法治视域下社会组织参与基层治理制度保障研究

摘 要 基层社会治理是国家治理体系的根基，离不开社会组织的跃马参与，基层治理法治化需要有充足的制度供给。本文分析了社会组织在基层治理中发挥的法治功能，找出了社会组织参与基层治理过程中在自身发展、民主决策与纠纷化解方面的制度窘况，并相应从法律规范、民间规范与民主决策方面完善制度供给，推进国家法治建设。

关键词 基层治理 社会组织 制度供给

基金项目：本文系广西地方法治与地方治理研究中心2016年度立项课题“基层治理法治化的社会组织进路研究”（编号：GXDFFZ201610）阶段性成果；系国家社会科学基金项目“我国西南民族地区民事习惯与乡村治理的经验与模式研究”（编号：18BFX015）阶段性成果。

作者简介：王晨，广西师范大学漓江学院商贸与法律学院，教师，研究方向：法社会学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.173

依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治。基层社会治理是国家治理体系的根基，是法治国家建设的主动脉，是社会和谐稳定的根本。习近平总书记多次强调要把基层治理作为重中之重，十九大报告也指出要推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动，从而建立起法治的社会根基。

一、社会组织在基层治理中的法治功能

（一）塑立法治权威，建立法治秩序

法治秩序依附于法治权威，法治权威形成于法治理念。以权利为本位，以公正为导向的社会主义法治理念贯穿在法律运行的各个环节中，最终形成了各社会主体对法律至上的遵奉与法律至信的崇奉。在此法治理念下形成的社会共识，是塑立法治权威的社会基础，也是法治社会切实有效的内在支柱。一个国家的法治建设需要倚靠广泛多样的社会组织去培育各个方面的公民美德。虽然，政府与市场在培养公民公共精神与法治理念方面也颇有建树，但政府的官方性与市场的趋利性使其在共享共治的思想理念中具有先天的局限性，从而制约了法治秩序的建立。社会组织的平等性、志愿性与公益性等社会公共领域的内在属性，决定了其可行之有效的调动社会力量，通过自治、自律、民主、协商等途径，使其成员切实参与到社会公共事务中，卓有成效的进行社会服务、公益慈善与纠纷调解，形象直观的感知国家权力、公民权利与公共利益，感受民主法治、规则秩序与公平正义，从而促进了契合基层治理内在需求的法治理念的形成，法治秩序的建立。

（二）表达社会诉求，化解社会矛盾

社会组织在基层社会治理过程中，可以充分释放公众热情，解决基层纠纷，促进社会和谐。现代社会转型改变了原有的生产与生活方式，加剧了社会的利益与阶层分化，突显了基层的社会矛盾与纠纷。于此，以化解社会矛盾为目的，以基层社会治理为手段的法治化道路不仅需要各个立法层级的制度供给，还需要民间软法的理性参与，更离不开社会组织搭建的桥梁纽带。社会组织凝结整合了社会诉求与民间权利，将多元化的社会诉求合理、科学的融入公共权力的框架体系，自下而上的表达权利，协调不同群体和群体内部之间的利益，预防社会纠纷，化解社会矛盾。目前，全国共有社会组织80.68万个，公众对优秀社会组织化解矛盾功能的认同度高达百分之六十，对政府化解矛盾的认同度仅有百分之二十。

（三）激发权利意识，规范权力运行

社会组织的日新月异，有力地推动了基层治理的蓬勃发展；社会组织的广泛参与，促进了社会公众权利意识发皇张大。一方面，公众通过社会组织的形式进行利益表达、民主监督、自律自治，在一定意义上激发了人民群众的权利意识，提供了法治精神的培育土壤，使社会公众逐步建立、强化规则意识，并在此基础上引导社会在法律的轨道中合理有序的运行。另一方面，社会组织与国家权力的协同共治，形成了国家与社会平衡互动、协调互补、相辅互成的法治秩序，有效的规范权力运行、防止权力滥用、实现权力制约，保障社会法治建设。

二、社会组织参与基层治理制度保障窘况

（一）社会组织自身发展缺乏制度保障

社会组织的切实参与是落实基层治理法治化的关键环节。目前，我国取消下放了繁复严苛的社会组织准入制度，社会组织的成立在登记管理机关核准登记即可。但是有关部门往往不会对社会组织的挂靠登记进行主动的宣传，造成了社会组织在其定位以及注册、资金等方面底气不足，缺乏相关的制度保障。再者，身处基层的社会组织通常与基层政府、村居两委有着密不可分的联系，其在一定程度上对政府有着较强的依赖性，故其职能的履行难免受制于其他权力主体的干预，有时与群众的利益诉求脱节。一些政府工作人员在部分社会组织中身居高位的现象屡见不鲜，他们通过各种方式干预社会组织自身发展，使社会组织逐渐变为权力机关的工具，无法切实维护群众民主权利，丧失公益性与公信力。最后，基层社会组织在市场中难以获取与之匹配的市场信息，造成其在与其他市场主体竞争时处于不利位置，无法切实给群众带来经济利益。制度缺位使得社会组织自身的发展畏首畏尾，如履薄冰，因此完善制度供给是保护社会组织蓬勃发展的当务之急。

