村务监督委员会：生发机理、运行困境与路径选择——以广东省佛山市为例

姜胜辉

(华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079)

佛山市处于改革开放前沿阵地，发展起步早，经济总量大，据初步核算，2017 年全市生产总值9549.60亿元，比上年增长8.5%[注]数据来源于《2017年佛山市国民经济和社会发展统计公报》。，占广东省地区生产总值(89879.23亿)的10.6%，排名全省第3、全国第16，成为全省乃至全国经济发展“高地”。伴随经济发展进程，佛山市社会发育程度较高，民主参与意识较强，基层群众民主管理和民主监督权利需求日益高涨。但是，农村村民自治过程中存在较大制度短板，成为制约佛山市深化地方治理的障碍因素。因此，基于完善村级组织体系，解决基层治理难题的需要，2015年佛山市在中央、省加强村务公开和民主监督政策体系推动下，在全市5区36镇街实现村务监督委员会全覆盖，对于有序推进农村集体经济发展、有效治理农村基层腐败和有力保障村民自治运转具有深刻理论价值和现实意义。然而，佛山市各区、镇街、村居在历史传统、经济水平与运行机制等方面存在较大差异性(详见表1)，村务监督委员会在建设过程中发展程度不同、问题呈现多样，亟需具有针对性、操作性和前瞻性的解决路径。对此，结合理论与实践对村务监督委员会的生发机理、运行困境和路径选择进行研究分析。

表1 佛山各区地区生产总值与人均地区生产总值

数据来源：2017年佛山市经济运行简报

一、村务监督委员会的生发机理

卢福营、徐喜林[12]、潘自强[4]等学者从基层问题导向视角分析村务监督委员会生成的内在动力，张磊、丁静、王贵清等则从制度变迁角度研究村务监督委员会产生的外部推力。综合理论和实践加以分析，村务监督委员会的创制基于实践需要，是优化农村基层治理的必然选择，同时具有理论来源，是政策体系推动和体制机制完善的结果。

(一)破解基层治理难题的内生需要

在农村基层实践中，村级“三资”(资金、资源和资产)经营管理不规范、村务财务公开不到位和村组干群互动难开展等成为较具普遍性问题，致使农村集体经济发展受阻、基层小微权力腐败丛生、社区信任网络基础孱弱，进而导致村民自治运转乏力。在此背景下，建立健全村务监督委员会制度，极具必要性和迫切性。

1.有序发展农村集体经济的需要

近年来，中央一号文件多次强调规范管理、有序发展农村集体经济。2016年党中央、国务院就此专门出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(中发[2016]37号)，要求各地积极探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益。对此，一方面各地扎实推进农村集体产权制度改革，建立健全农村集体经济组织，推动股份合作社或联合社实现公司化经营，保证农村集体经济存量和增量“提升”。另一方面，地方政府和农村基层加强民主理财小组、村务公开监督小组，尤其是村务监督委员会队伍建设，努力提高农村集体资产财务监督制度化水平，防止集体资产资源“流失”。佛山市农村社区具有体量庞大的集体资产，如佛山市南海区凤池村和禅城区紫南村集体资产均过亿元，发展好、分配好并监督好农村集体资源资产，对农村经济社会发展意义重大，而村务监督委员会制度作为诱致性制度变迁的结果，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行[1]，应当成为监督农村集体经济的重要“压舱石”。

2.有效治理农村基层腐败的需要

农村小微权力腐败容易侵蚀基层组织权威，侵害基层群众的经济收益与合法权益，不利于村民自治的正常开展，进而影响乡村秩序的稳定。对此，周少来以基层腐败为切入点研究乡村治理结构转型，分析基层腐败的产生在于监督机制缺失，而其中重要部分在于村中自我监督机制的“软弱”，导致对基层腐败“不能监督”[2]。而从现实实践来看，农村基层腐败多滋生于经济领域，其根本原因在于村级组织对村民(代表)会议授予权力的滥用与寻租，权力行使缺乏监督机制的有效制约。当前，佛山市农村集体经济运转基本实现规范化，然而，由于个别镇村受到监督组织虚化、弱化因素影响，农村基层出现干部个人“微腐败”和集体“塌方”的情况，村居自治陷入困局。因此，有效治理农村基层腐败迫切需要建立完善的村务监督委员会制度。

