完善被征地农民养老保险制度的研究

卓锴化 施 冀

内容提要：随着经济社会发展，越来越多的集体土地被征收，被征地农民数量不断增加。很有必要完善被征地农民养老保险制度，妥善解决被征地农民生计问题。A省逐步走上了积极引导被征地农民参加社会养老保险解决养老问题的路子，面临着保障政策不完善、资金筹集补助机制不完善两个困难，笔者建议通过完善保障对象认定标准、合理确定养老补助金标准、推动被征地农民积极参保等进一步完善保障政策，通过完善参保资金分担机制、精准支持参保、加强资金保障等进一步筹资补助机制，积极支持被征地农民参加社会养老保险。

随着经济社会发展，越来越多的集体土地被征收，被征地农民数量不断增加。很有必要完善被征地农民养老保险制度，妥善解决被征地农民生计问题。A省在这方面做出有益探索，但也面临不少困难亟待解决。本文以问题为导向，通过A省实践分析当前被征地农民养老保险制度运行的困难，探讨完善被征地农民养老保险制度的对策。

一、被征地农民养老保险制度的变迁

为解决被征地农民养老问题，A省2008年单建被征地农民养老保障制度。随着社会养老保险制度的完善，A省逐步走上了积极引导被征地农民参加社会养老保险解决养老问题的路子。

（一）被征地农民的类别

在计划经济时代，农民是指具有农业户口、从事农业生产、生活在农村的居民。随着市场经济发展，大量农村劳动力从农业转移到其他行业，从农村流入城镇，典型的农民不断减少，城镇新市民不断增加。按不同标准，被征地农民可以分为以下几个类别。

从生活来源看，在征地时点，可以分为全部依赖土地、部分依赖土地、不依赖土地三类。不依赖土地的农民，有的已经融入城镇并解决长久生计问题，有的尚未融入城镇，土地是长久生计最后保障。从权益角度看，拥有土地承包经营权及宅基地、不再拥有土地承包经营权但拥有宅基地、不再拥有土地承包经营权及宅基地但拥有公共设施权益或青苗权益三类。从地理位置看，可以分为城市规划区内农民、城市规划区外农民两大类。城市规划区外农民有的长期居住农村，有的时常居住农村，有的已不再居住农村。

（二）农民养老保险制度的变迁

长期以来，我国农村老年居民主要依靠子女供养、土地保障。农村居民养老保险制度起步晚，实施时间短。根据《民政部关于印发〈县级农村社会养老保险基本方案（试行）〉的通知》（民办发〔1992〕2号），A省于1993年起开展农村社会养老保险（以下简称：老农保）试点。主要依靠个人交费筹集资金，农民参保意愿不高，制度覆盖面很低，加之制度设计精算平衡不足，截至2008年全省基金收支缺口达1.23亿元。根据中央部署，2013年老农保制度停止执行，原个人缴费账户余额并入新型农村居民养老保险（以下简称：新农保）个人账户，相关待遇合并计发。

新农保自2009年开始实施，采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。由于制度实施时间短，广大老年农村居民没能建立个人账户，没有个人账户养老金，只能领取基础养老金，保险待遇较低，详见表1。同时，许多农村居民参保缴费积极性不高，尽管参加了基本养老保险，但选择的缴费档次较低，个人账户积累水平不高，将拉低未来养老金水平。2013年，A省城乡居民基本养老保险制度合并实施，但制度模式没有改变，养老金水平较低的状况没有得到改变。同时，农民年金制度处于空白状态，商业养老保险尚未普及。为此，当前我国农村老年居民依然主要依靠子女供养和土地保障。

随着公共服务均等化，许多农村转移劳动力以用人单位职工或灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险制度，解决了养老问题。但许多没能融入城镇不得已退回农村的农民，依然依赖子女供养和土地解决养老问题。

（三）被征地农民养老保险制度变迁

1.国家层面没有出台统一的被征地农民养老保险制度

基于当时历史背景，《土地管理法》规定：“征收土地的，按照被征收土地原用途给予补偿。征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。土地补偿费和安置补助费主要用于保障被征地农民原有生活水平不降低。同时，还规定“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”。

