“一带一路”背景下中国对太平洋岛国可持续发展投资：现状、前景和启示

王璐瑶

(广东外语外贸大学 广东国际战略研究院, 广州 510420)

一、引言

2018年11月，国家主席习近平在巴布亚新几内亚同建交太平洋岛国[注]太平洋岛国通常指分布在南太平洋且分属于美拉尼西亚、密克罗尼西亚、波利尼西亚三大群岛的27个岛屿国家，目前包括巴布亚新几内亚、斐济、萨摩亚、汤加、瓦努阿图等14个独立国家。领导人再次举行集体会晤，并一致同意将双方关系提升为相互尊重、共同发展的全面战略伙伴关系，开创全方位合作新局面[1]。过去十余年间中国与太平洋岛国的经贸关系发展势头同样令外界瞩目。2006-2013年，双边贸易年均增长幅度高达27.2%，直接投资年均增长63.9%[注]中国政府网，“特稿：塑共赢世界 谱合作新篇”，http://www.gov.cn/xinwen/2014-11/13/content_2777652.htm。尽管外部环境不确定性增加且对外经济形势总体严峻，中国和太平洋岛国的贸易投资规模持续扩大。2017年，中国和太平洋岛国地区双边贸易额已达到82.0亿美元；中国在太平洋岛国地区对外承包工程新签合同额27.1亿美元，完成营业额9.7亿美元；中国对太平洋岛国地区直接投资1.6亿美元，涉及农渔业、旅游、基础设施建设等领域[注]中华人民共和国商务部美洲大洋洲司，“中国与太平洋岛国贸易和投资简况”，http://mds.mofcom.gov.cn/article/Nocategory/200210/20021000042986.shtml。

中国同太平洋岛国地区日益紧密的关系发展与这一地区独特的地缘政治经济息息相关。首先，太平洋岛国地区位于国际交通要道交汇之地，岛国经济体量虽小但数量众多，矿产资源和海洋资源丰富，开发潜力可期，蕴含可观的经济利益，也是主要国家寻求海洋经济合作的重要区域。然而，囿于落后的开采技术和薄弱的海防建设等因素，太平洋岛国地区亟需国际组织帮扶和发展合作伙伴以建立可持续合作框架(Frost et al.,2018；喻常森和蔡艺峰，2015)[2][3]66-82，以及应对气候变暖所带来的若干挑战(余姣，2018)[4]。其次，太平洋岛国地区已成为大国角力之地，美国、日本等近年来纷纷对此区域进行战略调整以强化自身影响力，澳大利亚等传统势力虽受到冲击但仍是太平洋地区主义发展的中坚力量，国家间博弈所带来的结构性变化也势必对中国的国家安全、海洋战略和公共外交产生影响(梁甲瑞，2015；鲁鹏和宋秀琚，2014；宋秀琚和叶圣萱，2016)[5-7]。再次，太平洋岛国地区对中国的特殊意义还在于部分岛国与台湾地区“建交”[注]截止目前，中国已与 8 个太平洋岛国建交，分别是斐济、萨摩亚、巴布亚新几内亚、瓦努阿图、密克罗尼西亚、库克群岛、汤加和纽埃。马绍尔群岛、所罗门群岛、图瓦卢、基里巴斯、帕劳等太平洋岛国则是中国台湾地区的所谓“邦交国”。，事关祖国统一大业，又是“一带一路”倡议南线的组成部分，是中国开展南南合作的新示范区域和探索新时代经济外交的重要场所。