3.有力畅通基层沟通渠道的需要

当前处于经济社会转型时期，农村基层组织面临不断下移的公共服务事项，“上面千条线，下面一根针”，村级组织工作强度与难度陡增。与此同时，农村基层民主自治事项日益增多，加之基层群众利益诉求更加复杂多样，要求农村基层组织尤其是村“两委”正确处理好协助行政服务与村民自治事务之间的关系，及时回应民众需求，保证民意沟通的速度和效度，否则容易造成干群关系紧张，诱发乡村治理危机。而村务监督委员会制度作为一项“需求—回应”型创新，其在强调权力制衡和权力监督的同时，突出了信息沟通对于农村基层社会治理的权力调控作用，创造性地赋予村务监督委员会以信息沟通的权力，借此促进农村基层社会的协同共治[3]。村务监督委员会在依法表达民意诉求方面起着重要的制度输入、反馈和输出功能，可以成为保持基层干群互动的“高速通道”。

(二)政策体系规范发展的外部要求

作为民主监督制度创新的村务监督委员会，是村民自治的重要组成部分。其内生于农村基层治理需要的现实土壤，也是在政府主导下成立并推行的，政府为制度变迁提供了主要动力[4]。

1.法律法规互动下的村民自治制度

村民自治制度是中央、地方和基层互促生成的结果，是基层民主合意性授权与顶层法律合法性赋权的产物。改革开放后，农村村民自治实践起源于广西壮族自治区河池市合寨村，而“村民自治”这一提法始见于1982年我国修订颁布的《宪法》第111条，条文规定“村民委员会是基层群众自治性组织”，村民自治制度得到法律明确首肯是在1987年颁布试行的《中华人民共和国村民委员会组织法》。在徐勇教授看来，村民自治是我国农村居民依据法律自主管理本村事务的基层民主制度，村民以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的方式，对村庄社会事务进行自我管理、自我教育和自我服务[5]。随着民主自治深入实践，“四个民主”的提法始见于1994年民政部下发的关于开展村民自治示范活动的通知之中，在1998 年正式颁布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》中进一步强调了“四个民主”和“三个自我”的村民自治制度。

2.政府政策驱动下的民主监督制度创新

“四个民主”建设初期，农村基层民主仅仅是初步实现了民主选举，而与之相配套的民主监督还没有实现的话，这种基层民主就不是真正的民主[6]。作为民主政治重要内容的民主监督制度，在20世纪90年代即被提上政策议程。1998年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(中办发[1998]9号)下发，由中纪委牵头，中央各部委在全国农村推动村务公开，村一级设立村民理财小组，以监督约束村民选举出来的村干部。进入21世纪，民主监督制度进入新的历史发展时期。2004年，浙江省武义县后陈村率先创建村务监督委员会，在村级组织体系中与村党支部、村民委员会形成了分权制衡的治理格局，成为全国首创的地方治理样本。但是此时村务监督委员会尚处地方探索阶段，仍然缺乏法律上的认可。2004年，中办、国办联合印发《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发[2004]17号)，该文件规定强化村务管理的监督制约机制，设立村务公开监督小组，为村务监督委员会建设提供了政策依据。村务监督委员会制度经过地方实践和经验总结，于2010年写入《中华人民共和国村民委员会组织法》，自此村务监督委员会制度上升到国家法律层面，得到明确的法律支持。而村务监督委员会制度本身具有可延扩性[7]，随着各地纷纷出台《村务监督委员会工作规则(试行)》，村务监督委员会在全国各地得到复制推广(中央出台的系列文件详见表2)。