《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）明确要求各地从实际出发，采取多种方式保障失地农民的基本生活和长远生计，详见表2。

2.A省不断完善被征地农民养老保险制度

（1）单建被征地农民养老保障制度阶段。2008年2月，A省建立被征地农民养老保障制度。征地时年满16～34周岁的被征地农民按照自愿原则参保。政府重点组织引导征地时年满35～59周岁的被征地农民参保，采取个人账户积累模式。所需资金由政府补助、村集体和个人缴费组成，筹资规模不低于18000元。被征地农民可选择一次性缴费或分年度缴费，选择一次性缴费的，政府补助一次性配套到位；选择分年度缴费的，应在办理登记手续后5年内、60周岁之前缴清，政府随被征地农民缴费予以配套补助。年满60周岁后按月领取养老保障金，计发办法为个人账户存储额除以计发系数（160）。

表2 被征地农民养老保障方式

征地时年满60周岁的被征地农民，直接纳入老年养老补助范围，按月发放养老补助金，发放标准不低于当地上年农村最低生活保障平均补差标准，直至身故。也可选择一次性缴足老年养老保障费用后享受被征地农民老年养老保障金，但不享受养老补助金。

（2）单建被征地农民养老保障制度和新农保并行阶段。2011年1月，A省进一步完善单建制度，并明确要求各地要做好被征地农民养老保障制度与新农保的衔接工作。

一是完善单建统筹制度。16～59周岁被征地农民按自愿原则建立个人账户，根据自身经济能力自愿缴费，村集体可视财力情况给予适当补助，当地政府给予适当的补贴，具体补助、补贴方式和标准由当地村集体和当地政府自行确定。年满60周岁时除了领取养老补助金，还可按月领取个人账户养老金，月计发标准为个人账户储存额除以139。自愿不建立个人账户的16～59周岁被征地农民，年满60周岁时可直接领取养老补助金。

二是对接新农保。参加新农保时已年满60周岁的被征地农民，被征地农民养老补助金与新农保基础养老金合并计发。已建立被征地农民养老保障个人账户的，将被征地农民养老保障个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保有关规定缴费，待其年满60周岁时，被征地农民养老补助金与新农保养老金待遇合并计发。

三是建立筹资机制。建立被征地农民养老保障专项资金，用于支付和调整被征地农民养老补助金。养老保障专项资金来源包括：2007年以来征地预留的全部养老保障资金；每年从国有土地出让总收入中提取一定比例；根据被征地农民养老保障专项资金使用情况及保留余额的要求，逐年安排的财政预算；省级财政按照每征用一亩耕地8000元标准给予各地的被征地农民养老保障资金补助。

（3）单建征地农民养老保障制度和社会养老保险制度并行阶段。A省2016年出台新办法完善征地补偿和被征地农民社会保障办法，依法给予被征地农民和农村经济组织补偿，安排被征地农民社会保障费用，将被征地农民纳入城乡社会保障体系。新办法自2017年1月起执行。2017年1月前批准征地的农民，继续按照老办法保障，有条件的地区可积极按新办法衔接。

一是新被征地农民全部纳入现行社保制度。在征地补偿安置方案批准之日，年满16周岁未满60周岁被征地农民在企业等用人单位全日制就业的，按照规定参加企业职工基本养老保险；从事非全日制工作或者灵活就业且符合规定的，可按照灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险。不属于企业职工基本养老保险覆盖范围的，按照规定参加城乡居民基本养老保险。

二是对老年人发放养老补助金。征地补偿安置方案批准之日起，60周岁以上被征地农民按照当地农村最低生活保障标准按月领取被征地农民养老补助金。已参加城乡居民基本养老保险的，叠加享受被征地农民养老补助金。已享受其他法定退休保障待遇的人员，不再享受被征地农民养老补助金。