伴随中国在全球治理中的定位从“世界治理中国”向“中国治理世界”转变，中国也已实现了从早期强调发展中国家身份和国内发展到如今注重新兴经济体身份并强调整体性发展和全球经济治理责任承担的转变。[8]太平洋岛国地区作为中国“大周边战略”的重要环节，中国不仅应与之深化经贸、农渔业、海洋、能源资源、基础设施建设等领域合作，继续支持其国内重大生产项目以及基础设施和民生工程建设[注]新华网，“习近平同太平洋岛国领导人举行集体会晤并发表主旨讲话——构建相互尊重、共同发展的战略伙伴关系 共圆发展繁荣和谐之梦”，http://www.xinhuanet.com//world/2014-11/22/c_1113361879.htm，还需要超越“竞争性援助”，切实尊重和维护岛国本土利益，探索双边发展新机制和新路径。[9]在国际投资领域，中国对非洲、拉美等广大发展中地区投资已在促进东道国经济增长和结构转型、完善融资渠道以及减少贫困等方面做出积极贡献，为南南合作和包容性增长积累了大量经验(刘晨和葛顺奇，2018；Pigato和Tang，2015；张原，2018)[10-12]。因此，对中国投资于太平洋岛国可持续发展目标(SDGs)领域的现状和前景进行评估进而得出相应启示，不仅是对南南可持续投资合作框架的深入探索，对致力于持续优化对外投资结构和效果的中国和在SDGs领域面临严峻资金缺口以及人力资本建设和技术转移需求的太平洋岛国而言，也兼具现实意义。

二、SDGs视角下中国对太平洋岛国投资现状

作为联合国千年发展目标(MDGs)的承接，SDGs的提出旨在协调国际组织、政府和私营部门等利益相关方的行动和力量，关注基础设施建设、可再生能源、水供应和环境卫生等领域在经济转型中的投融资升级，力争将全球经济引入长期增长和发展的可持续轨道。在此背景下，面对众多太平洋岛国对外部融资的高依赖性，中国对其投资正从官方开发援助(ODA)为主向包括企业对外直接投资(OFDI)在内的更加多样化和市场化的投资形式转变。尽管后者规模仍然有限，但在完善融资渠道、对冲ODA的非均衡性分配方面作用积极。

(一)投资于SDGs：UNCTAD行动计划的提出

UNCTAD在2014年提出“投资于SDGs的行动计划”，认为当前SDGs及其投资需求面临的宏观环境并不乐观，包括后金融危机时代发达国家经济乏力及ODA预算紧张等，因而应尽可能地促进跨国企业等私人部门对包括小岛屿经济体在内的发展中国家投资，以缓解这些国家面临的外部融资压力。尤其是对发展中国家SDGs领域进行的投资中，私营部门贡献有待继续提高。例如，在电力、运输和通讯行业，发达国家私营部门的参与程度均高于60%，超过发展中国家整体水平(表1)。此外，UNCTAD还针对私营部门投资于SDGs提出数个问题，主要涉及投资于SDGs的资金缺口和填补潜力，以及如何调动此类投资并克服相应障碍和风险，呼吁聚焦政府引导投资的政策解决方案[13]。

表1发展中国家SDGs关键部门投资缺口及私营部门参与程度

资料来源：UNCTAD. World Investment Report 2014: Investing in the SDGs: An Action Plan.2014:142

(二)中国对太平洋岛国投资现状

中国对太平洋岛国的投融资来源主要分为两类：一类是ODA，以无偿援助和优惠贷款为主。中国对外援助白皮书称，2010-2012年，中国共向大洋洲地区岛国援助资金37亿人民币，约占总援助金额的4.2%[14]。 2013年，中方宣布将向建交岛国提供合计10亿美元的优惠贷款，并设立支持建交岛国基础设施建设的10亿美元专项贷款[注]商务部新闻办公室，“汪洋在第二届中国-太平洋岛国经济发展合作论坛暨2013中国国际绿色创新技术产品展开幕式上的演讲(全文)”，http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201311/20131100384083.shtml。另有澳大利亚智库洛伊研究所统计数据显示，截至2018年底，中国已向太平洋岛国地区援助12.6亿美元，共计203个项目，其中，巴布亚新几内亚所受中方援助约占总额的32.0%，随后是斐济(23.2%)、瓦努阿图(15.1%)、萨摩亚(13.5%)和密克罗尼西亚(6.8%)[注]澳大利亚洛伊研究所(Lowy Institute)，“太平洋援助地图”(Pacific Aid Map)，https://pacificaidmap.lowyinstitute.org。而在地方层面，广东对太平洋岛国的援助最为突出，发展迅速且覆盖面广，广州、深圳、珠海、惠州等城市积极参与到对8个建交岛国的援助中，在一定程度上开创了中国地方对岛国进行援助的新模式[15]。各类援助在文化教育、医疗卫生、农业等SDGs领域广泛发挥作用。例如，中国从2001年开始对密克罗尼西亚联邦提供农业技术援助，至今已延续十期[注]光明网，“我国帮助发展中国家农业进步 农业援外硕果累累”，http://economy.gmw.cn/2016-10/28/content_22748171.htm。