表2 2004—2017年中央关于村务公开和民主监督的政策措施

数据来源：笔者收集整理所得

3.规章制度推动下的佛山民主监督实践

广东省佛山市村务公开和民主监督制度建设同样离不开国家法律保障和地方规章制度的外力推动(地方印发的规章制度详见表3)，是一种自上而下的强制性制度变迁过程[1]。一方面，规范村务公开。广东省和佛山市出台了一系列规范村务公开的制度文件，如《广东省村务公开条例》、《佛山市村(居)务公开“五化”创建活动实施方案》(粤民基[2012]16号)等。另一方面，强化民主监督。2012年广东省转发民政部等部门《关于进一步加强村级民主监督工作意见的通知》(粤民基[2012]16号)，强化民主监督建设力度。在此基础上，2015年广东省民政厅、监察厅、财政厅关于印发《广东省村务监督委员会工作规则》的通知(粤民发[2015]92号)，就村务监督委员会的实施目标、产生方式、权责义务、组织制度、组织保障等进行了规定，为佛山市村务监督委员会建设提供了政策保障。在系列政策要求指导下，2015—2017年佛山市在各村居依法成立村务监督委员会。然而由于建制时间较短、村居推进程度不同，村务监督委员会在组织名称、成立方式、运行机制等方面仍然存在诸多有待规范化、制度化的内容。

表3 2012—2016年广东省、佛山市关于村务公开和民主监督的规章制度

数据来源：《佛山市基层政权和社区建设资料汇编(上册)》

(三)优化村级体制机制的内在需求

为解决同体监督导致的村务监督运行不畅难题，各地建立健全村务监督委员会，满足完善村级组织体系、健全权力运行机制和优化制度安排的内在需求。

1.有助于完善村级组织体系

过去，村级组织运行体系实际上是二元分立结构，村民委员会既是被监督对象，又是监督权力行使主体，导致民主监督“形有实无”。为解决民主监督效力低下的问题，佛山市在整合民主理财小组和村务公开监督小组监督职能的基础上，建立村务监督委员会，最终形成以村级党组织为领导机构、村民(代表)会议为决策机构、村民委员会为执行机构、村务监督委员会为监督机构的村级组织架构，村级权力配置实现“三权分立”。通过细化组织分工，明晰组织权责，变过去的同体监督为现在的异体监督。在此基础上，2010年佛山市南海区实行政经分离实验，创新建立村级集体经济组织—理事会，与村党支部、村民委员会和村务监督委员会“四足鼎立”，使得村级组织体系更加完善。

2.有利于健全权力运行机制

在同体监督体制束缚下，村务执行权力和村务监督权力集中于同一组织，组织运行缺乏制约均衡下，权力过分集中容易导致“议而不决、决而不行、行而难监”的问题。而在成立村务监督委员会的基础上，健全村级权力制衡机制，厘清村级组织权能，村级事务的决策、执行、监督等过程程序化、制度化，进一步落实了“四议两公开一监督”的制度要求，实现村组事务事前超前监督、事中实施跟踪监督和事后实施检查监督[8]，切实保障落实村民的知情权、参与权、表达权和监督权。

3.有益于优化组织制度安排

在村务财务公开、重大事项决议决策、村级“三资”经营管理过程中，农村基层民众之间存在多重利益博弈。在利益推动方面，村庄各方利益主体都可能通过复杂制度来表达利益诉求，争取最大化的利益[9]。复杂制度借助组织分化和规范程序的方式可以防止权力滥用，实现利益均衡。但是新生制度在面对庞杂事务和实践运行中，制度效能会出现边际递减。对此，在推进村务监督制度建设过程中，根据农村基层民主监督需要，吸收原有制度的可行性部分，新增具有操作性的系统制度，对复杂化的制度进行化简，变制度形式化治理为制度简约化治理，保障民主监督持续长效。

二、村务监督委员会的运行困境

村务监督委员会在监督组织整合和监督制度优化的基础上，民主监督功能得以发挥。然而，村务监督委员会在规范和强化建设上存在不足，在组织定位、组织构成、组织保障等层面仍然面临诸多困境。

(一)村务监督委员会的实质定位尚不清晰

对于村务监督委员会的组织定位、组织关系和组织功能，虽然在《中华人民共和国村民委员会组织法》中已经得到法律规定。但是从地方实践中发现，村务监督委员会的制度设计和制度实践具有较大差距，表现为基层干群对村务监督委员会的组织定位把握不准、村务监督委员会与其他村级组织间的关系运行不畅、村务监督委员会对村民小组的监督地位尚需明确。

