乡镇政府公共服务能力提升研究

陈学彬

[摘 要] 乡镇政府是我国最基层的政权机关，文章通过分析乡镇政府公共服务能力现状，提出提升其公共服务能力的对策，供参考。

[关键词] 乡镇政府；公共服务；能力提升

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 09. 085

[中图分类号] D632 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2019）09- 0188- 02

0 引 言

党的十八大以来，党中央、国务院对深化行政体制改革和转变政府职能以及加强基层政府服务能力建设等做出一系列重要部署。乡镇政府作为我国最基层的政权机关，是国家法律法规政策落实到“最后一公里”的重要执行者，也是基本公共服务的重要提供者和基层治理的重要组织者。在新的历史条件下，提升加强乡镇政府服务能力，是加强和创新社会治理的重要内容，也是促进经济持续健康发展、维护社会和谐稳定的重要保证，更是加强乡镇政府自身建设的内在需要。但一些乡镇政府仍然存在服务理念滞后、服务能力不强、服务手段落后以及服务效能不高的问题。

1 乡镇政府公共服务能力现状探究

近年来，乡镇政府在管理方式上发生了较大变化，转变政府职能上也取得了较大成效，但仍有少数乡镇，在建设服务型政府上仍存在较大差距，在公共服务意识、服务能力上等诸多方面与现实需要不相匹配。

1.1 公共服务意识与现实要求不相匹配

公共服务意识，是指公共服务人员在维护和实现公共利益时，为社会和民众提供良好服务并承担服务责任的认知和理念，这是一种意识上的自觉。但受传统公共行政模式和其他因素的影响，少数乡镇政府依然定位自己为管理者，而不是服务者，一些公共服务人员存在“官本位”思想，公共服务意识仍旧比较淡薄，习惯于自上而下的行政命令，认为群众就是他们的管理对象，而不是服务对象，是群众服从他们的指挥和命令，而不愿蹲下身了倾听群众的意愿。所以，这种落后的“老旧”的服务意识与现实要求不相匹配，直接影响了乡镇政府公共服务能力的提升。

1.2 职能转变与公共服务职能本身不相匹配

一是由于乡镇政府公共服务人员服务能力有限，导致职能转变不到位。目前，乡镇干部综合能力和素质与新时代要求仍存在差距，服务能力受到制约。纵向比较，乡镇干部的文化素质普遍提高，但很多乡镇干部专业知识结构不尽合理，还不能很好地适应当前的农业和农村工作的需要，不能满足服务群众的需要，很多乡镇干部仍旧习惯于“老一套”，服务方法落后，特别是在互联网+政务服务上知之甚少。二是由于部分乡镇政府工作人员服务意识不强，导致职能转变不到位，出现“越位”或“缺位”现象，有的乡镇政府干预过多，直接插手生产经营活动，不顾本地的客观实际，盲目举债办企业和上项目，有的追求短期政绩，只顾眼前，不考虑长远的可持续发展。同时，也存在宏观调控和市场监管不到位，环境资源保护不力等现象。

1.3 财权与事权不相匹配

乡镇政府，往往存在财权逐渐上移，事权逐渐下移的现状，“责任在基层，钱包在上级”“跑部钱进”等成了乡镇政府比较形象的描述，而事权责任、提供公共服务与管理的职责，则又过度地推到了乡镇政府头上，导致事权与财权不匹配甚至是呈反比现象。“下放事权”，乡镇政府需要提供庞大而重要的公共服务；“上收财权”，乡镇政府无疑需担负起相当沉重的支出责任，这种事权责任失衡，导致了基层特别乡镇财政不合理地承担了过多过重的事权责任。

1.4 考核体制与服务能力提升不相匹配

乡镇政府作为基层政权，是国家权力运作体制中的基本一环，承担着由上级层层下达的指标任务，形成了所谓“上面千条线，底下一根针”的局面，也面临着上级政府和其他职能部门层层考核和评价的压力。在此体制中，处于最基层环节的乡镇政府，对这些指标的完成状况已成为评价乡镇工作绩效的标准，对其领导进行奖惩甚至职位升降的主要依据。面对考核，乡镇势必将主要精力放在完成和应对考核指标上，那些不在指标之列的公共服务项目，便成为被忽略的对象。这样的考核体制，对乡镇服务能力提升并没有促进作用。

1.5 服务主体与公共需求不相匹配

在社会公共需求不断增长的背景下，提供公共服务的主体相对单一，社会上的其他非政府主体很难进入公共服务市场，乡镇政府成为主要的公共服务提供者，不能满足社会公共服务需求的多样性与多层次性，同时，在教育、文化、医疗、交通、就业、社会保障等公共服务领域，也仅仅能形成公共服务小而全的供给体系。

2 乡镇政府提升公共服务能力对策

2.1 树立服务型政府理念

要提高服務能力，就要求乡镇政府必须树立正确的服务理念，增强服务意识，主动适应经济社会发展新要求和人民群众新期待，准确把握实现基本公共服务均等化的发展方向。一是要坚持公共服务型政府的价值取向，弄清楚为谁服务、怎样服务的根本问题；二是坚持民众本位、社会本位理念，坚持以人民为中心的发展思想，将实现好、维护好、发展好最广大人民群众根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，以人民群众需求为导向，为人民群众提供精准有效服务，让人民群众共享改革发展成果；三是通过法定程序，在整个社会民主秩序的框架下，坚持以法治思维推动乡镇政府服务能力建设，保证行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，并承担公共服务的责任，实现公共利益的最大化。

