中国—东盟小多边合作机制构建的地区公共产品偏好

王勇辉 张 正

【内容提要】加强与东盟国家小多边合作是推进中国与东盟“一带一路”建设的重要组成部分，为了促进区域和平稳定发展，中国与东盟国家在政治、经济、文化、安全等方面建立了多种合作机制，包括各种大多边、双边的安全合作机制以及小多边合作机制。这些合作机制发展的一大动力源自中国对相关地区公共产品的供给。受多种因素合力影响，东盟各国对这些地区公共产品具有一定的偏好，如品种偏好、质量偏好、供给源偏好等。通过分析域内国家对小多边地区公共产品的偏好类别，探究中国对小多边地区公共产品供给战略的有效性。

进入21世纪，东南亚地区通过不断深入的区域合作而逐渐整合为一个相对独立的经济区域，由于战略地位的重要性，其发展情况一直受到世界关注。(1)Michael Yahuda，The International Politics of the Asia-Pacific，1945-1995 (London: Routledge，1996) ，p.285.与此同时，中国正积极推行以“一带一路”倡议为代表的“走出去”战略，亚太地区尤其是东南亚地区成为中国对外开展合作的重点地区。(2)Vibhanshu Shekhar，“Introduction: Evolving Complexities of Southeast Asia-China Relations”，China Report，Vol.48，No.3，August 2012，pp.227-236.近年来，东南亚国家对于中国的发展理念越来越认同，双方合作领域在不断扩大，合作程度也在进一步加深。(3)Edward Newman，Ramesh Thakur，and John Tirman，Multilateralism Under Challenge (Tokyo: United Nations University Press，2006)，p.59.而为了促进区域和平稳定发展，中国与东盟国家在政治、经济、文化、安全等方面都建立了多种合作机制。(4)Mingjiang Li，“Rising from Within: China’s Search for a Multilateral World and Its Implications for Sino-US Relations” ,Global Governance，Vol.17，No.3，July 2011，pp.331-351.其中，中国与东盟部分成员国在“小多边”合作中建立了一系列“小多边合作机制”，其主要指中国与东盟两个以上成员国间围绕传统与非传统安全问题所进行的合作。相较于“大多边合作机制”，其成员国数量有所限制，功能性更为具体，对于区域安全问题，其拥有更高的解决效率，也更受到地区国家的欢迎，是地区个别国家安全合作的制度中心。(5)Elena Lazarou，Geoffrey Edwards，Christopher Hill and Julie Smith，“The Evolving ‘Doctrine’ of Multilateralism in the 21st Century”，Mercury，Vol.14，No.3，February 2010，pp.1-31.为了更加准确地分析中国—东盟小多边合作机制构建的地区公共产品偏好，本文将以澜沧江—湄公河流域的安全合作与开发为中心进行相关分析。(6)相关小多边合作机制主要成果还包括：2005年3月，中国、越南、菲律宾三国在马尼拉签署《在南海协议区三方联合海洋地震工作协议》，首次就合作开放南海资源达成共识；2005年5月，在上海举行的首届大湄公河次区域环境部长会议推出“大湄公河次区域生物多样性保护走廊倡议”，中国专门成立了项目国家级支持机构；2011年10月，在北京举行的首次中国、老挝、缅甸、泰国四国湄公河流域执法安全合作会议上，“中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制”正式建立，并于当年12月正式开始运行；2016年，在澜沧江—湄公河合作机制下，中国与东盟国家共同建立了澜沧江—湄公河环境合作中心；“Greater Mekong Subregion: 25 Years of Successful Cooperation”，Asian Development Bank，31 March 2018， https://www.adb.org/news/infographics/greater-mekong-subregion-25-years-successful-cooperation.

本文从地区公共产品偏好视角出发，系统分析中国与东盟构建的小多边合作机制构建过程中，东盟国家所表现出来的对地区公共产品的品种偏好、质量偏好以及供给源偏好，并就这些国家对地区公共产品的偏好进行了归纳分类，且重点研究影响地区公共产品偏好的因素及偏好引发的相关问题。就中国目前的区域发展战略而言，随着经济区域化程度的不断加强以及独特的地缘优势，中国与东南亚国家小多边合作机制的建设对于中国“一带一路”的建设起到了一定积极作用。(7)Jabin T. Jacob，“China in Southeast Asia: The Search for a Chinese Model of International Relations”，China Report，Vol.48，No.3，December 2012，pp.317-326.同时，东盟国家对于地区公共产品的偏好，也直接影响着未来中国对东盟地区公共产品的供给及中国提供地区公共产品的有效性，决定着中国—东盟小多边安全合作的深度与广度。

一、相关问题的研究现状

对于中国—东盟地区公共产品理论的研究根源于西方学者对国际公共产品的研究。随着两极格局的瓦解和美国实力的相对下降，美国在东南亚地区提供和维护国际公共产品的能力不断下降，东南亚地区在经济和社会发展中面临的公共产品匮乏和不公的问题日益突出，区域内各国的共同合作便成为时代的一大主题，这也使中国—东盟地区公共产品理论的研究文献多集中于20世纪90年代之后，体现了霸权体系崩溃后国际社会所呈现的区域主义和地区主义合作浪潮，也反映了区域合作理论在面对新问题、新挑战中所进行的理论创新和发展，并主要体现在以下几方面：

