中国城市财政与经济透明度的全方位评估——来自333个地级市政府信息主动与依申请公开的实证分析

●朱 军 宋成校

一、引言

当今世界，国际社会的竞争核心是经济质量和政府治理水平的竞争。而城市则是一国经济体中吸收、聚合各类生产要素，创新和辐射各种技术的中心地带，其发展水平是反映一国经济质量和水平的核心主体。城市同时也是人类文化发展到一定时期的高级形态，至今已有几千年的历史。当前社会，城市则具备了技术集聚、产业结构、信息联通、治理结构和行政意义。因而城市经济的发展对于提升一国战略定位、平衡区域经济差距、引领经济高质量发展举足轻重，对城市经济进行研究也显得尤为重要。对此周庆智（2015）就重点关注了城市化建设问题，马俊和林慕华（2012）则重点讨论了城市财力配置的治理问题。总体上，对城市的经济数据进行挖掘研究，通过对城市经济变量的搜集与分析，可以深入了解城市的潜力特征、存在问题以及城市与城市之间的差别。首先，定量的实证分析可以科学地剖析城市经济发展存在的问题及产生问题的原因，提出可行的政策建议。其次，对城市经济进行研究，能够清晰、全面地了解到城市发展的优势与劣势，寻找城市最佳的经济发展模式。研究城市经济、分析城市核心竞争力有利于实现不同城市在资源整合、要素配置方面的最优化，例如打造城市群、城市带、城市经济圈，寻找城市与城市之间优劣互补的路径。最后，对城市进行经济研究，也是完善城市治理、提升政府运作效率的重要途径。一些城市为获得更大竞争力、获得更多的认可，会采取一些特色措施促进本地发展。这些特色措施的总结和交流也能够间接地提升全国城市的整体运行效率。

然而要实现城市经济的实证研究，需要依赖问卷调查或城市统计数据，需要对城市经济透明度进行全方位、立体式的考察。因此，剖析城市经济信息公开水平、综合评估城市经济透明度对城市经济研究意义重大。城市经济的透明度，可以理解为：在整个城市经济体中，所有参与者都能够以合法的方式公开获得或依申请获取所需的城市经济信息。或者说城市经济信息的持有者，能够最大限度地向社会公开经济信息、经济数据等，而信息索取者，能够通过合法的方式高效便捷地获取所需信息。这也是《宪法》规定的公民的基本权利。我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，信息公开是政府的一项职责，拥有信息并非政府的一类特权，实现信息公开才应该是政府工作的常态。因此，中国政府与学术界也在不断致力于提升城市经济的透明度。在2015年，中国人民银行正式通报中国决定采纳国际货币基金组织数据公布的特殊标准（SDDS）。①此前中国从2002年开始一直按照国际货币基金组织（IMF）公布的通用系统（GDDS）不断改进统计数据编制和发布制度。此外，上海财经大学于2009年开始连续推出《中国财政透明度报告》，针对中国省级政府财政透明度进行评估；2012年，清华大学发布《中国市级政府财政透明度研究报告》，旨在对中国市级政府财政透明度展开评估。

另一方面，城市经济透明也是加强城市政府监管的一把利剑，对于提升市场效率与公平、强化监管与约束，增强经济数据的真实性等都具有深远的意义。其次，城市经济透明度对于从事科研人员的重要性不言而喻。城市经济透明度的提升也会解决研究的滞后性、提高城市经济预测的准确性等问题；最后，经济透明还是国家、政府自信的体现，是提高治理水平、实现长治久安的重要保障。只要提高政府的透明度，公众对政府进行评价的准确度就会增加。②《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）于2008年正式施行，加快了中国政府信息公开化的进程。2019年4月3日通过新修订的《条例》，并于2019年5月15日施行。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求政府加快信息公开，包括决策、执行、管理、服务、结果等几个方面的内容。这些要求在《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中得到进一步重申。2016年中国《关于全面推进政务公开工作的意见》又提出了推进政务阳光透明、扩大政务开放参与的具体要求。