1.基层干群对村务监督委员会的组织定位把握不准

在实地调研中发现，基层干群对村务监督委员会实际地位、功能和影响的认识有待深化。一是基层政府认为村务监督委员会民主监督价值有限，其群众性强于专业性。村务监督委员会缺乏能力负责专业审核，其价值在于让群众明白监督结果，没有必要进一步专职化。二是村组干部指出村务监督委员会民主监督功能异化，其协助性衍生为对抗性。部分村居“两委”认为村务监督委员会可能被“落选委员”变相利用，使之异化为村“两委”做出决议决策的阻碍因素，造成村级事务运转不畅。佛山市顺德区、南海区和禅城区村居干部认为村务监督委员会存在成为“反对派”的可能。三是民主监督地位倒挂，被动监督多于主动监督。部分委员认为村务监督委员会隶属于村“两委”，民主监督存在“以小监大”问题，为此在履行监督职责期间缺乏监督自觉。佛山市三水区基层政府和农村社区对此存在共同认识。四是民主监督缺乏影响，其形式性大于实质性。由于部分村居监督事务较少，村务监督委员会缺少实质监督和实在影响，基层群众不清楚村务监督委员会“监督什么、如何监督、监督结果”，质疑其存在的正当性与合理性。顺德区勒流镇某村居监督委员会成员强烈反映此类问题，认为有必要引导群众参与监督，加强与群众之间的沟通联系。

2.村务监督委员会与其他组织之间关系运转不畅

村务监督委员会与上级组织、村级组织和其他监督组织之间存在掣肘因素，影响村务监督委员会的正常运转。首先，基层政府部门统筹组织的关系不明。在佛山市，政府各部门与村务监督委员会的关系不够明确。区镇街党委、纪检监察或组织部门并未负责统筹建设村务监督委员会，而由民政等业务主管部门牵头，在业务指导、调处救济等方面基础薄弱，支持力度不足。其次，村务监督委员会与村级组织的协调不够。在权力配置上，村务监督委员会的法理地位低于村“两委”[10]，经常处于“虚置”的边缘状态，缺乏与村“两委”之间的协同联动，无法形成有效制衡，民主监督难以横向到边。三是村务监督委员会对其他监督组织的整合不足。虽然按照《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》相关规定，撤销合并民主理财小组或村务监督小组，由村务监督委员会行使监督权力，但是在佛山市民主理财小组仍然发挥实质的财务监督功能，在村务财务监督中形成多头监督或重复监督现象，村务监督委员会容易有名无实。

3.村务监督委员会对村民小组的监督地位尚未明确

在集体经济体量较大，集体经济组织较为健全的社区，村务监督委员会如何实现对村民小组事务的有效监督，成为现实治理难题。一方面从法律规制视角来看，村务监督委员会对村民小组的民主监督缺乏法理依据。由于村组关系在法律上尚未清晰界定，村组在自治事项、经济事务、监督事务层面是否处于指导与规范、领导与被领导、监督与被监督、并列或从属关系，并未获得明确意见。另一方面，从民主自治视角分析，村民小组认为村务监督委员会开展民主监督缺乏应当资格。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第32条规定，村务监督委员会成员由村民会议或村民代表会议在村民中选举产生。而在选举过程中并不能保证村务监督委员会成员均等分布于各个村民小组，村民小组认为村务监督委员会在村民小组内缺乏成员权和财产权，不认同村务监督委员会的监督权力，民主监督难以纵向覆盖到底。