首先，对于中国在中国—东盟地区公共产品供给过程中的地位、作用以及功能的研究。艾伦·迪齐奥利(Allan Dizioli)分析了中国经济增速放缓对东南亚地区公共产品供给的影响，认为中国经济的发展快慢决定着地区公共产品的供给程度。(8)Allan Dizioli，Jaime Guajardo，Vladimir Klyuev，Rui Mano and Mehdi Raissi，“Spillovers from China’s Growth Slowdown and Rebalancing to the ASEAN-5 Economies”，IMF Working Paper，Vol.170，No.16，August 2016，pp.1-35.陈嘉乐(Gerald Chan)分析了在中国与东盟双边关系重大转变时期对于中国在东盟地区公共产品供给的影响，认为中国—东盟关系决定着地区公共产品的质量。(9)Gerald Chan，“China Eyes ASEAN: Evolving Multilateralism ”，Journal of Asian Security and International Affairs，Vol.2，No.1，April 2015，pp.75-91.与此同时，国内学者对于这一问题也做了相关分析。樊勇明较早地对地区公共产品与全球公共产品之间的联系与区别进行了分析，从概念上对地域更广的东亚地区公共产品归纳(10)樊勇明、薄思胜：《区域公共产品理论与实战——解读区域合作新视角》，上海人民出版社，2011年，第26页。，王正毅从国家发展模式角度，侧重分析中国—东盟地区公共产品对于东盟建设发展的影响。(11)王正毅：《东盟50年：走出边缘地带发展的困境了吗？——对“东盟方式”和“东盟为中心”的反思》，《世界政治研究》2018年第1期，第22页。

其次，对于域内国家对中国—东盟地区公共产品供给影响的研究。其中，凯伦·布鲁克斯(Karen Brooks)分析了印度尼西亚以及菲律宾对中国在东盟内部供给地区公共产品的模式、种类的影响，认为两国不完善的基础设施制约了本国的经济发展，而由于美国在国际公共产品供给上的日益萎缩，两国对中国在东盟基础设施类地区公共产品的供给都拥有一定的兴趣。(12)Karen Brooks，“Indonesia and the Philippines: a Tale of Two Archipelagoes ”，Foreign Affairs，Vol. 93，No. 1，January/February 2014，pp. 37-40，pp.42-44.穆罕默德·尤索夫(Mohammed B.Yusoff)和鲁斯里·努(Ruslee Nuh)分析了泰国经济自由化，持续的高经济增长对中国在这一地区公共产品供给的影响，认为泰国应提供更具吸引力的财政政策和更好的经济环境来吸引来自中国的投资，同时，要继续坚持出口导向型发展战略，实现贸易自由化以促进经济增长。(13)Mohammed B.Yusoff and Ruslee Nuh，“Foreign Direct Investment，Trade Openness and Economic Growth: Empirical Evidence from Thailand”，Foreign Trade Review，Vol.50，No.2，May 2015，pp.73-84.除此之外，国内学者对于中国—东盟地区公共产品的供给模式也进行了相关研究。国内学者对地区公共产品供给模式的研究主要沿着霸权模式、国际机制模式和国家间合作模式三个框架展开。比如，吴志成、李金潼在这三种供给模式的基础上，分析面对国际公共产品的供给不足和国际社会的共同期待，认为中国应当从自身国家利益与实际能力出发，积极参与国际公共产品供给。(14)吴志成、李金潼：《国际公共产品供给的中国视角与实践》，《政治学研究》2014年第5期，第112页。黄永新认为，国际组织、国家和私人都可以成为地区公共产品的供应主体。(15)黄永新：《区域性国际公共产品视角下中国—东盟自由贸易区基础设施建没》，《特区经济》2011年第8期，第75页。

再者，对于域外国家对于中国—东盟地区公共产品供给影响的研究。斯蒂芬·克洛斯(Stephan Klose)分析了欧盟和美国对这一地区事务干预的直接目的就是遏制中国的崛起，对中国在这一地区公共产品的供给形成障碍，阻碍中国继续扩大在这一地区的影响力。(16)Stephan Klose，“The Role of External Security Actors in East Asia: How the EU and the United States Shape Regional Security Relations”，Studia Diplomatica，Vol. 68，No. 4，December 2017，pp.37-50.金智贤(Jihyun Kim)认为美国作为东南亚地区安全方面的担保人，很可能会对中国在这一地区安全公共产品的供给方面起到一定的阻碍作用。(17)Jihyun Kim，“Territorial Disputes in the South China Sea: Implications for Security in Asia and Beyond”， Strategic Studies Quarterly，Vol. 9，No. 2，Summer 2015，pp. 107-141.国内对这一问题研究涉及不多，学者们关注的更多的是对中国—东盟地区公共产品与区域合作之间关系的研究。比如，高程分析了区域公共产品供求关系及其动态变化对地区秩序形成与变迁的影响，并试图通过这一视角来阐释东亚秩序的演化路径。(18)高程：《区域公共产品供求关系与地区秩序及其变迁——以东亚秩序的演化路径为案例》，《世界经济与政治》2012年第11期，第6页。王玉主认为，可以结合区域公共产品可分割的特点，从具体的功能性合作入手建设东亚自由贸易区，这将有助于超越东亚合作主导权竞争障碍，推动合作走向深入。(19)王玉主：《区域公共产品供给与东亚合作主导权问题的超越》，《当代亚太》2011年第6期，第81页。卢光盛将区域公共产品与大湄公河次区域合作联系在一起，认为区域性国际公共产品的缺失是当前制约大循公河次区域深入发展的障碍因素。(20)卢光盛：《区域性国际公共产品与GMS合作的深化》，《云南师范大学学报》(哲学社会科学版)，2015年第4期，第133页。