二、研究背景与文献回顾

现有的研究主要集中在政府财政透明度、政府信息公开和城市经济透明度的因果效应等方面。就政府信息公开、政府透明度的必要性而言，政府信息公开法治化能够规范行政行为，最大限度地防止腐败，因为阳光是最好的防腐剂。从而有许多的研究讨论在推动中国各级政府的透明化工作。但是由于基本范畴不清，导致所提倡的政务公开没有得到应有的关注，违背了民主、公开的真正内涵，导致信息公开还存在诸多问题。③实际上，信息公开法可以抑制腐败案件的发生。④在实践操作中，中国政府先后推出了《中国政府透明度指数报告》《中国司法透明度指数报告》《中国检务透明度指数报告》等若干科研成果报告。但现有的研究集中在政府总体透明度的解释和论证，并未涵盖地级市的信息公开，而且主要是以主动公开数据为主，多未结合依申请公开的信息。

在《条例》的法理研究方面有较多的讨论。譬如对于知情权，周伟⑤认为由于中国长期存在的轻视、忽略甚至对知情权的误解，在相当一些地方和部门，行政机关没有意识到信息公开的重要性。信息公开与能够获取所需信息分别是政府的责任、义务和公民的基本权利⑥。而在关于信息公开的范围和边界方面，行政机关对于信息的具体类别难以界定，并且以消极的思想应对信息公开可能出现的问题，⑦同时，政府也往往倾向于选择有利于政府形象的信息进行公开。并且法律法规制定者往往倾向于站在自己的立场。作为信息公开规则的制定者，政府部门自身存在一些不合理之处，政府在信息公开规则制定时很难首先考虑公众的需求。⑧在政府信息公开化过程中，甚至有许多工作人员会把拥有的信息当成自身享有的一种特权。这种错误的做法在某些部门存在，甚至用红头文件的形式加以确认。⑨最后，《条例》有关规定与新《预算法》还不能有效衔接，并且在一国城市透明度的研究中，不能只考虑部分财政收支透明度，还需要更多的数据公开以反映城市整体经济的透明度。

在城市经济透明度的因果效应方面，朱荣用实证研究从国家审计的角度讨论了提升政府透明度的作用。⑩政府信息公开有助于抑制腐败、促进行政效率的提升，以及保证整个国家的长治久安。11政府信息公开在完善政府政策、促进干群关系方面发挥极大作用，同时还有利于提升政治信任。12而政府信息公开在一定程度上意味着接受民众的监督，提升政府运行效率以及减少腐败等行为。13进一步地，提高公共服务透明度、扩大公民参与是提高地方政府公共服务质量和效能、完善公共服务机制的重要途径。政府信息公开在一定程度上也是一把双刃剑：公众对政府信息公开满意度较高时能够促进政府和整个社会的和谐发展，政府官员如果意识到信息公开有助于政府行政效率的提高、有助于政府治理，他们也往往愿意提升政府信息公开程度；但当民众对政府信息公开存在质疑，反而起到逆向阻碍作用，阻碍政府行政效率的提升，破坏政府形象，影响社会风气。

总之，现有文献研究的不足主要体现在以下几个方面：目前主要针对全国总体或省级行政单位进行研究，或者只研究部分地级市，并未包含所有地级城市；对政府信息公开的研究集中在财政部门，主要是针对财政数据，并未包括所有经济数据；现有研究并没有对政府信息透明程度形成一致认定的范围，使得不同政府间透明度无法合理比较；并且现有研究对城市透明度的讨论主要针对政府主动公开，并未结合依申请公开。仅有的结合依申请公开的研究（《中国市级政府财政透明度研究报告》《中国财政透明度报告》）存在评估口径窄、范围小的问题。对此本文实现以下三点创新：从实证视角，对所有地级城市（包括自治州）进行研究；考察政府所有的重要经济数据，对政府全部经济信息进行描述；对2014-2016年3年的经济数据进行全方位、立体式考察，结合主动公开与依申请公开两种方式。在依申请公开中，按照法定流程，多轮寄信申请，全程记录，确保评估的科学性。

三、研究设计及评估结果

本项目研究分为四部分：第一部分，选择具有代表性的经济变量，将主动公开与依申请公开相结合；第二部分，根据对申请资料过程的记录，简要描述数据采集的详细过程；第三部分，根据数据采集过程中的详细记录，以省为单元汇总计算地级市的经济透明度；第四部分，根据实际结果和对方反馈情况总结信息公开的异同点，并结合实例解释说明。