(二)村务监督委员会的组织构成有待健全

当前，村务监督委员会由民主选举产生，素质参差不齐，成员政治意识、业务能力难以保证。同时，成员兼职监督，组织交叉任职，结构上的不合理会影响民主监督效果。

1.组织选举产生与民主监督效能的悖论

根据《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》的规定，村务监督委员会由村民(代表)会议选举产生，主任原则上由除村党支部书记之外的其他党组织成员担任，成员中需有财会、管理知识的人选。然而，民主选举保证村务监督委员会的合意性与合法性，但是也存在若干影响民主监督效能的问题。一是组织推荐人员当选与民主监督自治性问题。如果组织推荐的党员当选，在支部书记与村委会主任“一肩挑”的村居，作为党员的村务监督委员会主任需要服从党组织领导安排，这样的规定很难在实际操作中产生实质监督效果[11]，容易形成“循环监督”。二是落选干部当选与民主监督价值性问题。在民主选举过程中，如果在村“两委”选举中的“落选委员”当选村务监督委员会主任，进而形成所谓的“反对派”，可能影响村级组织对村务财务的决策决议过程。如佛山市南海区和顺德区部分村居出现村务监督委员会不审核签批集体经济合同、账目的情况，造成“挂账”或招投标工程搁置的后果。三是民主选举的专业人士辞职与民主监督工作落实问题。如果由民主选举产生的具备相关业务知识的人选不愿当选任职，成员缺额或多轮选举均会影响民主监督工作的正常开展。

2.监督能力要求与成员素质短板的问题

按照《广东省村务监督委员会工作规则》《佛山市关于加强村务监督委员会建设的指导意见》文件要求，村务监督委员会成员在原则上要有较好的思想政治素质，遵纪守法、公道正派、坚持原则、敢于担当、群众公认，具有一定政策水平和依法办事能力，热心为村民服务，具备威望和能力双重条件。然而，从实地调研来看，村务监督委员会存在部分结构性问题。一是成员年龄结构不合理，年龄偏大。在实地调查中发现，佛山市村务监督委员会主任年龄多在60周岁以上，委员人均年龄多在50～60周岁左右，工作精力较难保障。二是成员教育结构不合理，层次偏低。在村务监督委员会中极少数成员具有高层次学历，在文化认知上不够系统化。三是成员知识构成不合理，业务素质较差。在民主监督过程中，个别新当选的村务监督委员会成员对业务不熟悉，存在不会监督、不敢监督、不善监督的问题[12]，能力有待提高。

3.独立监督需要与组织设置错位问题

据基层群众和村居干部反映，村务监督委员会在组织设置上面临两个难题，一是村务监督委员会成员多是兼职担任，时间难以保证。由于部分成员由兼职人员承担，在精力投入上表现不足，可能会影响民主监督常态化运转。如三水区独树岗村5个成员中即有2个委员在外打工，顺德区水藤村和南水村村务监督委员会成员是企业老板兼任，工作时间不足。二是村务监督委员会交叉任职。在组织运行中，村居将村务公开监督小组或民主理财小组升级为村务监督委员会，组织成员完全覆盖或部分交叉任职，其有利方面在于减少村级组织运行成本，而不利因素则会影响村务监督委员会实行独立监督。

(三)村务监督委员会的组织保障亟需强化

村务监督委员会的有效运行需要系统制度保障，然而，村务监督委员会在责任义务、工资待遇、考核激励和学习培训等配套制度体系建设方面有待完善[13]。

1.组织权责对等意识薄弱

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定，村务监督委员会依法享有知情、质询、建议、审核等权利，负责监督村务财务公开、重要事项决议决策、村级“三资”经营管理。但是，村务监督委员会在监督过程中，将权力来源的村民所有本质和“委托—代理”形式错置，变代行权力为占有权力，出现越位监督的情况。一方面村务监督委员会过度强调监督权力的行使，忽视责任义务的履行，其本身得不到制度约束。另一方面，轻视权责对等原则，导致实质上的权责失衡，使村务监督委员会产生组织变体和权力异化。因此村务监督委员会也需要被监督和被规范，防止有可能发生的监督随意、不作为或自利等行为造成的不良后果[14]。

2.成员薪酬待遇有待保障

《广东省村务监督委员会工作规则》规定，将村务监督委员会成员补贴列入同级财政预算，其补贴按照村“两委”成员补贴标准的四分之一计算，保证村务监督委员会正常履职，但是在村居层面村务监督委员会处于无薪、低薪或以补贴形式发放的现状，如表4所示。究其原因，一是发放补贴的依据不够明确。基层干群认为村务监督委员会参与监督事项较少，根据贡献—回报的经济考量，其不应获取较高补贴。二是发放补贴的动议较难落实。村务监督委员会在补贴发放上需要村民(代表)会议集体讨论，共同同意，由于基层群众对村务监督委员会缺乏广泛认同，村组干部提出的发薪或提薪动议常常遭到搁置。三是发放补贴的主体尚不固定。在佛山市，对于村务监督委员会的待遇，村级集体经济水平较高的，区镇财政不再统筹，村居以补贴的方式进行支付；村级集体经济发展较弱的，(区)镇两级以补贴方式加以承担。