最后，对于中国—东盟地区公共产品的供应与“一带一路”关系的研究。黄河从公共产品理论出发，认为“一带一路”战略实施过程中的重点环节是促进区域及区域间合作。(21)黄河：《公共产品视角下的“一带一路”》，《世界经济与政治》2015年第6期，第141页。杨海燕利用合作博弈模型分析“一带一路”倡议推进中区域公共产品供给的困境、国家间合作的可能性以及合作机制的设计，以期更好的推动区域合作。(22)杨海燕：《区域公共产品的供给困境与合作机制探析——基于合作博弈模型的分析》，《复旦国际关系评论》2015年第1期(辑刊)，第23页。曹云华和胡爱青运用区域公共产品理论分析“一带一路”倡议下，中国与东盟农业互联互通合作的动力、内容和挑战等。(23)曹云华、胡爱青：《“一带一路”战略下中国—东盟农业互联互通合作研究》，《太平洋学报》2015年第12期，第76页。

从国外相关成果来看，研究层次更偏向于国家层次，对于地区公共产品偏好的研究相对较少；而且，相关研究成果主要，从针对遏制中国崛起的目标出发，对中国—东盟地区公共产品的中国角色做了比较消极的定位。从国内成果来看，地区公共产品理论有所拓展和深化，但相关研究仍存在两大问题：一是国内学界仍然主要是借鉴国外地区公共产品理论，国内相关理论创新的空间还有待拓展；二是理论研究与实践问题之间结合度不够紧密，有些甚至完全是脱离实践的理论论证，结论难以同实践案例的具体情况相吻合。

二、中国—东盟小多边合作机制地区公共产品的品种

中国与东盟之间相关小多边合作机制构建以来，东盟地区公共产品的供给模式不断得到优化，供给水平不断提高，地区公共产品的数量、种类也在不断增加，随之而来，相关国家也对不同种类的地区公共产品形成了特有偏好。

(一) 地区公共产品品种偏好类别

就当前中国—东盟小多边合作机制的现实而言，主要存在以下几种类型。

1.基础设施类地区公共产品偏好

基础设施发展状况直接反映了一个国家或地区的经济发展水平，由于发展起步的先后问题，在大湄公河次区域中，有的国家的基础设施已经发展得相对完善，而有的国家则落后许多。根据2018年“一带一路”国家基础设施发展指数报告结果显示，越南在整个“一带一路”辐射国家中的基础设施发展水平处于较高水准。(24)《“一带一路”国家基础设施发展指数报告2018》，“一带一路”国家基础设施发展指数信息服务平台，2018年6月7日，http://www.bridi-research.com/#/countyDetails?Jump=1&flag=http%3A%2F%2Fw ww.bridi-research.com%3A9999%2FM00%2F00%2F0B%2FwKjIMlsYfEKAVeLZAGf6Kq5V4ZQ497.pdf& flagEN=false.2015年4月7日，越共中央总书记阮富仲率代表团访问中国，双方领导人表示将为“丝绸之路”倡议组建“基础设施建设和财政合作工作小组”。(25)《习近平同越共中央总书记阮富仲举行会谈》，中国政府网，2015年4月7日，http://www.gov.cn/xinwen/2015-04/07/content_2843540.htm.越南在“一带一路”倡议下，主动寻求与中国在本国国内基础设施建设上开展合作，反映了越南对于改善本国基础设施现状的诉求。泰国在东盟国家中的基础设施发展也处于较高水准，其公路里程最长，达到23.3万公里，铁路里程达到4034公里。(26)金凤君、刘会远、陈卓、王姣娥、张正峰：《中国与东盟基础设施建设合作的前景与对策》，《世界地理研究》2018年第4期，第4页。与之相对，老挝的基础设施发展水平一直处于落后阶段，但受益于中国在近些年来对老挝基础设施建设方面的援助，老挝基础设施也得到了一定的发展。

但是，一个国家的基础设施水平并不一定代表该国的基础设施发展偏好。由于发展阶段的差异，不同发展水平国家对于基础设施的投入也会有所不同，而基础设施建设投资占GDP总额的比例便体现了国家对于基础设施建设的偏好程度。基础设施建设投资占GDP总额1.6%-2.0%，偏好赋值为1.0，偏好程度为极强；在1.2%-1.6之间，偏好赋值为0.8，偏好程度为较强；0.8%-1.2%之间，偏好赋值为0.6，偏好程度为一般；在0.4%-0.8%之间，偏好赋值为0.4，偏好程度为较弱；不足0.4%的，偏好赋值为0.2，偏好程度为极弱。(27)阎学通、周方银：《国家双边关系的定量衡量》，《中国社会科学》2004年第6期，第94页。如表1，根据偏好赋值表现，泰国偏好赋值为0.2，偏好程度为极弱；缅甸偏好赋值为0.4，偏好程度为较弱；越南与老挝的偏好赋值都为0.6，偏好程度为一般；柬埔寨偏好赋值为1.0，偏好程度为极强。