（一）城市经济指标的选择

参考Mankiw14等、Levine15关于经济增长研究的经典设置，本项目对反映城市经济的透明度指标进行设计——审慎思考经济透明度指标的选取范围，不只停留在对政府财政收支、一般公共服务支出等财政数据的研究，而是涵盖金融数据、教育数据、外资数据、就业数据等。具体见表1所示。

表1 反映城市经济增长的指标及其含义

（二）经济数据的获得过程

数据采集工作从2018年3月15日开始，至2018年7月31日结束。在数据采集初期 （2018年3—4月份），主要是利用网络搜集，搜集内容包括《中国城市统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国教育统计年鉴》、各省统计年鉴、各城市年鉴，以及各城市统计公报、财政预决算等相关资料。虽然333个地级市都有主动公开，但不统一；对于相应指标，相关年鉴上有部分数据，公报上有些零散数据，预决算公开有些零散数据。初期采集主动公开的数据耗时近2个月，但是大部分数据未能收集到。

在数据采集的中期（2018年5—6月份），主要是通过邮寄平信、EMS、电子邮件、市政府及各办公室网站申请等依申请公开方式获取。对于1个月内没有回复的，采取EMS第二次申请，更有一部分EMS寄信三次、电子邮件3-5次不等、网站依申请公开多次。在利用电子邮件和网站依申请公开时，项目组附上了申请材料（包括所缺数据、身份证证明、工作证明、科研项目证明等）。在申请材料中备注了所需信息用途：“因承担国家级科研项目，并用于公益性的学术研究、内部保密使用，特申请获取贵省各地级市宏观变量数据，如FDI、CPI、总人口、就业人口等，并请及时回复”，以及信息使用和保密的承诺：“个人承诺：所获得的数据仅用于科研目的，绝不公开原始数据，绝不转给其他单位和个人，绝不用于商业用途。绝不泄密给境外组织和机构”，同时还附上相关条例：“根据《条例》第13条规定，向你单位申请相关数据。并请填报贵单位掌握的数据、或是填满（如有误请纠正，如没有2017则填到 2016）”、“根据《条例》第26条规定，以上信息，申请人要求将数据填报完整并返回寄给申请人”。但是政府审核时间较长，在递交材料后，快则10天左右，慢则1个月到4个月，甚至无期限。

在信息采集末期（2018年7月），缺乏的部分数据获取较为困难，特别是一些城市的政府债务余额数据。对于该项数据，项目组负责人和助研人员逐一打电话联系各部门。电话联系解释多次、提供并核实个人身份、解释获取联系信息的途径，并获得相关部门提供的电子邮箱以通过网络联系加快获得依申请公开的信息。

（三）汇总的经济数据透明度

为了便于比较不同区域间政府信息公开度的差异，本文以省为单元汇总各市的情况，计算出以省为单元的透明度，并且将主动公开方式与依申请公开方式相区分，如表2所示。

表2 以省为单元汇总城市透明度的评估结果

通过表2表3发现：不同地区信息公开程度存在差异。除西藏的人口与就业数据、新疆地区所有项目、极少数城市的零星政府债务余额数据，如不考虑依申请获取的难度，基本上每个地区都可以通过依申请公开获得所缺数据。

四、现行城市经济信息公开的成就与不足

（一）“圆”——取得的成就

1、政府部门积极响应。2008年《条例》正式施行后，经过这十多年的迅速发展，政府、民众以及整个社会也都产生了信息需要公开的意识。通过本项目的评估发现：对于合规的依申请公开，绝大多数政府部门都会积极响应。对于依申请公开的数据，政府在收到相关资料后，会积极处理，打电话确认身份（核对身份证号、工作机构网站中的个人信息），或解释为什么不能提供（虽然有些解释不太合理）等；虽然有些部门的反馈方式有些守旧，邮寄纸质信件确实不如电子邮件效率高，但在多次申请要求下，有些政府部门依然同意以电子邮件的方式提供；政府部门的责任意识逐渐加强，其中以中国人民银行系统最为规范、高效和统一。以中国人民银行兰州支行为例，在提供相关金融数据后会积极要求填写回执单，而且在整个依申请过程中比较认真，主动打电话询问是否收到相关资料。

