城市化进程中失地农民养老风险与对策

马芳虹　王晨霞

摘要：失地农民是工业化和城市化的产物，我国失地农民数量庞大且增长速度快。失地农民由于家庭养老模式弱化、再就业困难、征地补偿款水平低、合法权益受损害等原因而面临养老风险。目前我国存在多种失地农民养老保险模式，但仍然存在许多问题。文章分析失地农民养老风险和养老保险模式的基础上，为完善我国失地农民养老保险制度提出合理建议。

关键词：失地农民；养老风险；城市化

随着工业化和城市化进程不断加快，越来越多的农业用地被征用为工业用地和居住用地，失地农民这一特殊群体随之产生。失地农民是指其土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的农民。有学者预测我国失地农民人口实际规模超过6000万人，在未来五至十年内将会持续上升。土地是农民的主要生存资料，农民失去土地后，将会面临多重风险，其中最突出的一方面就是养老风险，如何为失地农民的老年生活提供保障成为城市化进程中需要解决的一大难题。

一、失地农民养老风险成因

（一）家庭养老模式弱化

家庭养老是我国农村的重要养老保障方式之一。但随着农用地非农化的范围不断扩大，农民失去最主要的经济来源，农村家庭中的适龄劳动力为维持生计而选择进城务工，留在农村的大多数都是无人照顾的老人和儿童。虽然农村的人口出生率高于城镇，但农村劳动力的外流导致农村老龄化比重高于城镇。国家统计局数据显示，在我国农村地区，有22.02%的家庭有65岁以上的老人需要赡养，比城镇地区高出4.69%。另外，人均寿命的延长也使农村家庭的养老保障面临更大的风险。

（二）失地农民再就业困难

失地农民的受教育程度不高，劳动技能匮乏，在就业竞争中处于劣势地位。农民失去土地后，一般只能从事简单、重复、临时性的工作，工资水平较低，参加养老保险的缴费能力受限制。失地农民收入水平降低，主动参加职业技能培训的可能性小，尤其是年龄较大的农民已错过掌握新技能的最佳时机，二次就业更加困难，面临严重的生存危机。

（三）征地补偿款水平低

失地农民家庭主要依靠征地补偿款维持基本生活，但失地农民资金管理意识薄弱，不能对资金进行有效管理和长期规划。政府采用一次性支付的方式支付征地补偿金，但受周围环境、养老观念、生活方式等影响，风险防御意识和社会互助意识弱，对政策及政府信任度不高，参加养老保险的积极性低。用于购买粮食、蔬菜等生活必需品的支出不断上升，失地农民无法单纯依靠补偿款生活、养老，老年贫困问题显著。

（四）失地农民合法权益受损害

目前，我国的土地征用一般由政府参与决定，很少通过自由流转的市场机制实现，因此农民通常处于被动状态。现有的失地农民征地补偿安置政策具有强制性，在土地不断升值的情况下，失地农民缺乏与政府平等商议土地价格的话语权，相应的补偿标准也没有随土地的增值而增加。当农民的权益受损时，也缺乏有效的权利救济机制来保障自身合法权益，这使失地农民未来面临的养老风险更加严峻。

二、失地农民养老保险模式

失地农民的身份变动较大，全国统一的失地农民养老保障模式尚未形成。为解决失地农民的养老保障问题，各地根据自己的实际情况建立了不同的失地农民养老保险模式，大概分为以下几种：

（一）城保模式

城保模式即不再建立其他制度，将失地农民的养老保障纳入城镇养老保障体系，包括城镇职工养老保险和城镇居民基本养老保险。在这种模式下，失地农民在参保过程中与城镇居民和城镇职工承担相同的责任，享有一致的养老保险权利。这种模式有利于建立统一的城乡养老保险制度，但是需要强大的政府财力支持，不适合在经济条件落后地区建立。

（二）农保模式

农保模式指失地农民的养老保险制度参照农村人口的养老保险水平，政府、集体和个人三方出资进行资金积累。在这种模式中，养老保险制度水平较低，所需投入的资金较少，可缓解政府财政压力。但这种做法在某种程度上损害了失地农民的权益，很难保证正常的生活水平，且这种模式不利于城乡养老保险一体化建设。