同时，伴随中国对太平洋岛国地区的ODA规模不断扩大及国际影响力渐增，近年来澳大利亚和新西兰等传统援助国也在加强与中国的援助事务合作，形成三方合作新趋势[16]。上述各类ODA中部分实体项目由中国企业承建。例如，广东建工对外建设有限公司就承建了中国政府在巴布亚新几内亚的无偿援助成套建设项目和优惠贷款项下建设工程项目。不仅如此，其还承接了其他国家，如澳大利亚和新西兰对太平洋岛国的援助项目以及岛国自身财政拨款和公开招标的项目(表2)。所列项目几乎全部位于SDGs领域，涉及教育基础设施建设、水供给以及可再生资源开发与利用等。

表2对外援助和多方合作：以广东建工在巴布亚新几内亚项目为例

资料来源：“广东建工对外建设有限公司在巴布亚新几内亚”，《国际商报—中国-太平洋岛国经济发展合作论坛专刊》，2013年11月6日，D2版

另一类则是中国企业对太平洋岛国进行的对外直接投资(OFDI)。基于UNCTAD和中国商务部数据，观察后发现以下两个现象：一是从全球范围看，中国并非小岛屿发展中国家(SIDs)的主要投资来源国。截至2016年底，位列对SIDs投资存量前十位的来源地分别是加拿大、美国、巴西、印度、新加坡、澳大利亚、南非、英国、泰国和中国香港[17]。二是中国企业对太平洋岛国投资的规模总体较小且波动较大(表3)。根据现有统计口径和国家样本，中国企业对太平洋岛国投资多流向建交国。截至2017年底，居于前三位的国家分别是巴布亚新几内亚、萨摩亚和斐济，分别占中国企业对太平洋岛国地区总投资存量(31.0亿美元)的67.9%、20.3%和5.1%[18]。

表3中国企业对部分太平洋岛国直接投资统计

资料来源：中国商务部等.2017年度中国对外直接投资统计公报,北京：中国统计出版社，2018:45-54

值得注意的是，非建交国马绍尔群岛也进入前五位，意味着中国与之建立了较为市场化的联结。事实上，ODA的分配受到国际政治环境、国家战略和对外目标等一系列因素的影响，这使得并非所有岛国都能从中充分受益。数据显示，2002-2013年，全球超过一半以SIDs为目标的ODA流入四个国家，分别是巴布亚新几内亚、东帝汶、所罗门群岛和佛得角。该时段内全球共计有13个岛国接受的ODA相当于其GDP的10%以上，其中，作为太平洋岛国的图瓦卢和马绍尔群岛的相应占比甚至分别高达70%和54%[19]。从这一角度看，OFDI在丰富岛国资金来源、对冲ODA非均衡性分配等方面具有一定的积极作用。

此外，尽管中国目前还不是太平洋岛国的主要投资国，却已成其资本密集型基础设施投资的重要来源地。例如，广东省与斐济在2018年合作启动了价值5亿美元的酒店度假村项目计划，中国还为多个基础设施项目提供金融支持，包括建造价值1500万美元的两座桥梁等[20]。并且，中国在对SIDs矿产资源领域发起大额投资方面也颇具经验，有望更加深入地参与到太平洋岛国的自然资源开发中。例如，中国在2015年对加勒比地区的巴巴多斯以及特立尼达和多巴哥发起涉及铜矿石和金属业的投资，按投资金额计分别进入当年全球对小岛屿国家发起的跨境并购前五位和绿地投资前十位[21]。