表3 以省汇总各市的透明度评估（续）

2、省市共同提供或是协调地市提供。在信息采集的过程中，财政部门的政府债务余额数据是最敏感、最难获取的，但是各部门会有不同的回复态度。其一，有些省财政部门不愿提供各市相关数据，而要求申请者向各市咨询；各市财政部门为了避免承担责任或者为了工作方便，又建议申请者向省财政部门咨询申请，或建议申请者深入到县、区申请。其二，项目组通过反复沟通发现，省、市之间推卸责任的现象也会随着项目组负责人的坚持而逐渐减少，大多数省和市之间能够积极协调、积极配合，确保申请资料、信息的完整性。对于政府债务余额数据，江西、河北、四川积极协助项目组联络地市提供，整个过程依法、合规、通畅。其三，对于教育统计数据、居民消费价格指数或是FDI数据，虽然有些数据市级政府没有，又或者是省级部门没有，但在递交申请材料、申请证明后，省、市相关部门也会积极反馈，及时做出解释说明。并且省级部门会积极配合、主动协调联系地市，以确保申请信息的完整性。譬如石嘴山市政府工作人员周末不休息与项目负责人联系协调某一个指标数据的获取途径。虽然与省、市、具体经办机构等联系、协调耗时较多，但不得不指出：中国城市政府信息公开工作整体上有了非常大的进步，依法行政取到了长足的进步。

3、重视非营利性的公共行为。在整个数据的采集过程中，虽费时比较多（四个多月），但最终还是基本完成，其中最重要的原因之一在于——项目负责人在依申请公开的过程中提交了完整的、体现非营利性的证明材料，强调了“公共利益”价值。通过强调国家级科研项目的“公共利益”，在多次协调、解释的情况下，绝大多数城市政府积极配合，提供所需资料。在依申请公开的过程中，强调项目研究的非营利性行为是推动依申请成功的重要方面。由于是国家级的科研项目（国家社会科学基金项目）并用于公益性的学术研究，权威性与公益性相结合，绝大部分城市政府还是能够积极配合。这也在一定程度上反映了城市政府部门对非营利项目、对公共利益的重视。

4、信息化有力地提升了透明度。在主动公开方面，信息化建设有力地提升了城市经济的透明度。所有的城市政府都建立了政府网站，绝大部分地方政府都拥有部门官网。譬如对财政部门而言，绝大部分地方财政局都提供了政府信息公开或预算公开栏目，并且还专门设立了的依申请公开栏目、政府信息公开办公室。这使得城市经济透明度建设逐步趋于规范。另一方面，许多地方政府在依申请公开方面，为提高效率、避免信函丢失，都提供了电子邮件服务。在依申请公开、接受电子邮件联络方面，中国人民银行各支行（分行）在提供城市级政府的金融数据时，所有地区都接受电子邮件回函，许多支行（分行）同意提供电子邮件形式的数据回复。部分地区甚至会同意添加项目负责人的微信联系方式，如河南、山西等。在财政部门，极少数地区也会同意接受项目负责人的微信联系方式的添加，如信阳、鹤壁、中卫等。

（二）“缺”——存在的不足

1、部门间政府信息公开情况差异大。不同政府部门之间对待依申请公开的态度截然不同。对于部分城市，通过官方网站、省市统计年鉴，或是统计公报等，可以便捷地获得全方位的经济数据，而且项目清晰、分类有序、一目了然；但在一些城市政府官网中很难搜索到有价值的信息，甚至有些部门无官方网站，或者官方网站形同虚设。网站中找不到相关资料，又很难发现联系方式抑或无任何联系方式。总体上金融部门透明度工作做得最好，虽然所有省级机构未公布地市级的金融数据，但通过向各省支行（分行）依申请公开，都会积极响应、提供项目组所需的数据，整体效率与态度最佳。而且所有地区都会要求回执以确保收到并回函存档。同时，各支行（分行）的官方网站统一、规范有序，公布的信息栏目统一、内容齐全、联系信息明确。这也是垂直管理下政府部门官方网站的优秀典范。