（三）商保模式

商保模式即引进市场运作模式，允许商业保险参与失地农民养老保险。这种模式有利于避免资金管理者和监督者一体化，有效防止资金管理中的腐败问题。而且商业保险机构专业性强，在养老保险基金的保值增值方面更有经验。对于政府而言，也可降低其运作和管理成本。但该模式存在商业机构的营利性与养老保险制度的保障性矛盾，商业机构的运作也缺乏法律法规的规范。

（四）专门制度模式

专门制度模式即基于失地农民的现实情况，建立一套新的养老保险制度。与其他模式相比，针对失地农民的专门制度模式能更好地反映失地农民的利益诉求，满足失地农民多层次养老需求。该模式在建立中需要解决的难题是如何向现有制度靠拢，建立城乡统一的养老保险制度。

三、应对养老风险的合理路径

（一）提高补偿金水平，改变征地补偿金支付方式

农民失去土地后，征地补偿金成为其主要可支配收入，但目前补偿金水平普遍较低。失地农民对城市化进程的贡献较大，应给予这一弱势群体更多的资金保障，适度提高补偿金水平，缩小城乡差距。另外，征地补偿金采用一次性支付的方式不利于失地農民对未来的支出水平做出长远规划。从短期来看，失地农民可通过征地补偿金维持生活，但随着补偿金逐渐耗尽，失地农民就几乎没有经济来源。因此应当改变过去单一的征地补偿方式，委托由专门的机构管理，把一次性支付转为分期、分类支付，由单一的货币补偿转为养老、就业、生活补助相统一的补助方式，更有针对性地解决失地农民的现实问题，也可避免失地农民盲目消费，实现补偿金效益最大化。但同时也应考虑通货膨胀因素，建立补偿金长效增长机制，防止补偿金因分期支付而贬值。

（二）转变就业观念，拓宽就业渠道

与第一产业相比，第二产业和第三产业能提供更多的就业岗位。在经济落后的农村地区，政府应给予更多的资金支持乡镇企业发展，在增加地方财政收入的同时可吸纳当地失地农民就业。培训是提高人力资本含量的重要途径，政府应当根据当地劳动力市场的需求和特点，为失地农民提供免费的劳动技能培训，提高其就业竞争力，实现劳动力供给与市场需求有效对接。在培训过程中表现优异、思想觉悟高、具有创新意识的农民可以引导、扶持其进行创业，并在税收及贷款等政策上予以优惠。由于失地农民长期受小农意识的影响，其落后的就业观念成为阻碍失地农民就业的重要原因。因此要积极转变就业观念，提高自主择业、技能提升、自主创业的积极性和主动性，充分实现自身价值。

（三）完善土地征用制度，确保补偿金落实到位

在政府征地过程中，征地补偿的方式及数额都由政府决定，农民只能被动接受，而且存在补偿款分配不平等、私下交易及权力寻租等现象。这些都会造成土地收益分配机制扭曲，从而导致农民权益受损，不利于社会公平与稳定。为此，政府首先应严格规范土地征用程序，保障失地农民的知情权、参与权和申诉权，坚持公开、公平的土地流转制度，防止暗箱操作行为。其次，要强化监督机制，及时公布土地补偿费用的收支情况，加大对侵占、挪用征地补偿金行为的处罚力度，使征地补偿金管理更加规范化和法制化。最后，对于失地农民这一弱势群体，政府应向其宣传相关法律法规，提高他们的维权意识，同时也应该提供一定的法律援助，保障失地农民的司法救济权，帮助他们通过合法途径维护自身利益。

（四）深化户籍制度改革，推动城乡一体化

城乡二元户籍制度不仅制约生产要素的自由流动，妨碍劳动力市场的形成，还严重影响社会公平正义。由于户籍制度的限制，失地农民在城市的工作和生活中经常受到区别对待，改革开放成果无法惠及全体公民。除此之外，针对失地农民的养老保险还不成熟，失地农民在城乡之间、不同单位之间以及不同职业之间流动频繁，养老保险关系的转移接续手续繁杂。因此要深化户籍制度改革，破除城乡二元结构，保证社会成员享受社会保障的机会均等，不断缩小城乡差距。另外，政府应对失地农民养老保险模式做出统一规定，通过立法予以规范，借助报纸、广播、电视等媒体加大养老保险政策宣传力度，逐步提高失地农民参加社会保险的积极性，扩大养老保险覆盖面。

参考文献：

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（作者单位：河北工业大学人文与法律学院）