三是修改筹集办法。市、县人民政府按照以支定收、收支平衡的原则筹集被征地农民社会保障资金，人均筹资标准不低于当地被征地农民养老保障金发放标准的139倍。被征地农民社会保障资金来源包括：按照规定安排的被征地农民社会保障资金；省级补助资金；从国有土地有偿使用收入中提取不低于1%的资金；按照规定用于社会保障资金的安置补助费。被征地农民社会保障资金不足的，由市、县人民政府负责解决。

社会保险经办机构为每个被征地农民保障对象建立养老保障个人账户，按当地政府确定的被征地农民社会保障资金人均筹资标准记账积累资金。用于补贴16周岁未满60周岁被征地农民参加社会养老保险的个人缴费部分，逐月发放60周岁以上被征地农民养老补助金。被征地农民按照规定享受社会养老保险待遇，其养老保障个人账户资金本息尚有余额的，一次性退还本人。被征地农民保障对象死亡的，其养老保障个人账户资金本息余额可依法继承。

二、被征地农民养老保险面临的困难

A省在引导被征地农民纳入社会保障体系中面临着保障政策不完善、资金筹集补助机制不完善两个困难。全省200多万被征地农民，大部分参加城乡居民养老保险，并选择最低缴费档次缴费，没有彻底解决养老问题。

（一）保障政策不完善

A省自2008年建立被征地农民养老保险制度以来，十年间保障对象、养老补助金标准连续两次做较大幅度的改变，详见表3，新老办法差异较大，难以平衡不同时点被征地农民利益，难以衔接。为避免引发矛盾，各地政府继续执行老办法，2017年出台的新办法没能得到实施。

1.保障对象认定标准有差异。2008年的办法，规定被征地农户人均剩余耕地面积低于2007年农业人口人均耕地面积的30%的列为养老保障对象。但2017年的办法，仅规定被征地农户人均剩余耕地面积低于所在县（市、区）农业人口人均耕地面积的30%，未明确对应时点。受人口流动因素影响，不同时点农业人口人均耕地面积的30%的绝对值不同，导致被征地农民纳入养老保障范围的失地标准不同。

2.养老补助金计发标准差别大。2008年的办法，被征地农民养老保障金按照不低于上年农村最低生活保障平均补差标准确定。但2017年的办法，被征地农民养老补助金按照当地农村最低生活保障标准确定。以2017年底数据为例，A省月人均农村最低生活保障标准421元，比农村最低生活保障平均补差标准279元高出142元。

3.保障方式有差异。老办法允许被征地农民不参加社会保险，年满60周岁时可直接领取养老补助金。新办法要求被征地农民根据自身情况，参加企业职工基本养老保险或城乡居民养老保险。

表3 被征地农民养老保险保障制度变化对比表

（二）资金筹集补助机制不完善

在社会养老保险制度实现制度全覆盖的背景下，引导被征地农民根据自身需求选择不同的保险制度解决养老问题，关键在于完善参保缴费资金筹集补助机制，确保被征地农民能够持续缴费。然而，A省参保缴费资金筹集补助机制不完善，导致各地难以长期持续推动被征地农民积极参保缴费。

1.筹资责任划分不清晰。A省参保缴费资金分担办法经过两次调整，详见表4。新办法只明确政府对被征地农民参保缴费负有补助义务，但没有对被征地农民参保缴费义务做出规定，不利于调动个人根据实际情况理性参保缴费。既可能出现被征地农民选择高水平缴费，导致缴费补助个人账户余额不足，无力长期可持续缴费，更可能出现被征地农民不参保或选择低水平缴费，到龄退回缴费补助资金个人账户余额，导致没有养老金或养老金水平较低。

表4 参保资金分担办法

2.补贴办法不精准。A省没有根据被征地农民生计和土地关系及其变化采取相应的办法对被征地农民参保缴费给予补贴，统一为所有被征地农民都建立缴费补助个人账户，个人账户余额在一定条件下可退回或继承。实质是将养老权益与财产权益混为一谈，将养老保障作为财产补助的一种形式，不仅难以平衡不同类别被征地农民的利益，而且推高参保补助资金需求量，导致各地难以落实政策。