对比之下，财政部门显得差异很大。首先，各地区财政部门的官方网站大相径庭，公开内容不一。并且许多财政部门的办公网络整合在市政府网站上；联系上财政部门后，各部门也并不积极，或是对申请信函不予理睬，或是电话告知以保密为理由不予提供所需数据。甚至有些地区马上处理应付一下，但实际上对提交的申请材料置之不理；最后，财政部门的数据获取存在缺乏便捷性、流程复杂的问题，有时过于强调提供的形式——如只提供书面的回复。有些地区履行由分管领导报批的流程，最后回复：部分提供或是无回应。获取有用的信息必须要通过复杂程序或信息分散在不同的部门，原因在于多地政府缺乏负责协调、统筹、监督的统一申请机构。总体上，就主动公开与依申请公开的关系而言，前者成效更明显，但是一些行政机关主动公开的信息数量仍然偏少，停留在公开办事制度与办事程序上。

2、省市及部门之间的权责不清。政府部门内部分工的职责范围不明确、权利界限不清晰，也是影响城市政府经济信息透明度的重要方面。研究发现：其一，省市之间职能交叉，相互推诿，部分省厅建议向市局申请，市政府部门又建议向省相关部门咨询；其二，某些部门官网虽有公布所设机构部门的相关权责，却没有明确到具体某项业务应该咨询什么部门、联系电话与负责人是谁、无电子邮箱信息；其三，公开的网络信息陈旧，联系方式没有相应的更新：或是无人接听，或是称该业务不属于自己的工作范围，抑或提供几个其他号码去联系。

3、提供的统计范围和口径有差异。在汇总城市层面的主动公开数据时发现，城市政府表现出统计范围、口径的不统一。具体包括：《中国城市统计年鉴》和省统计年鉴统计范围、口径不一，省与省之间统计范围不一，省与市之间的统计范围又不相同，同省所辖各市的统计范围也是各不相同；各地方统计局和统计调查总队统计职责、统计内容划分不明确，统计数据不能形成互享。譬如居民消费价格指数隶属统计调查总队，向省统计局申请时绝大部分省份不掌握；各部门对经济统计指标的口径解释有限、宣传甚少，专业人士理解费时、困难，普通公众则更不容易理解。以地方债务数据为例，存在政府债务余额数据、政府性债务余额数据、政府债券余额数据、一类债务、二类债务等。地方债务的统计口径非常复杂。每年财政部、审计署最后统计出的数字往往没有统一的指标口径。总体上，城市级政府统计范围不一、口径多等极大地降低了城市经济公开信息的严肃性和可比性。

4、违规问题难以低成本地解决。除了自上而下的法律条款推动城市政府政务和经济信息公开，目前还缺乏强有力的约束用以保证信息公开的范围和程度。而且政府部门作为一个理性经济人，在激励-约束机制不健全的情形下也追求自身内在的利益，或是存在机构与负责人明哲保身的保守态度。以S市为例，打了30余次电话，每次要打3遍以上才能接通，第一次不予理睬，工作人员态度急躁；第二次勉强给出电子邮箱，把申请资料发在电子邮箱里；第三次打电话说已交给相关部门审核处理；但在时隔一周后，再次电话联系，负责的同志说没有收到电子邮件，也不清楚关于本项目的申请。再以L市为例，与办公室人员联系后，答应提供，但是转到预算科后，超过1个月未有回复。政府信息不公开一般属于违规行为，而且没有明确具体负责人，并不能起到有效的约束规范。