2.教育类地区公共产品偏好

地区教育产品的投资对优化政府资源配置，加强宏观经济调控，促进社会经济稳定健康发展具有重大意义。根据联合国开发计划署统计显示，在GMS五国中，越南的平均受教育年限最长，2017年达到了8.2年，泰国次之。相比较以上两个国家，老挝、缅甸、柬埔寨的平均受教育年限差距较大，其中，缅甸和柬埔寨的年限甚至在5年以下。(28)United Nations Development Programme，“Human Development Report 1990-2018”，October 22，2019 http://hdr.undp.org/en/data.中国与东盟国家在教育领域一直有着密切的合作。2016年7月，老挝占巴塞省与云南省红塔区政府签订了教育和文化事业建设发展资金捐赠协议，老挝占巴塞省、沙湾拿吉省与云南省玉溪第二职业高级中学签订了中等职业人才培养协议，占巴塞省还与云南省玉溪师范学院签订了老挝学生本科专业培养项目协议。(29)赵琳、李冉、曾永洪：《玉溪与老挝教育合作项目正式签约》，云南法治网， 2016年8月2日，http://www.ynfzb.cn/Ynfzb/ZhouFuKuaiXun/201608235476.shtml.云南省与老挝的教育交流合作，特别是对老挝留学生的培养形成了较完整的体系，为老挝供给了成熟的教育类地区公共产品。

本国教育支出占GDP的比重可更直接反映该国现阶段对于教育类地区公共产品的偏好程度。教育支出占GDP总额4.8%-6.0%，偏好赋值为1.0，偏好程度为极强；3.6%-4.8%之间，偏好赋值为0.8，偏好程度为较强；2.4%-3.6%之间，偏好赋值为0.6，偏好程度为一般；在1.2%-2.4%之间，偏好赋值为0.4，偏好程度为较弱；不足1.2%的，偏好赋值为0.2，偏好程度为极弱。(30)孙忆、孙宇晨：《自由贸易协定能提升国家间亲密度吗？——基于中国周边FTA的实证分析》，《世界经济与政治》2017年第4期，第139页。根据偏好赋值表现情况，柬埔寨偏好赋值为0.2，偏好程度为极弱；缅甸和柬埔寨偏好赋值都为0.4，偏好强度为较弱；泰国的偏好赋值为0.8，偏好程度较强；越南偏好赋值为1.0，偏好强度为极强(见表1)。

表1 2017年GMS五国地区公共产品品种偏好、质量偏好赋值与强度情况

国家基础设施类地区公共产品偏好赋值偏好程度教育类地区公共产品偏好赋值偏好程度地区公共产品质量偏好赋值偏好程度柬埔寨1.0极强0.4较弱0.4较弱缅甸0.4较弱0.4较弱0.4较弱泰国0.2极弱0.8较强1.0极强越南0.6一般1.0极强0.8较强老挝0.6一般0.6一般0.2极弱

数据来源：Asian Development Bank， Basic Statistics 2019

(二)地区公共产品品种偏好影响因素

地区公共产品的特性是可以使某一特定区域范围内居民公共消费需求得到合适的产品和服务，由于国家间在多方面存在着差异，这些差异也成为影响地区公共产品品种偏好的重要因素。(31)Pascal Abb，“What Drives Interstate Balancing? Estimations of Domestic and Systemic Factors”，International Politics，Vol.55，No.2，January 2018，pp.279-296.

一方面，东盟成员国内部的族群差异性对地区公共产品品种偏好具有重要影响。(32)Alexander Lee，“Ethnic Diversity and Ethnic Discrimination: Explaining Local Public Goods Provision”， Comparative Political Studies，Vol. 51，No.10，November 2017，pp.1351-1383.国家内部，一些民族在政治和社会地位上比其他民族更强大是一种现状，这类具有相对优势的族群在地区公共产品偏好问题上就具有更多的话语权，通常可以直接决定该国地区公共产品的品种偏好。(33)Béatrice Boulu-Reshef，Samuel H. Brott and Adam Zylbersztejn，“Does Uncertainty Deter Provision of Public Goods?” Revue économique，Vol. 68，No.5，September 2017，pp.785-791.例如，泰国的穆斯林主要居住在泰国南部地区，由于泰国的主要民族是泰族，当地穆斯林在本地区的行政事务中并未掌握太多话语权。而且，历史上泰人对本族人担任政府职务较为信任，因此，穆斯林议员在泰国政治中并没有获得真正的权力(34)陈衍德：《多民族共存与民族分离运动：东南亚民族关系的两个侧面》，厦门大学出版社，2009年，第177页。，这决定着泰国对于地区公共产品的种类需求更多地反映泰族的需求。东南亚地区是一个典型的多民族聚居地区，各民族在政治、经济、文化领域都存在着差异，这些差异决定了东盟国家对地区公共产品品种多元化特征。

另一方面，东盟成员国对成本承担和预期收益的态度直接影响了地区公共产品的品种偏好。公共产品不同于私人产品，往往需要前期大量的成本投入，而政府作为一名理性的投资人，当然会选择成本收益比更高的公共产品作为自己的投资项目。(35)Julie Berg and Clifford Shearing，“Governing-through-Harm and Public Goods Policing”，The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science，Vol.679，No.1，August 2018，pp.72-85.而预期收益可以分为短期收益和长期收益。正如前文所述，越南与泰国的经济发展水平在本区域中相对较高，对于教育这类需要长期投入但无法带来有效的短期收益的公共产品，这两个国家有足够的经济实力去承担长期成本。反观老挝、缅甸和柬埔寨，由于自身的经济实力相对较弱，无法过多承担需要高成本支持的地区公共产品的供给，所以不得不增加成本相对较低的地区公共产品，因为此类公共产品往往能带来更多的短期收益。这种情况在教育领域尤其显著，对东盟国家而言，虽然基础科学研究是人类最重要的公共产品之一，但是关于宇宙基本结构的发现经济收益匮乏，因此，大多东盟国家对这一领域的基础科学研究只可能提供相对较低水平的支持。(36)Jonathan Anomaly，“Public Goods and Government Action”，Politics，Philosophy & Economics，Vol.14， No.2，October 2013，pp.109-128.