表4 佛山市各区村务监督委员会薪酬补贴情况

数据来源：笔者调研整理所得

3.考核评估制度有待健全

基层干群对村务监督委员会的民意测评结果和镇村联合对村务监督委员会的考评结果，决定着村务监督委员会的民众认可程度。然而，农村基层在考核评估制度建设层面存在短板。一是部分区、镇街层面的考核评估制度体系尚未建立，或者由于缺少主管部门统筹组织，镇村层面缺乏对考核评估方案的具体落实。二是考核评估制度的内容结构不够合理，在兼顾全面工作和突出重点工作的设计原则上需要强化。三是考核评估结果应用体系没有跟进，考核评估结果对于村务监督委员会工资补贴和组织发展方面难以形成制度激励和机制约束。

4.学习培训制度需要跟进

基层政府和村居社区在村务监督委员会学习培训制度建设层面仍然具有较大缺陷，主要表现在以下三个方面，一是统筹组织的力度不大。在纪检监察或组织部门缺位的情况下，业务培训投入力度不足，学习培训的实际效果不佳。二是培训过程的非常态性。区、镇街、村居组织培训的频次过少，导致学习培训的持续性影响不强。三是培训内容的单一化。在开展组织培训的区、镇街、村居，培训内容主要倾向于法律知识和政治纪律，具有实操性的业务知识培训不够，不利于村务监督委员会的素质拓展。四是，培训的内容缺乏类型化。由于佛山市5区36镇街在地理区位、经济基础和现实需要方面存有差异，在培训过程中不能实行“一刀切”，而需要多个部门共同参与，制定系统化、差异化的培训内容。

三、完善村务监督委员会的路径选择

为进一步规范和强化村务监督委员会建设，提升基层民主监督能力，推动村民自治有效运转，拟从如下路径进行重点突破。

(一)深刻理解村务监督委员会的组织定位功能

首先，基层政府要深化思想认识，为村务监督委员会建设重塑舆论氛围。区、镇街党委、政府部门要立足区域发展高度，准确把握村务监督委员会的现实实践意义和地方治理价值，使之成为改善农村基层政治生态的重要抓手，在全社会营造建设村务监督委员会的良好社会环境。为此，基层政府要借助宣传部门、社会媒介加大宣传力度，树立典型样本，形成示范带动，引导村居积极参与村务监督委员会建设当中。其次，村组干部要转变思想观念，为村务监督委员会建设释放施展空间。村组干部需要认清村务监督委员会的实质定位和实际作用，正视村务监督委员会在协助村级组织、依法履职监督、表达民意诉求等方面的制度效果，不能因为决议决策程序上的规范，或实质上的权力制衡而否定村务监督委员会的实在价值。相反，村组干部需要自觉接受村务监督委员会开展过程监督，在决议、执行、监督过程中实现协同共治。最后，村务监督委员会需要发挥实际功能，获取最大程度的民意认同。村务监督委员会应该依法有效行使知情权、质询权、审核权、建议权与调查权等，保障基层群众合法权益，争取民众参与民主监督过程。

(二)理顺村务监督委员会的组织体系关系

理顺村级组织关系，健全权力运行机制，是村务监督委员会开展工作的重要前提。首先，理顺村务监督委员会与上级党委政府部门的组织关系。依法合理定位上级部门与村务监督委员会之间的关系，确保村务监督委员会机构设置的独立性，在村党支部领导下独立开展工作，接受乡镇纪委工作指导[14]。其次，理顺村“两委”与村务监督委员会的组织关系。村级党组织作为村居组织体系的领导机构，在政治、思想、组织等方面应该发挥带头示范、模范领导作用，给予村务监督委员会必要支持。认真听取村务监督委员会的汇报、述职工作，及时反馈村务监督委员会反映的有关问题，对重大问题采取必要措施进行预防惩治。最后，理顺村务监督委员会与其他监督组织的关系。重新定位民主理财小组和村务监督委员会的功能区别，厘清监督组织之间的参与程序，如民主理财小组负责事前监督，村务监督委员会负责事后审核。而在村组财务管理上，佛山市三水区实行《会计站制度》，在村居层面邀请第三方中介会计机构进行专业审计，民主理财小组和村务监督委员会再对账目进行民主审核监督。

