深度融入粤港澳大湾区助推肇庆经济税收高质量发展

林兆华 常 鹏

内容提要：粤港澳大湾区建设是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，其发展规划纲要是指导粤港澳大湾区当前和今后一个时期融合发展的纲领性文件。本文立足经济、税收供给侧改革视角，考察粤港澳大湾区主体城市肇庆市的发展现状，从总量性、周期性、结构性因素分析肇庆市融合发展所存在的供给侧问题，对加速推进肇庆市融入粤港澳大湾区建设、构建现代化经济税收体系提出具体政策建议。

2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，对粤港澳大湾区的战略定位、发展目标、空间布局等作出了全面规划。当前，肇庆市经济社会发展进入新时代，经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济结构出现积极调整，质量效益稳步提升，供给侧结构性改革成效初步显现，满足人民日益增长的美好生活需要的经济发展新格局逐步形成。但对照规划纲要的总体要求，肇庆市经济税收隐忧尚存，特别是产业基础比较薄弱、工业发展短板比较突出、区域协调发展任务比较艰巨、供给侧结构性改革还需进一步深化等。应对和解决当前肇庆市经济税收发展中的突出问题，需要增强大湾区意识、树立大湾区标准，把深度融入粤港澳大湾区建设作为肇庆市新时代高质量发展的总牵引。

一、从总量性因素看肇庆市经济税收发展

肇庆市位于广东省中西部，西江干流中下游，属于珠三角区域和粤港澳大湾区，是珠三角和大湾区连接大西南的枢纽门户城市。肇庆市土地面积约1.5万平方公里，占整个大湾区面积（5.6万平方公里）近27%，国土面积最大、开发强度最小，土地资源优势十分明显。2017年末，肇庆市常住人口411.54万人，占大湾区总人口（约7000万人）约6%，高于中山（326万人）、珠海（176.54万人）、澳门（65.5万人），但城镇化率（46.78%）较低，还处于城镇化水平较低的中期发展阶段。

GDP、税收总量是反映地区经济发展的重要宏观总量指标。2017年，肇庆市坚持稳中求进工作总基调，经济税收运行企稳向好，全年实现GDP 2200.61亿元，同比增长5.2%。从产业结构看，一产、二产、三产分别增长4.4%、4.6%、5.2%。主要经济指标向好发展带动了税收收入较快增长，全年区域税收收入208.68亿元，同比增长16.88%。从税收结构看，一产、二产、三产分别增长5.62%、14.12%、18.89%。可以看出，一方面，经济增长为税收增收奠定了基础，税收增长基本反映了经济发展水平。另一方面，税收收入与产业结构又有着直接的关系，不同产业创税能力不同，从而导致税收结构存在差异，进而产生经济、税收增长不协调问题。

2017年，粤港澳大湾区GDP总量突破10万亿元，税收总量超2万亿元，是中国开放程度最高、经济活力最强的区域之一。从大湾区内部总量指标看，其经济税收发展并不是很均衡。2017年，香港、深圳、广州以23034.97亿元、22490.06亿元、21503.15亿元的GDP总量排名前三位。之后有8个城市的GDP总量都只在千亿元以上，肇庆以2110.01亿元排名最后。深圳、广州、香港、东莞、佛山以7493.29亿元、5185.61亿元、3302.62亿元、1983.8亿元、1508.35亿元的税收总量排名前五位。之后有6个城市的税收总量都只在百亿元以上，肇庆以208.68亿元排名最后。如图1、2所示，2017年肇庆市GDP、税收总量在粤港澳大湾区的占比情况依次是2.07%、0.88%，远低于大湾区其他主体城市。这种差距一方面反映出粤港澳大湾区内部存在严重的发展不均衡情况，另一方面也说明粤港澳大湾区的经济发展潜力空间巨大。例如，肇庆市国土面积最大、开发强度最小，历史底蕴最深、生态环境最优，能充分利用资源、环境、政策等优势，在融入大湾区一体化中实现跨越式发展。