(三)品种偏好引发相关问题

由于大湄公河次区域地理环境复杂，人口密集，域内国家经济发展程度参差不齐，各国在公共产品品种偏好方面存在着差异。虽然地区公共产品的品种偏好倾向反映了这一地区对于这一类产品的实际需求，但伴随着偏好影响的加深，相关问题也逐渐显露出来。

族群差异性导致的地区公共产品品种偏好一般能够反映地区实力较强族群的现实需求，但这在一定程度上势必会损害“弱势”族群的利益。(37)Jessica Trounstine，“Segregation and Inequality in Public Goods”，American Journal of Political Science，Vol. 60，No.3，July 2016，pp. 709-725.对于这一情形，“弱势”族群往往会主动去声张自己对于相关地区公共产品的诉求以维护本群体的切身利益。再者，如果一国政府或者相对强大的族群对于这些主张予以忽视或是压制，这可能就会扩大族群之间的隔阂，使得族群矛盾加剧，最后甚至会使得族群间诉诸武力来解决问题，这对于政治本就不是十分稳定的许多东盟国家来说无疑是雪上加霜。战后东南亚各国纷纷取得了独立，独立伊始，各个国家都开始加紧自身的现代化建设，由于民族差异性的影响，一国地区之间发展的平衡性逐渐被打破，当地区经济差异分界线与民族聚居分界线重合时，就会产生一定的民族问题，甚至少数民族分离运动，从而在一国内部削弱地区公共产品的有效供给。

对于地区公共产品的成本承担和收益预期差异导致地区公共产品供给偏向短期行为。(38)Angkeara Bong and Gamini Premaratne，“Regional Integration and Economic Growth in Southeast Asia”，Global Business Review，Vol.19，No.6，September 2018.从现实而言，相关东盟国家一般更加看重短期收益，因为短期收益可以更直观地提升本地区的竞争力。从一国的具体部门来看，资源往往更多地流入到汽车制造、房地产等这些能够带来巨大短期利益的领域中，但是如此一来，诸如教育、医疗、社会保障这些需要长期投入的领域汇集的资源则相对较少，这在一定程度上会削弱地区公共产品可持续发展，不利于相关东盟国家的产业健康发展。

三、中国—东盟地小多边合作机制地区公共产品的质量

通常情况下，地区公共产品质量高低指的是地区公共产品规则标准要求程度与执行力强弱程度。在中国与东盟的小多边合作机制内存在着不同质量水平的地区公共产品，而域内国家由于自身国情与发展需要的不同，从而对地区公共产品的质量也形成了不同程度的偏好。(39)Gerald Chan，“China Eyes ASEAN: Evolving Multilateralism”，Journal of Asian Security and International Affairs，Vol.2，No.1，April 2015，pp.75-91.

(一)公共产品质量偏好差异

东盟作为区域深度合作一体化的一大平台，大部分成员都是发展中国家，对于高质量地区公共产品的需求不断增加，高质量地区公共产品对于东盟国家可持续增长具有外部驱动作用。最能体现一国对于地区公共产品质量偏好程度是其对于投资类公共产品的需求程度，该需求程度也体现在该国金融业的发展情况。在金融公共产品方面，泰国商业银行业发达，当地主要商业银行有盘谷银行、开泰银行等，它的商业银行分布远高于域内的越南、柬埔寨、老挝、缅甸这四国。同时，中资银行与泰国当地银行也有较为密切的合作，中国银行和中国工商银行均在泰国曼谷设有分行。(40)Hong Liu，Philip Molyneux and Linh H Nguyen，“Competition and Risk in South East Asian Commercial Banking”，Applied Economics，Vol.44，No.28，June 2011，pp.3627-3644.除此之外，多家中资银行也在河内和胡志明市设立了分行(41)My Nguyen，Michael Skully and Shrimal Perera，“Bank Market Power and Revenue Diversification: Evidence from Selected ASEAN Countries”，Journal of Asian Economics，Vol.23，No.6，June 2012，pp.688-700.，基本享受着与越南企业同等的待遇。国际通用的Visa卡或Master卡以及Unionpay卡都可以在越南使用。(42)Nafisa Zabeen Ovi，Shrimal Perera and Sisira Colombage，“Market Power，Credit Risk，Revenue Diversification and Bank Stability in Selected ASEAN Countries”，South East Asia Research，Vol.22，No.3，September 2014，pp 399-416.而反观缅甸、老挝和柬埔寨，在本国只有零星银行分布，金融产品匮乏，这在一定程度上阻碍了国家发展的资金融通，不利于提升经济发展效力。(43)李湘纯：《“东盟”吸引外国直接投资的决定因素研究——基于经济视角和制度视角》，《现代经济信息》2015年第2期，第119页。

金融部门提供的国内信贷占GDP比例作为衡量国家金融业发展水平的重要指标之一，可以直接反映国家对于投资类地区公共产品的偏好程度。金融部门提供的国内信贷占GDP比例为1.6%-2.0%，偏好赋值为1.0，偏好程度为极强；1.2%-1.6%之间，偏好赋值为0.8，偏好程度为较强；0.8%-1.2%之间，偏好赋值为0.6，偏好程度为一般；在0.4%-0.8%之间，偏好赋值为0.4，偏好程度为较弱；不足0.4%的，偏好赋值为0.2，偏好程度为极弱。(44)James R.Masterson，“Analysing China’s Economic Interdependence and Political Relations with Its Neighbours”，China Information，Vol.26，No.1，March 2012，pp.3-33.如表1，在地区公共产品质量偏好赋值方面，老挝为最低，偏好赋值为0.2，偏好程度为极弱；柬埔寨、缅甸偏好赋值都为0.4，偏好程度为较弱，柬埔寨的偏好程度比缅甸更强；越南的偏好赋值为0.8，偏好程度为较强；泰国的偏好赋值为1.0，偏好程度为极强。

(二)地区公共产品质量偏好影响因素

地区公共产品旨在为某一地区提供特定公共服务，为使其效用最大程度得到该区域人民认可，其供给必须满足该区域人民的质量需求，要能够符合地区居民的质量偏好。(45)Vijaya Nagarajan，Discretion and Public Benefit in a Regulatory Agency(Canberra: ANU Press，2013)， p.52.