(三)强化村务监督委员会的组织制度保障

村务监督委员的建设发展需要健全的制度体系保障。一是塑造政府部门协同共建的政治保障制度。在村务监督委员会建设过程中，需要政府部门高位推动，由区党委、组织或纪委监察部门统筹领导，提供政策支撑。同时，由于村务监督委员会需要涉及各个领域的业务，区、镇街农业、民政、金融等部门也需协同参与，在政策、制度、人才、资金等方面予以保障。二是实化镇村联合共参的考核评估制度。如在佛山市三水区乐平镇，印发《村(居)务监督委员会及其成员评议考核方案》(乐府办[2016]23号)，由镇社工局牵头，组织财政、农林渔业局、镇委组织办等部门协同参与，对村务监督委员会的基本建设、制度落实、履职情况进行考评。同时，对村务监督委员会成员的政治素质、工作情况进行评估，两项考核评估结果分为若干等次，结果应用与村务监督委员会及成员的薪酬待遇、晋升空间、任职罢免等挂钩，形成有效的激励约束机制。三是健全成员薪酬待遇制度。根据广东省民政厅、监察厅、财政厅《关于落实村务监督委员会成员补贴和充分发挥其监督作用的通知》(粤民发[2016]104号)文件精神，佛山市各区、镇街制定村务监督委员会成员补贴发放办法。如三水区乐平镇制定《三水区乐平镇村(居)务监督委员会补贴经费实行办法》(乐府办[2016]22号)，对补贴对象、补贴标准、经费使用范围、经费来源、发放方式进行详细规定，使得民主监督具有切实资金保障。另外，一些区镇对村务监督委员会成员发放交通和通信补贴等，提高村务监督委员会成员的监督积极性。

(四)提升村务监督委员会的民主监督水平

规范和强化村务监督委员会建设，还需要完善组织构成，提升成员素质。一是选优配强组织队伍。在村务监督委员会选举过程中，要坚持回避原则，结合推荐、竞选的方式选择政治上思想素质好，公道正派，有一定协调议事能力，有一定威信的人进入村务监督委员会[15]，优化村务监督委员会组织结构。二是细化学习培训制度。组织系统化培训，区、镇街强化对村务监督委员会尤其是新入成员的政治素质、业务知识、自身建设方面的培训。组织定期性培训。如佛山市三水区由区民政局牵头每年至少组织一次对村务监督委员会主任的培训，镇街每年至少组织一次对村务监督委员会成员的培训，村居每年也会定期组织两次培训学习。组织类型化培训，坚持因地制宜原则，制定有针对性、可行性的培训项目和内容，根据村庄经济水平、地理区位、资源类型等条件，有针对性地开展民政、财经、金融、审计等方面的培训，提高民主监督能力，保障村务监督委员会善于监督。三是完善罢免退出机制。村务监督委员会成员如果在届中滥用监督权力，由村民委员会召集村民代表大会启动罢免程序，符合法律要求且达到罢免退出条件的，自动解除其监督职务。如果罢免程序无法正常启动，由镇街党委、纪委监察和司法部门介入调处救济，保障民主监督有序有效。

四、 结论

村务监督委员会作为农村基层民主监督的组织创新和制度创新，在完善村级组织体系、健全权力运行机制、提升民主监督水平和保障基层群众民主监督权利方面具有重要价值。深入实地研究村务监督委员会产生的历史根源和现实成因，才能准确理解村务监督委员会的运行逻辑，并对地方实践产生指导价值。而村务监督委员会作为一种治理机制、治理过程，在实际建设中面临诸多难题，需要在发展中不断完善提升。一方面，需要确立村务监督委员会的自主性和独立性；另一方面，需要明确村务监督委员会的制度保障，真正发挥村务监督委员会的法定职能和应有功能。总之，村务监督委员会在进一步探索实践中仍需体制突破和路径创新。