（三）影响透明度提升的原因

1、对《条例》的认识存在差异。《条例》自2008年正式施行，但缺乏必要的细则解释，没有对信息公开与不公开的范围作出详细的说明。新修订的《条例》在此基础上进一步完善，但各地政府尚未认真学习、体会。因此，同级别的地级市政府之间，甚至是同省的不同地级市政府，对《条例》的认识存在很大差异，产生不同的回复与解读结果。例如对地方政府债务余额数据，项目组在依申请公开后，有些市级政府会积极配合提供；但部分城市政府部门拒绝，或直接以保密为由不予提供。这表明中央政府要求与地方政府制度与法律障碍之间的矛盾，其是造成财政信息公开不力的关键原因；其次，部门内部的管控超越《条例》的规定而不予提供。譬如某财政厅不提供地方政府债务余额数据，同时之前该地区通过内部会议限制地市级政府提供全市的地方政府债务余额数据。这使得财政内部的会议指示超越《条例》法律条款的执行。最后，由于缺乏必要的细则解释，对公开与不公开范围解释权、监督权完全归政府所有，也直接影响信息公开程度。因为根据《条例》第30条规定：政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。《条例》的执行者是政府，监督者也是政府，这无疑会降低城市政府经济透明度的提高。以政府债务余额数据为例，对《条例》认识的差异具体见表4整理。

2、城市数据缺乏统一的公开范围和口径。项目组通过5个月的跟踪报告、实证统计发现：第一，不同省级统计部门对所辖地市经济数据的公开范围不统一。譬如对于地区总人口数据，西藏统计局则没有；不同省教育厅对地市数据的公开也不统一，如河南省有汇总并公布、浙江无汇总、陕西有汇总但不公布。第二，就不同的地市而言，数据公开也不统一。譬如宁夏、青海等地区没有统计各市吸引外资的数据，其他省份则有。这就使得上一级统计部门很难对下一级统计部门作出汇总。此外，无论是从省级层面、还是市级层面，不同年鉴公布的内容也不统一。第三，目前没有法律、法规规定省所辖市的公开内容，也没有文件规定市级年鉴或是统计公告所需公布的具体内容。这使得不同城市公布的内容各不相同。譬如以衡量人力资本的教育信息为例，在统计公告中，有的城市公布了普通中学的数据，有的城市公布了普通中等学校的数据；在这些数据中有些城市公布了在校生的数据，有的城市公布了当年招生的数据；更进一步地，有的地区分初中、高中分别公布，有的城市则合并提供。最终使得在全国层面难以以统一的指标进行测度。

3、部分地市依申请受限且联系方式有限。信息化改变了城市政府的信息传递方式，并且一些中介评估机构的介入也推动了城市政府的信息化建设，如“中国软件评测中心”对地级市政府网站的绩效评估。但项目组在获得城市政府主动公开数据以及依申请公开数据时，发现部分地市的联系方式有限且依申请受限。具体表现在：第一，政府联系信息公开方式较为单一。一些城市政府为了集中办公和信息化统一的需要，没有设置各部门的网址。这导致无法获取这些地区的邮寄地址；少数城市有独立的部门网址，但只能在官网上搜集到一些电话联系方式，且网站长期未更新；有些地区无电子邮箱，或有电子邮箱但一直无回应。第二，限制性的设置增加了依申请公开的难度。在依申请公开的网络提交过程中，有些地区需要提交50K以下的身份证照片（指定的格式）；有些地区网站始终无法提交；有些地区要求填报依申请表中 “所需信息的编号”，申请人无法获知应属事后提供的编码，导致无法提交。第三，对网络报错无提示信息，进而无法成功提交。一些在线申请平台对于相关栏目出现填写错误时不给予明确的提示，令申请者无法提交。譬如有些地区要求填写申请日期时没有示例（日月年、月日年、年月日、中西格式的问题），导致无法提交。除此之外，极个别地区要求申请人亲临相应城市签订保密协议以获得纸面数据。

表4 财政部门公开政府债务余额与否的法理差异

4、缺乏必要的激励约束措施。中国城市政府透明度不高的一个重要原因是缺乏必要的激励措施。对于政府部门而言，提供信息与否并不影响行政官员的晋升或是福利。具体实证研究发现：第一，信息公开内容与质量并没有纳入到地方政府官员的政绩考核中，而政绩考核直接影响政府工作人员的评先评优与晋升。由于缺乏这项激励，政府官员缺乏对信息公开工作的重视，通常是常规性履行《条例》的公开工作，并在主观判断公开的内容是否敏感或是否不当后，会选择不回复、或是部分回复。第二，政府官员的任用与晋升通常在网上进行公示，但项目组研究城市官员公示的内容发现，几乎都未体现出信息公开工作对其晋升所做的贡献。这意味着对政府官员而言，信息公开工作的内容、质量似乎并不重要。第三，在优秀干部的工作履历中，也未找到对政府信息公开工作表现好的案例。各种因素长期积累之下，这势必会对信息公开工作的人员产生负激励作用。政府对信息公开这项工作缺乏必要的激励与约束措施，抑或是不完善，使得相关工作人员会对信息公开工作产生惰性情绪，影响工作积极性。