3.资金保障压力大。2016年底，A省领取养老补助金的60周岁以上老年人共计70.25万人。如将养老保障金补助金统一调整至农村最低生活保障标准，每年全省至少需要增加被征地农民养老保障金支出11.97亿元。如统一按当地上年底农村最低生活保障标准的139倍为60周岁以上被征地农民建立养老保障个人账户，全省需要资金411亿元。如统一为60周岁以下被征地农民建立个人账户所需资金量更大，仅沿海某县就需要资金394亿元。

2017年新办法实施以来，A省征用土地20.49万亩，其中征收耕地7.03万亩，应纳入被征地农民保障对象21.04万人。如按当地上年底农村最低生活保障标准139倍建立缴费补助个人账户，全省共需资金107.52亿元，比按原办法所需筹集资金47.15亿元高出60.37亿元。

随着被征地农民养老补助金标准大幅提高、养老保障个人账户的建立，各地资金保障压力越来越大。

三、完善被征地农民养老保险制度的建议

支持被征地农民参加社会养老保险，彻底解决其养老问题，需要进一步完善保障政策，完善资金筹集补助机制。

（一）完善保障政策

1.完善保障对象认定标准。逐步淡化被征收后剩余耕地面积绝对值标准，建立被征地农民生计与土地关联度分析机制，将保障被征地农民生计所需最低耕地面积作为确定保障对象的标准。

2.合理确定养老补助金标准。根据保障基本生活需要、被征地农民生计与被征收土地的关联度，合理确定养老保障金发放标准。对于生计不依赖土地的，不予补偿。对于生计部分依赖土地的，给予部分补偿。对于生计全部依赖土地的，给予全面补偿。

3.推动被征地农民积极参保。加强指导，完善补助办法，逐步取消单建征地农民养老保障制度，支持被征地农民积极参加社会养老保险。

（二）完善筹资补助机制

1.完善参保资金分担机制。一是强制参保。当前，城乡居民养老保险制度没有强制要求城乡居民参保，企业职工基本养老保险制度也没有强制要求灵活就业人员参保。为此，按现行社会养老保险制度，被征地农民可以不参加社会养老保险。但为保障其老年生活，应将参保作为被征地农民的义务，强制参保。二是建立缴费责任分担机制。权利义务对等是社会保险的基本原则，参保缴费是每个参保对象的义务，依据缴费情况等因素领取养老金是每个参保对象的权利。被征地农民拥有被征收土地财产补偿收入，具备缴费能力。为此，应建立个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资机制。政府不应包揽全部缴费责任。但对于丧失劳动能力等特殊困难的被征地农民政府补贴要予以倾斜，有条件的应全额给予补助。三是取消缴费补助个人账户。要区分被征收土地财产权益和被征地农民养老权益，就必须取消缴费补助个人账户。符合缴费补助条件的对象，政府筹集资金按规定给予补助。

2.精准支持参保。严格区分被征收土地的财产权益与被征地农民养老权益。对于被征收土地财产权益，应参照适用城市房屋的市场价格补偿机制，确立市场等价有偿原则，缩小农村与城市房屋补偿标准差距，完善财产权益补偿。对于被征地农民养老权益，应建立被征地农民生计与土地关联度分析机制，通过大数据技术对被征地农民的就业、社保、个人收入、工商登记、纳税、银行存款等信息进行比对，确定被征地农民生计对土地的依赖程度，政府依据其生计对土地的依赖程度分类给予补助。

3.加强资金保障。一是积极筹集资金。在参保缴费资金筹资中要引入精算平衡的办法，将所需资金纳入征地成本核算，避免债留子孙。同时，考虑到被征地农民收入不稳定，积极探索建立社会保险费预缴制度，允许被征地农民在取得土地补偿收入后一次性预缴个人负担的缴费资金。二是优化资金投入方向。只有被征地农民实现高质量就业，才能有效降低政府保障养老的资金压力。为此，公共财政应加大投入，提升被征地农民公共就业服务水平，加强职业技能培训，推动被征地农民接受教育，提升技能，通过实现高质量就业解决长远生计问题。