需求表达机制的完善与否影响着地区公共产品的质量偏好。作为公共产品供给的前提，地区公共产品供给主体需要了解本区域居民的质量偏好，必须创造条件使地区公共产品使用对象的意愿被充分的表达，且保证收集到的信息有一定的代表性，确保真实性，这就需要通过需求表达机制来实现。(46)Trey Billing，“Government Fragmentation，Administrative Capacity，and Public Goods: The Negative Consequences of Reform in Burkina Faso”，Political Research Quarterly，Vol.71，No.2，September 2018， pp.503-723.表达渠道越多，对本区域居民能带来越多便利，使得该区域居民表达偏好的意愿越强烈，也能更加准确地传达其对于地区公共产品的真实质量偏好，地区公共产品才会最大可能地发挥作用，区域内居民也才可能从公共产品中得到最大利益，否则便易造成供求双方信息就不对称，最后就形成了地区公共产品供给失败。

中国—东盟小多边安全地区公共产品的质量与其价格呈正相关关系。公共财政支出是地区公共产品资金投入的有力支持，在很大程度上决定了地区公共产品的质量偏好。(47)Yoonseuk Woo，“Co-evolution of Gated Communities and Local Public Goods”，Urban Studies，Vol.51， No.12，December 2013，pp.2539-2554.其一，公共财政支出规模的大小反映了政府对公共事业的重视程度，也在一定程度上体现了政府在提供公共产品时是否具备足够的能力。一般情况下，支出规模越大，地区公共产品供给能力越强，就越能供给质量水平较高的公共产品，供给过程中也越能全方位满足区域内居民的公共需求。其二，公共财政支出效率反映了公共财政资金的使用效率，也就是资金的投入——产出比。如果公共财政支出效率水平比较低下，地区公共产品的质量偏好就不太可能转化为政策产出。比如，对缅甸和老挝而言，由于国家财政紧张，在大湄公河次区域合作中，对财政支出的关注往往高于对合作质量的关注。

(三)质量偏好引发相关问题

中国—东盟小多边安全地区公共产品供给格局和整个东南亚地区公共产品供给情况类似——“价廉质劣”。首先，低质量的地区公共产品供给不利于中国—东盟小多边合作机制的发展。虽然中国—东盟小多边合作机制已经囊括了多个合作内容与领域，但是离高水平区域合作机制仍有较大距离。湄公河委员会是澜沧江—湄公河流域唯一一个跨国界河流管理的政府间组织，拥有较为完善的工作机制和组织机构，但起初签订的协定被认为是软弱的，其允许成员国按照自己的意愿对其进行解释，在域内缺乏一定的权威性，并不能起到很好的协调作用。(48)Louis Lebel，Po Garden and Masao Imamura，“The Politics of Scale，Position，and Place in the Governance of Water Resources in the Mekong Region”，Ecology and Society，Vol.10，No.2，December 2005，p.18.其次，低效的区域投资合作机制难以升级为高效的区域投资合作机制。东南亚各国早就签署了一系列双边投资保护协定，但这些协定保护效果有限，促进效果不足，已有的对投资领域的规定大多强调最基本的投资保护作用，对较为高级的投资保护和投资促进重视不够，投资壁垒较多，不利于吸引外资。

四、中国—东盟小多边合作机制地区公共产品的供给源

自20世纪80年代以来，东盟国家的经济开始迅速发展。同时，伴随着区域一体化的加强而进行的改革所引发的这种增长正在变得愈发显著。(49)Angkeara Bong，Gamini Premaratne，“Regional Integration and Economic Growth in Southeast Asia”， Global Business Review，Vol.19，No.6，September 2018，pp.1403-1415.虽然本区域的相关国家在这一时间段中经济得到了发展，但由于经济发展水平有限，部分地区公共产品仍需要依赖域外国家进行供给。(50)Miriam Prys，“Hegemony，Domination，Detachment: Differences in Regional Powerhood”，International Studies Review，Vol.12，No.4，December 2010，pp. 479-504.