随着时间推移，中国企业在太平洋岛国的经济和社会影响力渐增。在巴布亚新几内亚，拥有瑞木镍矿85%股份的中国有色矿业集团即为该国对中国的一个重要出口商[注]中国驻瓦努阿图大使馆经济商务参赞处，“在全球贸易增长放缓的同时，中国同太平洋岛国贸易大幅增长”，http://vu.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201609/20160901392969.shtml。。在大型国有企业和建筑公司对太平洋岛国地区大力投资的同时，来自中国广东和福建的投资经营者和新商业移民在当地零售业市场中拥有较大影响力[22]。与ODA呈现的国家间合作趋势类似，中国企业也参与到他国对太平洋岛国的投资项目中。例如，广东省广晟资产经营有限公司支持澳大利亚泛澳公司开发位于巴布亚新几内亚的弗里达河铜金矿，该矿也是世界上最大的未开发铜矿之一。这不仅有助于提升中方企业国际竞争力，对于保障国家能源安全以及促进国家间经济共同发展的意义也不言而喻[23]。

三、中国对太平洋岛国SDGs投资的前景

中国投资于太平洋岛国SDGs领域的前景主要受到两个方面因素的影响。一是太平洋岛国在SDGs领域面临严峻的资金、人才和技术缺口，中国政府对该地区持续施以援助的同时，中国企业OFDI也有望继续增长；二是太平洋岛国营商环境总体欠佳，且在SDGs领域存在不少进入壁垒，可能抑制中国企业对部分SDGs领域进行投资。

(一)太平洋岛国在SDGs领域的资金、人才和技术需求

目前，太平洋岛国为应对可持续发展挑战所需资金的缺口极大。亚洲开发银行(ADB)数据显示，气候变化威胁已成为太平洋岛国面临的长期问题，斐济、巴布亚新几内亚、萨摩亚、瓦努阿图等国气温将在2070年前上升2～3℃，气候变化将使得各太平洋岛国在2100年前面临相当于GDP的2.9%～12.7%的经济损失。例如，在作为众多太平洋岛国支柱产业的海洋渔业领域，吞拿鱼将减产20%。类似地，各国旅游业收入也将减少27%～34%。为缓和气候变化带来的恶劣后果，预计该地区在2050年前平均每年需投入2.15～7.75亿美元[24]。

在互联互通领域，ADB称为了保持经济增长、持续减贫和应对气候变化，亚太发展中国家在2016-2030年需在基础设施领域投资26万亿美元，相当于每年投入1.7万亿美元，主要涉及电力、水资源、公共卫生和交通运输等领域[25]。聚焦斐济、基里巴斯、密克罗尼西亚、马绍尔群岛和巴布亚新几内亚5个太平洋岛国，将气候因素纳入考虑后，5国作为整体在2016-2020年所需投入的资金相当于GDP的9.1%，资金缺口相当于GDP的6.9%，明显高于其他区域(表4)。此外，不仅太平洋岛国内部基础设施欠佳，岛国之间的互联互通也亟待改善。互联互通作为社会经济发展基础，也显著影响着自然资源开采等其他行业的人员流动、运输成本和物流效率。

太平洋岛国吸引外部资金流入SDGs领域的另一个考虑是人力资本建设。基础设施欠佳和缺少熟练劳动力正是太平洋岛国建立“小而精”的利基市场(niche marcket)的两大约束。目前，太平洋岛国13%的人口处于失业或结构性不匹配状态[26]。另一方面，太平洋岛国SDGs领域又因缺少足够的人力支持而必须引入外籍劳工。以巴布亚新几内亚为例，其在2013-2014年引入的外籍劳工中约一半进入建筑业[27]。与此同时，太平洋岛国在自然资源和能源领域也面临可持续发展问题。太平洋岛国的能源消费中80%为不可再生的石油类，而燃料进口也占到GDP的10%左右，因而可再生资源的开发和利用成为转型关键，在库克群岛、斐济和瓦努阿图，可再生能源项目在全部能源生产中的贡献已经占到20%～40%[28]。在此背景下，SDGs领域的外部投融资项目不仅可以直接促进当地社会经济发展，还能够在劳工培训和技术转移等方面发挥“溢出”效应，并进一步推动此前以ODA为主的“授益”模式从“授人以鱼”向“授人以渔”转变。