五、走向经济透明度的现实路径

（一）提高《条例》的法律地位、完善法律解释

建议在《条例》的基础上，将其上升为法律并出台相应的细则，利用上位法强化对城市经济信息的公开。在完善《条例》的法律解释、实施细则方面，建议：其一，在新修订的《条例》中，政府坚持“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，但还需进一步对各项信息公开条例做出详细解释，详细说明哪些内容可以公开，哪些不属于公开的范围，或者需要满足什么条件才可以获取，明确公开与不公开的界限。同时应该对公开形式以及获取方式、获取期限等作出严格、统一的规定。譬如第26条规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开”就存在一定争议。因此，为了避免这些争议，政府公开条例必须得使用更加严谨的措辞和完善详细的配套细则。其二，做好对政府公开条例的法律解释。有必要进一步完善现行《保密法》，将民众知情权和国家政府机密结合起来充分考虑，在保证国家安全的前提下又充分保障公民的知情权。其三，从机制建设角度看，建议整合政府不同部门，建立统一的数据开放平台，能够有效地解决具体的信息获取难问题。其四，任何权利都是相对的，都有其行使的限度。在强调提升城市透明度的过程中，建议立法或援引其他规定对申请权滥用行为进行必要的规制，同时也设置一定的条件避免行政机关滥用该限制。

（二）增强违规的行政成本和法律成本

建议在《条例》中将责任明确到个人，对违反规定者进一步加大行政及法律处罚力度。具体建议：城市级政府及每个部门都应当配备信息公开机构和人员，专门负责政府信息公开工作，维持工作人员的稳定性，并确保其具备管理、法律、信息技术等方面的专业知识；对政府信息公开相关工作者制定法律法规并明确职责约束，明确责任人（包括总负责人、某项具体内容负责人），并对外公布。信息公开出现问题或者公开数据不实，都应该将责任落实到总负责人和该项内容负责人，对其进行相应的行政处罚，例如罚薪、降级等；最后需要形成强有力的社会监督者。不管监督者是政府还是社会媒体，一旦接受被赋予的监督职责，必须严格执行。对监督者或监管部门也要制定条款形成违规成本和法律成本，对信息公开部门监督不到位的失职行为，应该考虑追究其负责人或者部门相关人员的法律责任。

（三）分享平级或是上下级的统计信息

建议由国家统计局牵头，统一省级层面应公开的地级市的经济数据范围，统一规定各地级市必须公布的基本范围、统计口径、项目解释，如教育方面的具体数据——采用初中、高中、其他分类的年度招生数、在校生数。应由中央教育部、省教育厅、市教育局分享下级的统计信息，类似的同样适用于其他部门，如商务部门。这样有利于中央和省级部门既可以从宏观总量上掌握城市经济的信息，也有利于从微观上了解每个城市的经济信息，并且保证口径和范围的统一，做到数据具有可比性。对于省统计局和省调查总队，应积极分享相关数据。对此可以创建信息共享平台，实现资源的共享与互补。这样可以方便各省统计年鉴中统一各个城市的相关信息，又可以保证全国城市经济信息的统一性、可比性。

（四）完善城市政府网站的信息公开功能

在信息时代努力打造好政府公共信息服务平台这一公共产品，多元化提供政府信息的获取形式。同时，保留传统的邮件信函联系，这是提高申请人可追踪、痕迹化的重要方式。建议各城市网站无论是否有独立的部门网址，都应该提供各个部门的常规通信地址、联系电话、电子邮箱和具体的负责人，方便公众的依申请公开；应定期检查、更新各部门网站的关键信息，如检查财政部门在每年6月份后应提供上年的财政预决算报告；对于依申请公开，不应该设置过多的限制措施，通过内部人的自行试用、邀请外部评估试用等方式，提高依申请的可行性、可靠性。并强调要对申请人做出及时的回复与反馈，努力为申请者带来最大的方便。