图1 2017年粤港澳大湾区城市GDP占比

图2 2017年粤港澳大湾区城市税收占比

二、从周期性因素看肇庆市经济税收发展

经济决定税收，经济发展水平决定税收规模和结构，经济活动的不确定性和周期性引致税收收入非稳定性增长。税收反映经济，税收源于经济活动的生产、交换、分配、消费等环节，“税收账本”折射经济质效。图3展示的正是1995-2018年肇庆市经济、税收增长率波动曲线。不难发现，尽管受短期经济形势变化、宏观政策调整、税收征管强度等不稳定因素冲击，肇庆市税收增长率出现了较大的起伏，且在波动程度和时间上与GDP增长率不完全一致，但税收增长率波动曲线的中长期回归趋势较为明显，即税收增长率与GDP增长率相抵后会出现一个趋零节点。实践证明，经济周期对税收周期的形成起到基础性决定作用，基于这一认识，参照经济周期理论，将整个税收增长率波动曲线划分为三个波动周期。

第一轮周期从1995年持续到2005年，历时10年。2001年为波谷（4.28%），2005年为波峰（29.33%），峰谷落差25.05%。第二轮周期从2005年持续到2011年，历时6年。2009年为波谷（3.40%），2011年为波峰（39.48%），峰谷落差36.08%。第三轮周期从2011年持续到2017年，历时6年。2011年为波峰（39.48%），2015年为波谷（-6.83%），峰谷落差46.31%。从三个税收波动周期来看，一方面，三个高增长年份分别是2005年、2007年和2011年，三个低增长年份分别是2001年、2009年和2015年，同期GDP的增长率也是相对为高或相对为低的，分别是15.70%、17.40%、14.70%和8.20%、13.60%、8.20%，说明GDP增长率是税收增长率的基础决定因素。另一方面，税收周期呈现时间缩短、波动幅度变大态势，三轮税收周期年限依次为10年、6年、6年，峰谷落差依次为25.05%、36.08%、46.31%，说明近年来肇庆市税收增长的各种不稳定因素在增加。那么，今后一段时期，肇庆市经济、税收怎样走出周期困境，朝着平稳健康的方向发展，在融入大湾区发展中体现新担当新作为，这显然是我们极为关注的问题，也是本文研究的主旨所在。

图3 1995-2018年肇庆市经济、税收增长率波动曲线

三、从结构性因素看肇庆市经济税收发展

（一）从产业结构看

税收收入的产业构成是从国民经济产业构成的角度来分析税收收入的来源构成。税收收入源于不同产业，不同产业对税收收入的影响有着自己的特点。2017年，肇庆市三次产业结构为14.8∶46.9∶38.3，第一产业仍占据较高比重，是全省10个第一产业占比超10%的地市之一。从产业结构演化路径来看，肇庆市第一产业的结构升级进展缓慢，第一产业的劳动力等生产要素还没有恰当地转移到二、三产业上来，造成第二产业对经济增长的拉动作用不明显，也影响到第三产业在国民经济中的地位。1995-2017年，肇庆市三次产业之间的比例关系有了明显的改善，二十三年间，第一产业占比下降了14.6%，第二、第三产业占比则上升了6.7%、7.9%，产业结构渐趋合理。第二、第三产业占比持续提高，对肇庆市经济增长、就业、税收以及各个方面带来深远而持久的影响。