(一) 公共产品供给源偏好差异

自从东盟成立以来，东盟国家对公共产品供给源的偏好就各有不同，就中国而言，伴随着中国经济实力的增长以及综合国力的提升，中国对这一地区的影响正在不断扩大。除此之外，域外国家诸如美国、日本、韩国甚至欧盟都或早或晚对此区域供给了公共产品。(51)Vibhanshu Shekhar，“ASEAN’s Response to the Rise of China: Deploying a Hedging Strategy”，China Report， Vol. 48，No.3，December 2012，pp.253-268.作为东盟第二大经济体的泰国对日本投资形成的地区公共产品有着强烈的偏好，这主要得益于日本二战后在东盟中采取的外交政策(见图1)。日本对本区域的地区公共产品供给以“赔偿外交”为开端，经过“福田主义”与“桥本主义”，日本改善了与东盟国家间的关系。(52)Munim K. Barai，“Investment Flows from Japan and China to South Asia: Are They Matching with the Economic Prospects of the Region?” Global Business Review，Vol.18，No.6，September 2017，pp.1520-1535.之后，日本就把泰国作为重点援助对象，给予泰国援助，并发展与泰国的经济关系。(53)Chien-Peng Chung，“Japan's Involvement in Asia-Centered Regional Forums in the Context of Relations with China and the United States”，Asian Survey，Vol.51，No.3，May/June 2011，pp. 407-428.作为中南半岛上经济实力仅次于泰国的国家，越南更加偏好韩国投资形式的公共产品(见图1)。越南在2015年超越日本成为继中国和美国之后的韩国第三大出口市场，越南已成为韩国各大型企业的“全球生产基地”。得益于近十年经济的迅速发展，越南的国内消费需求不断扩大。再者，越南具有天然的地理优势，海港较多，交通方便，这是韩国诸多大型电子企业在越投资的重要原因。相比较泰国和越南，缅甸、老挝、柬埔寨的经济水平发展相对较为落后，同时，这三个国家都偏好来自中国投资形式的地区公共产品。据缅甸商务部网站发布的数据显示，2016-2017财年，缅甸与中国的贸易额为107.56亿美元，其中出口50.06亿美元，进口57.5亿美元。(54)《2016-2017财年中国蝉联缅甸最大贸易国》，中华人民共和国商务部。2017年5月17日， http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201705/20170502577106.shtml.作为缅甸最大贸易伙伴国，中国对缅甸公共产品的供给已经成为缅甸地区公共产品的主要补给。而老挝、柬埔寨作为中国一直以来的友好邻邦，中国对这两个国家的投资是其经济建设以及外国援助的主要来源。由此，从以外资为代表的地区公共产品来源偏好来看，泰国供给源偏好为日本，越南的供给源偏好为韩国，缅甸、老挝、柬埔寨的供给源偏好为中国。这同时也揭示了东南亚国家地区公共产品供给的整体情况，没有一个处于绝对优势的地区公共产品供给国，而是一种多元供给的格局。这一情况说明，在中国—东盟小多边合作机制发展过程中，由于中国不是相关东盟国家的最大公共产品偏好来源国，小多边合作机制容易受到域外国家的影响。

图1 2017年GMS五国外商直接投资(FDI)来源国

数据来源：ASEANstats，ASEAN Statistical Yearbook 2018

(二)地区公共产品供给源偏好影响因素

东南亚形成的地区公共产品多元供给的局面由来已久，随着东盟内部合作机制的不断完善以及东南亚经济一体化程度的不断加深，该格局还将长期存在。

该格局的形成主要是以下几种因素的合力作用的结果：首先，东南亚国家经济发展水平不平衡对于供给源偏好产生了重大影响。在东盟内部，泰国和越南这类相对经济水平较高的国家，科技发展水平领先，内部需求充足，内部市场决定着它们能够为来自域外的投资带来稳定收益。日本、韩国这类发达国家所提供的地区公共产品因为质量更高，更能够促进东盟内部相对发达国家产业升级。而对于经济相对欠发达的缅甸、老挝等东南亚国家来说，由于自身科技水平有限，面对着日益增加的人口和需求，只得通过中国提供的一些较基本的地区公共产品来满足发展的需要。(55)Andrew T. H. Tan，“Singapore’s Survival and its China Challenge”，Security Challenges，Vol. 13，No. 2，January 2017，pp. 11-31.其次，相关东盟国家对于地区公共产品供给源形成了路径依赖(56)休厄尔(William Sewall)将路径依赖定义为“在较早的时间点发生的事情将会影响在较晚的时间点发生的一系列事件的可能结果”；Paul Pierson，“Increase Return，Path Dependence and the Study of Politics” ，American Science Review，Vol.94，No.2，June 2000，pp.251-267.，致使其在短期内不会改变对某一供给源的偏好。自2013年开始，韩国对于越南的投资一直领先于其他国家，日本对于泰国的投资长期处于主导地位，中国则是缅甸、老挝、柬埔寨三国FDI长期的主要来源国(见图2)。其中，中国与柬埔寨之间的友好关系由来已久，从20世纪90年代开始，中国就逐渐成为了柬埔寨的第一合作伙伴，直至2006年，两国签署了全面合作伙伴关系条约，这标志着双方的合作又达到了一个新的台阶。由于部分地区公共产品长期依赖中国提供，柬埔寨如果想寻求不同的供给源，但由于产品质量、规格的不同，势必会造成一部分的资源浪费，这对于正在发展的柬埔寨来说是得不偿失的。类似地，考虑到政治因素、收益因素、成本因素，东南亚的不同国家已经对不同的地区公共产品的供给源形成了不同程度的路径依赖，依赖程度的高低也就直接影响了对这一供给源偏好的强弱。

图2 2008-2017年GMS五国外商直接投资(FDI)主要来源国

数据来源：ASEANstats，ASEAN Statistical Yearbook 2018(中、日、韩三国2013年对老挝投资数据缺失)