2.2 提升干部服务能力

提升干部素质，解决乡镇干部服务能力不足问题，是增强乡镇政府服务能力建设的基础和前提。一是在机制上，要建立健全符合乡镇工作特点的干部管理制度，形成引得进、留得住、用得好的良性机制；二是在选人用人上，要坚持德才兼备、以德为先的标准，选派既要服务能力强，更要服务意识强的干部到乡镇工作，同时，选好领头人，发挥好服务的“头雁效应”；三是在能力提升上，要大力培养乡镇干部的职业道德、责任意识、敬业精神，和业务能力、服务本领，努力塑造良好的政府形象。

2.3 转变乡镇政府公共服务职能

加快乡镇政府职能转变步伐，着力强化公共服务职能，尽力提供基本公共服务：一是做好基本公共教育服务，巩固提高义务教育质量和水平，改善乡村教学环境，做好困难学生教育帮扶等；二是做好劳动就业服务，推动农村实用人才队伍建设，加强职业技能培训和就业指导以及创业扶持等；三是做好社会保险服务，包括基本养老保险和基本医疗保险以及工伤、失业和生育保险等；四是做好基本社会服务，落实社会救助和福利制度，优抚安置政策，维护特殊人群和困难群体权益等；五是做好基本醫疗卫生服务，包括公共卫生、基本医疗、计划生育等；六是做好公共文化体育服务和其他服务，特别是环境卫生、环境保护、生态建设、食品安全、社会治安等。

2.4 增强乡镇政府财力保障

乡政府虽是最基层的国家行政机关，但也是国家各项政策得以落实的直接实施者，并行使本行政区的行政职能。因此，为确保乡镇政府的正常运转和完成其政权职责，必须提供切实的财政保障。各级财政部门应该深入基层，认真对各乡镇政府的运作成本需求进行调研摸底，并核随着经济社会发展水平逐步增加乡镇政府经费投入，解决乡镇政府无钱办事的问题。一是完善乡镇财政管理体制，增强乡镇政府财力。一是做到乡镇“财权与事权相匹配”，作为县级政府，要合理划分财政事权和支出责任，建立财政事权和支出责任相适应的制度，强化统筹所辖乡镇协调发展责任，帮助弥补乡镇财力缺口。同时，结合乡镇经济发展水平和税源基础以及财政收支等因素，实行差别化的乡镇财政管理体制。二是对各乡镇脱贫攻坚、环卫整治和社会维稳及矛盾纠纷调处等所需开支给予专项经费支持，防止乡镇开支无门路的现象。三是在规划相关项目时，应尽量避免采用乡镇配套的方式来安排项目资金，充分考虑乡镇实际，减轻乡镇政府负担。四是充分利用乡镇的人力资源、自然资源和社会资源，围绕乡村旅游和特色农业产业发展，全方位、多层次开展招商引资，利用“三变改革”和村集体经济组织，增强政府富民服务能力，实现产业增效、农民增收。

2.5 健全科学评估体系

要提升乡镇政府公共服务能力，必须从两方面入手。一方面，必须要改进乡镇政府服务绩效评价奖惩机制。结合不同乡镇实际，建立科学化、差别化的服务绩效考核评价体系。坚持将绩效指标的设定和目标管理相结合，在考核上实行一次性综合考核，避免各行业各主管部门单独进行考核而增加乡镇政府压力，建立健全各职能部门和乡镇政府之间在履职方面双向考核评议制度，完善社会和群众满意度评价及第三方考评办法。同时，把考评结果作为乡镇领导班子建设和干部选拔任用的重要参考，引导乡镇干部改进作风，增进群众感情，但尽量不要轻易将考核结果作为乡镇政府和基层干部实行“一票否决”。另一方面，强化乡镇政府监督管理。建立健全乡镇议事规则和决策程序，健全乡镇行政权力运行制约和监督体系，加强县级政府对乡镇政府经常性指导和监督，发挥乡镇人大依法监督职能和人大代表的主体作用，充分发挥人民团体和社会组织以及村民委员会甚至是舆论监督的作用，健全行政问责制度，明确问责事项和范围，规范问责程序，加大责任追究力度。

2.6 建立公共服务多元化供给体系

要建立公共服务多元化供给体系，必须做到两点：一是着力完善科学有效的群众权益保障机制，健全公共服务需求表达渠道，充分发挥互联网站、微博微信、移动客户端等新媒体作用和大数据、云计算等先进理念、技术和资源，及时了解公共服务需求，动态掌握实施效果，及时收集群众公共服务需求。建立乡镇干部接访下访制度和联系服务群众常态化、全覆盖的有效办法，对群众关心和涉及群众切身利益的重要事项进行收集，并建立台账。二是在政府对农村公共服务供给不足的情况下，将多元化的供给主体和农民自我供给模式作为重要的补充形式，鼓励民间参与提供公共服务，尽量把政府不该管、无法管、管不好的事交给市场、社会、企业和其他主体去做，建立以政府供给为主、其他主体共同参与的多元化公共服务供给体系和供给机制，在政府与社会的互动合作中实现基层政府公共服务能力的提升。