2017 年，肇庆市三次产业的税收结构为 0.1∶40.7∶59.2，与三次产业的经济结构（14.8∶46.9∶38.3）呈现出不尽一致的现象。主要原因在于：第一产业多属无税或低税行业，产业附加值不高，税收贡献率较低。所以在第一产业方面，不是如何增加税收收入，而是如何发展现代农业、提升农村经济、增加农民收入。第二产业税收贡献率低，说明工业经济发展质量不高，制造业创利税能力不强。受工业产业结构优化调整的影响，肇庆市传统产业在萎缩，而高新技术产业等新生动力尚未形成有效支撑。第三产业税收贡献比重不断提升，房地产业是“龙头”。如图4所示，2017年，肇庆市房地产业、批发和零售业、金融业等税收均在10亿元以上。其中，房地产业入库税收45.22亿元，大幅增长62.99%，占第三产业税收总额的36.64%、占到全部税收总额的21.67%。这一现象背后有很多值得警惕的问题，主要体现在实体经济普遍不景气，传统行业转型压力大、经营困难，战略性新兴产业基础薄弱、规模偏小，而房地产业却异军突起，快速占据了社会上的大量资源，并成为地方税收支柱行业。实践证明，经济税收发展不宜过多依赖房地产税源企业，过度集聚容易产生滑坡危险。

图4 2017年肇庆市产业税收结构

（二）从区域结构看

肇庆市的经济税收发展面临着诸多挑战，其中东南板块与西北板块的发展不平衡、不充分问题是肇庆经济社会发展中长期存在的问题，也是实现习近平总书记对广东提出“提高发展平衡性和协调性”工作要求的最大挑战。如图5所示，东南板块的端州区、鼎湖区、高要区、四会市、高新区无论是在人均GDP，还是在人均税收上，都要远高于西北板块的广宁县、德庆县、封开县、怀集县。其中在东南板块，端州区、高新区的人均GDP、人均税收又明显领先于鼎湖区、高要区、四会市。为解决好发展不平衡、不协调问题，肇庆市提出构建“一核三级一区”，即端州区、鼎湖区、高要城区打造高品质新都市核心区，高新区、高要区、四会市打造产业强市增长极，广宁县、德庆县、封开县、怀集县打造资源禀赋生态发展区，通过差异化特色发展和基本公共服务均等化实现区域协调发展。

图5 2017年肇庆市区域经济税收比较

（三）从投入结构看

长期以来，肇庆市经济发展过多依赖于劳动力、土地、资源等一般性生产要素的投入，人才、技术、信息等专业性高级要素投入比重偏低，导致目前存在中低端产业偏多、资源消耗过多、税收偏少等诸多问题。2008年，广东省实施“双转移”（产业转移、劳动力转移）战略，肇庆市在承接产业转移过程中，少了些长远规划和相关财税考量，凭借土地、资源、人力的低成本优势引进的多是落后低附加值企业或发达地区企业的生产型企业，部分产业还给当地生态环境带来了严重威胁。自2017年起，肇庆市大力实施工业发展“366”工程（5年时间，打造3个超千亿元产业集群、引育6家超百亿元企业、新增600家超亿元企业）和创新驱动“1133”工程（5年时间，高新技术企业总量突破1000家、建成10所本科高等院校、30家新型研发机构、30家高水平科技企业孵化器及众创空间），多项宏、微观经济指标触底反弹、稳步上升，全市经济发展呈现新气象。

2017年，肇庆市全社会研究与试验发展（R＆D）经费24.23亿元。其中，23.48亿元来自于企业，占96.9%，而科研机构、高校、其他资金等仅占3.1%。从投入行业看，规模以上工业企业R＆D经费23.42亿元，占企业投入总量的99.7%、占全社会投入总量的96.7%。R＆D经费较多流入第二产业，且集中在规模以上工业企业，单一程度明显偏高，投入结构存在明显的产业失衡。因此，肇庆市还面临调整R＆D投入结构的压力。

（四）从排放结构看

近年来，环境问题一直都是社会公众关注的焦点问题。据《2016年广东省生态文明建设年度评价结果公报》显示，2016年肇庆市生态文明建设绿色发展指数78.70，排全省第17位。如何有效减少经济发展中的水环境、空气环境、声环境污染物排放已成为政府需要解决的迫切问题。应对环境污染问题，多数地区采取“退二进三”（降低第二产业比重，增加第三产业比重）、“避重就轻”（降低重工业比重、增加轻工业比重）以及调整能源结构等措施来降低经济发展中的污染物排放强度。