(三)供给源偏好引发相关问题

随着美国、日本、印度等域外大国对此区域的战略投入的增加，域内国家多元供给源偏好的趋势正在加强，这对于中国与东盟之间的合作无疑提出了挑战。一方面，加剧了中国与相关东盟国家的“信任赤字”。由于存在域外大国的支持或蛊惑，中国与东盟国家之间的信任关系并没有随着双方经济与贸易关系的日益紧密而有所加深，相反，东盟国家对于中国的崛起一直持以一种担忧的态度，尤其是那些与中国有领土争端的国家，它们不相信中国崛起后会继续履行承诺，因此，它们转而寻求其它国家的安全保障。(57)Stephan Klose，“The Role of External Security Actors in East Asia: How the EU and the United States Shape Regional Security Relations”，Studia Diplomatica，Vol. 68，No. 4，December 2017，pp.37-50.如果让这样的供给源偏好趋势一直持续下去，那么势必会加速双方之间不信任的提升，不利于进一步深化合作。比如，作为GMS合作项目中的重要一环，中泰铁路合作项目一直受到泰国对日本供给源偏好的影响。2016年3月，泰国政府以中方贷款利率高为借口，决定不再向中方融资，并且大大缩短规划总里程，使中泰铁路合作推进受阻。(58)邹春萌、王闯：《中国—东盟铁路合作中的日本因素分析》，《复旦国际关系评论》2018年第1期，第337页。另一方面，不利于中国—东盟相关“小多边合作机制”的发展和完善。作为中国与东盟合作的具体合作形式，“小多边合作机制”的发展有赖于各主要成员国携手努力、共同建设，但是现实情况却与这种希冀产生了分歧，除中国以外的成员国如果更多地倾向选择来自域外国家的公共产品供给，那势必将替代或取消原有的中国与东盟双方的地区公共产品供给关系，伴随着相互依赖关系的淡化，“小多边合作机制”在这一地区的作用与功能也将会弱化，进而削弱相关小多边合作机制的发展动力。

结 语

中国—东盟小多边合作机制是基于合作共赢基础之上的区域一体化表现，中国与东盟之间的交流与合作通过相关小多边合作机制平台得到了深化，同时，中国作为负责任的大国，对相关小多边合作机制地区公共产品的供给对小多边合作产生了积极效果。中国—东盟小多边合作机制与区域内中国—东盟自由贸易区大多边合作机制形成互补，是在区域内大多边合作机制框架下的具体化和特色化，对更广范围的大多边合作和“一带一路”建设，提供着支撑和动力。伴随着中国—东盟小多边合作机制的构建和发展，由于族群差异性以及基于成本与收益关系的考量，机制内的国家对于不同种类的地区公共产品形成了不同程度的偏好；由于需求表达以及地方财政能力的差异，机制内国家对于不同质量水平的地区公共产品形成了不同程度的偏好；受经济发展水平以及路径依赖因素的影响，机制内国家对于供给源国家形成了不同偏好。问题与偏好相伴而生，品种偏好差异往往导致小多边合作机制形成结构性矛盾，机制内质量偏好差异不利于小多边合作机制升级，机制内国家对于域外大国的供给源的偏好则不利于小多边合作机制的内聚力。

为了进一步提升中国在东盟供给地区公共产品的有效性，强化东盟国家的供给意愿是第一步。一方面，“一带一路”倡议和“东盟2025愿景”有很多契合点，二者辐射区域一致，目标一致，方式一致，将此二者对接起来，有利于将中国和东盟打造成真正的命运共同体。另一方面，可以采用更加科学的成本分担方式。在地区公共产品的供给过程中，成本分担一直是个问题，如何能够合理分担成本，这对于提高域内各国的供给意愿至关重要。各国共同承担成本是必须，但是分担份额的划分还得视具体的产品类型而定。

第二步，要完善供给制度。一方面，要继续完善法律基础建设。只有一定制度的约束，中国与东盟地区公共产品的供给才会更加规范，也才能更有效力。但是制度建设首先要充分尊重东盟各国的意愿，要循序渐进地推动法律基础建设。要充分利用现有的法律制度条件，通过国际法的国内化来实现各国在相关公共产品供给法律标准上的统一。另一方面，要完善地区合作机制。第一，要坚持鼓励多层次的合作机制。曼瑟尔·奥尔森的集体行动理论认为，小集团更容易促进成员间的合作。获得集体物品的一个战略，就是尽可能使集团保持较小规模或者至少应该注意成员的贡献。(59)张建新：《国际公共产品与地区合作》，上海人民出版社，2009年，第45页。当各国的公共产品需求无法达成一致时，这就会严重影响到供给意愿，而减少供给主体数量就可以有效解决这一问题。因此，小多边的合作机制是有利于提高地区公共产品供给效力的。第二，要注重提高合作机制的效能。其一，要从合作内容着手。当前，中国与东盟许多合作机制都缺乏监测评估机制，现有的一些评估机制都缺乏约束力，这是影响合作效果的重要因素。(60)巢雪、赵宇：《大湄公河次区域反跨境人口贩运的国际执法合作》，《广西警察学院学报》2018年第5期，第19-26页。其二，要重视合作载体建设。当前域内合作机制存在着功能重复的情况，这实际上造成了一定的资源浪费，需要对功能类似的合作机制进行整合，集合各自原有的经验与优势，真正做到有的放矢，提高合作效能。

第三步，要提高域内国家对于地区公共产品的供给能力，而不只是由中国单方的提供公共产品。加强双边交流与培训，使得地区公共产品提供的质量和效率都能有所提升。

由于一国对于地区公共产品的偏好既源于现实因素，也具有历史的惯性沉淀，中国—东盟小多边合作机制地区公共产品存在的偏好问题会长期存在，在地区公共产品的收益方和供给方，中国、相关东盟国家、域外大国间的博弈也将长期存在。