（五）强化信息公开中的激励问责

为提高政府部门工作人员、参与分管人员的积极性，建议完善政府信息公开的部门绩效考核，挂钩职称、职务晋升。具体建议：对政府官员政绩考核方式作出适时调整，努力将信息透明工作纳入到业绩考核的范围中，在晋升公示中，将政府信息公开作为其一项贡献突出体现，以此激励政府相关工作人员；在优秀干部履历中，增添其对政府信息公开工作所做的贡献，强化各级政府官员对信息公开的重视。通过优秀干部信息公开工作的示范作用，推动城市政府各部门的信息由被动公开转为主动自愿公开；市级政府对不同部门的信息公开工作进行评选与考核，对表现突出者采取一定的奖励措施，而不应看作是“搅局者”；加大对信息公开的监督与违规的处罚。要实行责任落实到个人，强化责任追究。具体建议加强中介机构、人大代表、媒体等的监督，强化问责。对违规不公开并且受质疑、诉讼的人员，客观地给予行政处罚或者追究其相关法律责任。既有考核与激励，又有监督与问责，相辅相成、互相配合，才能真正推动城市政府信息公开、提高城市经济透明度。

当然，本文的研究对大量核心、关键领域的深层次信息——如部门重大行政决议记录、政府人员的财产信息、各部门资产负债表等未涉及。然而这关系到更敏感的政府信息获取，也是发现违纪违法、反腐败斗争的关键领域，依申请公开获取的难度非常大。但中国2016年《关于全面推进政务公开工作的意见》正开始推动这些方面的信息公开，也为后续研究提供了方向。■

注释：

①SDDS和GDDS均为国际货币基金组织制定的数据公布标准，二者框架基本一致，但SDDS对数据覆盖范围、公布频率、公布及时性、数据质量、公众可得性等方面要求更高，并且需按标准公布实体经济、财政、金融、对外和社会人口等五个部门的数据。

②John Ferejohn，“Accountability and Authority:Toward a Theory of Political Accountability，” in Adam Przeworski，Susan Stokes and Bernard Manin(eds.)Democracy，Accountability and Representation，New York，NY:Cambridge University Press，1999，131-153.

③朱立言、陈宏彩：《制度文明的发展与中国行政公开制度的建立》，《管理世界》2003年第12期。

④Adriana S.Cordis&Patrick L.Warren，“Sunshine as Disinfectant:The Effect of State Freedom of Information Act Laws on Public Corruption，” Journal of Public Economics，Vol.115，No.7，2014，pp.18-36.

⑤周伟：《当代中国公共信息公开制度及其法制化研究》，《政治学研究》2003年第3期。

⑥曹宇辉：《服务行政视域中的政府信息公开》，《政治学研究》2013年第3期。

⑦李广宇：《政府信息公开判例百选》，北京：人民法院出版社，2013年，第222页。

⑧王晟：《我国财政信息公开制度构建研究》，《政治学研究》2011年第1期。

⑨吴磊明、李明：《加强信息公开 提高政府透明度》，《情报资料工作》2004年第S1期。

⑩朱荣：《国家审计提升政府透明度的实证研究》，《审计与经济研究》2014年第3期。

⑪Ann M Florini，A，“Does the Invisible Hand need a Transparent Glove?The Politics of Transparency，”An Overview Paper Prepared for the Annual World Bank Conference on Development Economics，Washington D.C.，Carnegie Endowment for International Peace，1999.

⑫ 于文轩：《政府透明度与政治信任》，《中国行政管理》2013年第2期。

⑬Alasdair Roberts， “Blacked Out:Government Secrecy in the Information Age，” Cambridge:Cambridge University Press，Vol.25，No.1，2006，pp.97-98.

⑭N.Gregory Mankiw，David Romer and David N.Weil，“A Contribution to the Empirics of Economic Growth，” The Quarterly Journal of Economics，Vol.107，No.2，1992，pp.407-437.

⑮Ross Levine，“Financial Development And Economic Growth:Views And Agenda，” Journal of Economic Literature，Vol.35，No.2，1997，pp.688-726.