相对于大湾区其他发达城市，肇庆市对于加快经济发展速度具有更加迫切的要求，但又面临着经济增长与环境保护的两难问题。肇庆市具有丰富的生态环境资源，同时也具备发展工业的良好基础。一段时期，肇庆市在旅游立市和工业立市之间摇摆不定，最终导致两手都不硬、两手都不实、两手收获都不大。经反复琢磨，市委市政府制定了新能源汽车、装备制造、生态环保三大支柱产业的工业优先战略，通过工业发展，解决财政税收问题，进而解决民生及基础设施问题，最终拉动生态发展，恰逢其时。

（五）从动力结构看

改革开放40年来，肇庆经济税收凭借“三驾马车”的需求拉动，特别是投资需求的拉动，取得重大成就。但“三驾马车”只是GDP的三大组成部分，是供求总量平衡中的三个总量性因素，是应对经济周期性外部冲击的需求边短期动力。推动经济税收高质量发展，需要配以高质量的供给，需要以改革的办法扫除体制机制中的障碍。改革、转型、创新是一种长期性制度调整，是应对经济结构性内部压力的供给边中长期动力。当前，肇庆市经济税收结构不尽合理，需要加快推动经济结构战略性调整和经济转型升级，特别是要加速第二、第三产业内部升级，加快发展先进制造业、现代服务业，通过新旧动能平稳转换不断催生出经济税收增长新动力。

供给侧改革实施以来，肇庆市以“三去一降一补”为重点，以改革开放激活发展动力、以创新驱动增强内生动力、以招商引资强化投资动力，不断优化供给结构，扩大有效供给，改革攻坚的铿锵步伐大步向前，但这些措施主要局限于经济领域。其他领域，如高质量营商环境、政府行政服务效能等都有待进一步提升。经济领域的改革可以通过施策机制的调整来推动，而行政服务等其他领域的改革则需要自我革命的底气和勇气。

（六）从分配结构看

收入分配结构失衡是经济结构不协调的始作俑者。收入分配结构失衡会从根本上影响国民经济中的投资结构、消费结构、产业结构等一系列结构演变。深化供给侧改革，需要以完善收入分配结构为基础。2016年，肇庆市第一产业在岗职工年平均工资45555元、第二产业51013元、第三产业70015元。其中，第二、第三产业内部还有着更大行业差距。2017年，肇庆市国有单位在岗职工年平均工资86772元、城镇集体单位53393元，城镇常住居民人均可支配收入28276.1元、农村16430.5元，收入差距依然较大。此外，受产业结构因素等影响，肇庆市长期扮演劳动力供给角色，是人口净流出城市。因此，加快推进收入分配、社会福利制度改革，扭转人口流失问题，也是未来一段时期内肇庆市亟待解决的重要问题。

1994年分税制财政体制主要解决了中央与地方之间的财政关系，1996年、2010年广东省确立、完善了省和市县政府间财政分配关系，但市以下财政体制一直没有明确科学的划分。按照肇庆市当前的财政分配体制，市直仅参与和端州区、高新区的税收收入分成，分成比例依次为65∶35、43∶57。随着城市建设一体化进程的加快和“一核三级一区”战略的实施，下一步应一揽子统筹市与核心区（端州区、鼎湖区、高要城区），市与增长极（高新区、高要区、四会市）的税收收入，科学合理确定税收分成比例，达到既确保增加市级财力，又激发各地培植税源的目标。

四、推动肇庆市经济税收高质量发展的对策建议

（一）优化空间经济布局，促进区域协调发展

肇庆要打好“湾区牌”，必须增强大湾区意识、树立大湾区标准，就是在谋划发展时，必须“跳出肇庆看肇庆”，要在大湾区整体规划中去谋划推动，着力打造粤港澳大湾区连接大西南枢纽门户城市。此外，地市政府长期以来对异质区域进行同质化管理引发了诸如区域发展不平衡、不协调等问题。从市级层面来讲，还要加快推动“一核三级一区”功能布局，完善促进区域协调发展的政策支撑，差异化配置产业、土地、人才等发展政策，在加大财政转移支付、推进基本公共服务均等化的基础上，坚持以大工程大项目培育山区县发展新增长极。同时，建议进一步细化地方的事权与支出责任，调整市政府对县级政府的税收分成比例，激励各地通过招商引资、扩大产业规模等来缓解税权集中带来的“财政压力”。