表4 ADB部分成员国基础设施建设投资需求与资金缺口：2016-2020(十亿美元，以2015年为基期)

注：估算样本为25个发展中国家，分别为中亚3国(亚美尼亚、哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦)、南亚8国(阿富汗、孟加拉国、不丹、印度、马尔代夫、尼泊尔、巴基斯坦、斯里兰卡)、东南亚7国(柬埔寨、印度尼西亚、马来西亚、缅甸、菲律宾、泰国和越南)、太平洋5国(斐济、基里巴斯、密克罗尼西亚、马绍尔群岛和巴布亚新几内亚)以及中国和蒙古

资料来源：Asian Development Bank.Meeting Asia’s Infrastructure Needs,2017:40

(二)中国投资于太平洋岛国SDGs领域的潜力

中国企业海外投资持续增长并在2015年实现历史性突破，超过同期吸引外资水平[注]中国新闻网，“2015年中国对外直接投资1456亿美元 首居全球第二”，http://www.chinanews.com/cj/2016/09-22/8011132.shtml。。2018年，中国全行业对外直接投资1298.3亿美元，同比增长4.2%。其中，中国企业对“一带一路”沿线56个国家实现非金融类直接投资156.4亿美元，同比增长8.9%，占同期总额的13%[注]中华人民共和国中央人民政府网，“2018年我国对外投资1298.3亿美元 保持平稳健康发展”，http://www.gov.cn/shuju/2019-01/16/content_5358398.htm。。作为“海上丝绸之路”南线重要区域，在国家顶层设计和市场因素的双重驱动下，中国企业对太平洋岛国地区的总体投资有望继续增长。部分地方省市与太平洋岛国供需匹配，近年来大幅提升对该地区的投资力度，且已就SDGs相关行业的未来合作出台具体规划。

以广东省为例，2015年6月，时任省委书记胡春华率团访问斐济期间，广东与斐济企业签订合作项目21个，合同金额高达3.31亿美元[注]南方网，“胡春华：进一步拓展广东与斐济合作领域”，http://www.southcn.com/ld/hch/act/content/2015-06/02/content_125455656.htm。在国际旅游领域，2015年广东省政府发布《进一步促进旅游投资和消费的实施方案》，表示将重点推动广东旅游企业赴太平洋岛国等新兴市场国家和地区开展旅游投资，联合当地企业合作建设酒店和景区，并推动广东在相关国家设立旅游推广中心和服务机构[注]广东省人民政府网，“广东省人民政府办公厅关于印发广东省进一步促进旅游投资和消费实施方案的通知”，http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201605/t20160527_656499.html。并且，广东已经承揽了“海上丝绸之路”沿线重点国家较有影响力的一批项目，包括越南第一条高速公路河内-海防高速公路EX5标段、老挝万象瓦岱国际机场及琅勃拉邦机场扩建项目等。在海陆空运输领域，招商局国际在斯里兰卡科伦坡港与当地企业合资建设机组航向码头并正式营运。这些既有合作经验为企业后续在太平洋岛国SDGs领域的投资运营提供了参考和借鉴。

(三)中国投资于太平洋岛国SDGs领域的壁垒

中国投资于太平洋岛国SDGs领域所面临的壁垒分为两类，一类是外国投资在任何行业都可能面临的约束，例如与政治稳定、法律法规和投资自由化便利化相关的总体营商环境等，自然也会对SDGs领域产生影响。一方面，太平洋岛国与原有宗主国之间的特殊关系，以及传统部落势力和现代政权之间的张力等必然影响国内政治社会的稳定性，ODA的结构性变化也极易迅速传导至国内进而冲击内政；另一方面，世界银行2018年发布的营商环境指数排名显示，太平洋岛国在开业、办理执照、通信、纳税、跨境交易等与投资设立和运营相关的具体环节整体表现不佳[29]。在全球190个国家样本中，7个太平洋岛国的营商环境指数分布在第90～60位，其中，巴布亚新几内亚、瓦努阿图等国排名甚至较此前有所下降(表5)。此外，ADB和巴布亚新几内亚国家事务研究所发起的相关调查结果显示，在政企关系方面，繁冗的非常规收费和严重的腐败问题等也困扰着包括外资和合资企业在内的当地各类市场主体[30]。