（二）社会组织民主决策缺乏制度支持

一方面，社会组织依然带有行政色彩。权力机关认为民间社会组织专业性较差、自律性不强，因此在制定政策的过程中，往往会削弱社会组织的话语权，社会组织在民主决策过程中仅仅是“参与式民主”的体现而已。从以往的实践来看，社会组织职能履行的范围一般局限于非决策性事务，对治理、决策等公共事务的实质参与铢两分寸。社会组织在日常的管理、决策过程中缺乏相关制度的支持，而权力机关为了使社会组织始终处于自己的掌控之下，針对社会组织制定的规章制度必然带有强烈的行政色彩。另一方面，社会组织独立地位枉担虚名。一些社会组织在成立初期，对政府具有较强的依赖性，不仅在资金上要看政府的脸色，在管理、决策上也曲意逢迎、投其所好，以寻求政府的支持，政府便会乘隙要旨社会组织让渡部分决策权以换得政府的扶持。制度缺位最终导致社会组织从经费到管理再到决策均对政府产生依赖，公共服务能力大打折扣。

（三）社会组织纠纷化解缺乏制度声援

随着国家“经济权力向社会权力”转移，社会组织在基层治理中有了更大的制度空间。但我国各地发展不平衡，地方差异性大，基层纠纷往往产生于不同领域，产生原因亦有差异，加之纠纷主体受传统习俗与教育程度的影响，不同地区的人们对待一件事情有着不同的评判标准，相关法律规范在诸如公益慈善、就业服务、生态环保等问题面前时常显得“书生气”浓重，“接地气”不足，同时，社会创新也使得既有法律规范在现实纠纷眼前捉襟见肘。多元化的利益纠纷需要与之适应的多元化纠纷解决机制，也催生了各种民事习惯、交易规则等民间规范。这些民间规范很好的吸收了当地本土的法治资源，却可能与国家法在协调与衔接方面有所欠缺。在纠纷处理过程中，一方是彰显着肃穆威严的国家法律，一方是呐喊着“取法民意”的民间规范，如何融法律于情理之中，需要制度声援。

三、完善社会组织参与基层治理制度供给

（一）推进社会组织法律制度建设

法律制度建设是保障社会组织自身发展的重要前提，也是保证其参与基层治理的先决条件。应将围绕社会组织出台的相关政策用法律的形式固定下来，将基层治理的顶层设计制度化、法治化，确保社会组织参与基层治理有法可依。同时，相应的开展法规汇编与法规清理工作，在社会组织制度基本建立的基础上①，推进社会组织法律制度体系建设，使各类社会组织规范构成和谐统一的整体。在国家层面，制定统一的《社会组织法》，既把牢政策定盘星，用一部基本法厘清社会組织与政府间的关系；又戴上法律紧箍咒，规范政府与社会组织的行为。在地方层面，积极进行执行性立法。我国现有20多个省市都针对行业协会制定了相关的地方性法规或地方政府规章，对某类社会组织做出了专门规范，效果卓著。在《社会组织法》的统帅下，各地方立法应积极作出回应，消除矛盾冲突之处，确保与上位法步调一致。

（二）健全社会组织管理决策制度

重视法律制度建设，不仅要明确社会组织的定位与设立条件、权力与执行机构、财产来源与使用、信息披露与监督，还要明确其主体地位，赋予其在区域治理、社区治理与乡村治理中的参与、决策权。健全基层协商制度，构建信息化公共参与、决策平台，听取社会组织意见，使其能更好的发挥自身作用，更广泛的与其他主体进行交流合作，代表不同利益群体与社会诉求切实参与城乡治安、环境卫生、幼教养老、公益慈善等社会治理过程。健全人才激励机制，造就专业人才，促使社会组织在其各自所属行业与领域里实现自治、自律，促进社会组织利用其自身优势发挥权益保障与服务引导功能，提升社会组织参与基层治理的能力和水平。此外，基层政府应健全财政扶持与监管机制，护航社会组织的运行、管理与决策的全部过程。

（三）发挥民间规范纠纷化解作用

基层生活丰富多姿，事务繁复多样，社会治理仅靠“刚性”的国家法律难以收获良好的社会效果。因此，将社会治理的重心向基层下移，把可以由社会组织自己治理的事情交给社会组织自己，充分发挥行业章程、村规民约、社区公约等民间规范在纠纷化解中的作用，不仅是节约司法、行政成本，提高治理效率的直接路径，还是国家与民间互动包容、依法治理的内在要求。法的多元化、社会化演进趋势决定了多元参与、对话协商、共治共享的法治化格局与规则秩序，也作育了民间规范在基层治理中不可或缺的作用。国家一方面应鞭策民间力量在法治原则下拟制相关民间规范的“毛坯”，另一方面要适时将这些“毛坯”烧成砖，为基层社会治理提供更有力的制度供给，更好的化解基层社会纠纷，推进国家法治建设。

在全面依法治国和深化改革的时代背景下，保障与发展社会组织俨然已成为国家治理体系与治理能力现代化的重要支撑。法治国家建设一方面要具有完备的合社会性的法律制度，一方面依赖于法治资源现实的作用于社会运行中，即国家、政府、社会组织、公民等社会主体法有可依，遵法于行。制度的缺失成为了社会组织参与基层治理的主要障碍，因此，完善制度供给是秉要执本的治理环节。

注释：

①中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中指出：“到2020年，统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的中国特色社会组织管理体制建立健全，社会组织法规政策更加完善，综合监管更加有效，党组织作用发挥更加明显，发展环境更加优化；政社分开、权责明确、依法自治的社会组织制度基本建立，结构合理、功能完善、竞争有序、诚信自律、充满活力的社会组织发展格局基本形成。”

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