（二）推进产业转型升级，优化产业税源结构

《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，要加快发展先进制造业、现代服务业，培育壮大战略性新兴产业，构建具有国际竞争力的现代产业体系。肇庆要深度融入粤港澳大湾区，必须坚持产业强市，加快产业结构转型升级。当前，应当不遗余力地破除无效供给，摒弃传统发展方式，主动适应新常态、新发展的要求，将加快产业结构转型升级作为经济工作的主要任务来抓，并以此作为稳定税收增长的重要举措。结合肇庆实际，要在做大、做强第二产业的基础上更好地发展第三产业，大力优化第三产业的内部结构，逐步增加现代服务业比重，重点发展电子信息、生物医药、数字经济、新材料等战略性新兴产业，确保二、三产业有质量有效益地增长。此外，还应为企业发展营造良好的投资与经营环境，着力打造粤港澳大湾区营商环境高地，在引进工业企业扩大本地工业总产值规模维持本级财政收入的同时，要实行最严格生态环境保护制度，避免陷入“生态环境陷阱”。

（三）加快创新驱动发展，实现新旧动能转换

打造具有全球影响力的国际科技创新中心，是粤港澳大湾区的战略定位之一。肇庆市应加快区域内的科技创新培育，积极引导企业、科研机构、高校加大研发投入，增加对创新性中小微企业的扶持力度，积极发展本地战略性新兴产业及智能产业，发展和壮大新动能。鉴于肇庆市当前的知识创新、基础科学等研发资源还不够丰富、不够均衡，从创新前端进入创新驱动的成本较高，建议多从创新过程进入，侧重企业、科研机构、高校等多个创新主体的充分互动，强化科技成果转化能力，实现技术变资金、资金变技术，从源头上解决动力不足、财源减少的问题。创新是第一动力，人才是第一资源。肇庆市要全面发挥优越的区位优势和独特的政策优势，积极吸引高层次人才参与大湾区建设和管理，构筑人才集聚高地。

（四）优化财政支出结构，提高资金使用效益

在进一步推进供给侧改革的大背景下，减税降负是税制改革的总基调，建议市政府进一步优化财政支出结构，创新财政扶持方式，提高财政资金使用效率。首先要科学界定财政作用边界，处理好政府与市场、政府与社会、市与县的关系，按照事权与支出责任相匹配的原则各负其责，最大限度发挥市、县自主发展的能动性。其次要优化财政支出结构，进一步向“三大攻坚战”、创新驱动、民生等领域倾斜，服务于促进劳动力、土地、资本、技术等生产要素领域的供给侧改革，以促进经济产业结构的调整和经济发展质量的提升。最后要创新财政扶持机制，更多采用政府引导基金、以奖代补、风险补偿、融资担保等方式。另外，还应深入推进财政改革，加强预算执行管理，盘活财政存量资金，提高财政资金使用效益。

（五）发挥税收职能作用，助推经济平稳增长

税收工作从来都是置身于经济发展大局之中，为保持经济税收高质量发展，各级税务部门要自觉做好组织收入和服务发展“两篇文章”。一要提高税收征管质量和效率，推进税收征管模式现代化改革，努力将经济发展的成果反映到税收增长上来，为各级地方政府形成真实可用的财力。二要积极落实各项税费优惠政策，积极指导、支持企业提高自主创新能力，助推经济转方式调结构，为长期增收奠定经济基础。三要加强税收政策调研，强化政策效应分析和跟踪问效，从税收视角研究经济问题，为地方经济发展建言献策。四要不断优化纳税服务，强化、提高、创新纳税服务宣传、效率和形式，切实为企业减轻办税负担，为发展释放最大能量。