表5 2018年部分太平洋岛国营商环境指数

注：该排名是世界银行基于全球190个国家截至2018年6月1日的数据分析而成

资料来源：World Bank.Doing Business 2019,2018:152-215

另一类壁垒则聚焦于SDGs领域本身。例如，世界银行上述数据所体现的建筑业执照办理效率，除汤加外的太平洋岛国均处于全球中下游水平，势必对中国企业投资太平洋岛国基础设施建设带来困扰。并且，部分太平洋岛国存在土地确权问题，企业投资交通运输等行业时不得不面临多方讨价还价和可能的中途变更。在萨摩亚，土地所有制形式正向更有利于外国投资者的方向转变，但这一变化引发国内民众广泛抗议[31]。此外，在与生态系统和环境卫生密切相关的SDGs领域，投资太平洋岛国的中国企业面临当地质疑以及由此产生的社会责任建设压力。例如，太平洋岛国论坛渔业局一度认为中国船队数量的增长对太平洋金枪鱼储量造成威胁并给面积较小岛国的经济带来危害[注]环球网，“新媒：中国大量捕捞金枪鱼 危害小岛国经济”，http://oversea.huanqiu.com/article/2015-03/5959891.html?agt=1。对中方企业提出的劳动条件和当地雇佣比例不满，以及对生产过程中可能出现的周边海域污染、过度伐木和捕捞的担忧等，转化为引发暴力活动的导火索。2014年，中国在巴布亚新几内亚投资的瑞木镍矿遭到当地居民的持械袭击。据当地警方调查，发动袭击的原因可能是不满瑞木镍矿的招聘和雇佣制度[注]环球网，“南太平洋中国矿场遭非法移民袭击 5名工人受伤”，http://world.huanqiu.com/exclusive/2014-08/5099337.html。

四、中国对太平洋岛国SDGs投资的启示

综上所述，太平洋岛国已成为中国近年来ODA和OFDI增长的热点地区之一。依托“一带一路”倡议的持续推进，未来更多投融资项目有望落地太平洋岛国地区，并在弥合SDGs领域的资金、人才、技术缺口方面发挥作用。中国应继续强化对太平洋岛国投资的SDGs导向，这不仅是对国际组织指导方针和国家顶层设计的回应，也是对南南可持续合作框架中自身援助能力和投资能力全面提升的关注。相关努力可以从以下四个方面展开。

一是通过官方签订SDGs协议给予相关投融资项目更多合法保护，并将国家援助和企业投资引导至基础设施建设和自然资源开采外更加广泛且与SDGs密切相关的多元化领域，同时帮助太平洋岛国提升SDGs领域的本地吸收能力，即太平洋岛国在实现本土企业发展和推进本土技术能力建设的同时，进一步提升自身外资吸引力。

二是引入中国企业对太平洋岛国投资的“最佳实践”标准和案例，充分发挥既有先进企业和成功项目的示范效应，强化企业社会责任建设，确保投资各环节符合商业规律、投资效果惠及当地民生，最大限度地缓解东道国及当地居民对中方援建或投资项目的担忧，并以此作为对部分西方国家就中国海外投资角色进行争论的现实回应，[32]有效避免此前在非洲出现的“以援助换资源”和“新殖民主义”等质疑在太平洋岛国地区重演。

三是充分认识并有效规避投资于太平洋岛国SDGs领域的各类壁垒，包括引入政府部门、行业协会、智库、企业等多方力量，制定太平洋岛国地区第三方市场合作名录、构建岛国投资风险评估动态数据库、发布岛国投资行业指导目录等，助力中国企业对太平洋岛国地区投资升级。

四是针对太平洋岛国地区存在的地缘政治经济环境复杂、国家间博弈日趋激烈等特征，积极与国际组织以及澳大利亚、新西兰等地区大国和传统援助国展开第三方市场合作，全面构建风险分担和成果共享机制。在此过程中，积极创新合作模式，通过与全球领先跨国企业联合投标、共同投资等方式开拓新市场，实现优势互补以及1+1+1>3的多方共赢。