公用事业类上市公司政府补助的法律规制——以竞争中立为视角

李信宇

内容提要：公用事业行业由于高成本和公益性，政府提供补助加以扶持。但随着公用事业类公司寻求上市，公司融资渠道多元化，规模效益强化，原本具有纯公益性的公用事业参与市场竞争的程度越来越高，政府按照原有理念和方式提供补助会使得特定公用事业类上市公司获得不公平竞争优势，限制和扭曲市场竞争。因此需要重新界定公用事业类上市公司政府补助的定位和作用，重新规范公用事业类上市公司政府补助的内容，防止限制和扭曲市场公平竞争，同时保证社会福利最大化。

一、引 言

公用事业是指通过基础设施向个人和组织提供普遍必需品和服务的企业，从广义上来讲，包括提供电力、电信、邮政、铁路、有线电视、燃气、供热、供水和污水处理、公共交通、垃圾回收处理等。纵向一体化特许垄断经营和较高的国有化程度，曾经是世界各国公用事业的基本经营模式。但是公用事业所提供的产品和服务具有准公共物品的性质，即公用事业提供的产品和服务可以定价，经济主体按照商业原则和实际需求做出生产或消费的决策选择。因此自20世纪六七十年代起，公用事业的潜在和现实可竞争性为学界所认识。自20世纪80年代以来，美国、欧洲等对公用事业进行了以竞争机制为核心的改革。①参见刘戒骄等：《公用事业：竞争、民营与监管》，经济管理出版社2007年版，第1～7页。

中共十八届三中全会通过的《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争。……建立公平开放透明的市场规则。……改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。……完善主要由市场决定价格的机制。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。”

在加快完善现代市场体系的背景下，近年来，我国公用事业类上市公司逐渐增多，希望通过上市以较低成本获得较高融资，并且希望参与公平竞争，寻求市场定价，赚取较高盈利。但是这并不意味着公用事业类公司上市后不再需要政府补助①关于政府补助的定义，法学界尚无一个确切的定义，根据《企业会计准则第16号——政府补助》，政府补助指“企业从政府无偿取得货币性资产或非货币性资产”。鉴于本文通过公用事业类上市公司财务报表获取大量政府补助的数据，本文亦采用此概念，且文章提及的“补贴”“政府补贴”与“政府补助”具有相同含义。。在我国以公有制为主体的社会主义市场经济体制下，政府补助成为政府参与微观经济运行的直接方式之一。②杨晖、贾香萍、李慧思：《我国上市公司政府补助会计处理及信息披露问题研究》，《商业会计》，2016年第13期。公用事业类公司具有正外部经济，但是其私人成本高于社会成本，私人得益却小于社会得益，生产者不愿意仅仅为了增加社会利益而增加产量，此时社会资源的配置是低效率的，因此合理的政府补助是优化资源配置的重要政策手段。③李扬：《财政补贴经济分析》，格致出版社、上海三联出版社、上海人民出版社2017年版，第220页。其次，由于公用事业类公司关系民生，政府不能放任它只顾企业经济利益而忽视公共事业的公共性和公益性原则。④唐清泉、罗党论：《政府补贴动机及其效果的实证研究——来自中国上市公司的经验证据》，《金融研究》，2007年第6期。因而政府会对某些其规制价格不足以弥补企业运营成本的公用事业企业给予补助，即政府补助有利于改变相对价格，使公用事业惠及全民，增进社会福利。公用事业类上市公司以及政府补助二者并存，引发市场公平竞争问题、普遍服务问题、价格和质量规制以及政府合理补贴制度等种种议题。⑤郭锐欣：《公用事业改革与公共服务供给》，中国出版集团东方出版中心2016年版，第1页。

因此对公用事业类上市公司提供补助的同时，要注意的问题是：在秉持竞争中立的立场下，如何保证政府补助的合法合理，既维护公平竞争的秩序，又增进全民福利。我国迫切需要将政府对公用事业类上市公司的补助纳入到法治的轨道中来。

二、公用事业类上市公司政府补助对竞争中立原则的适用

就法律层面而言，“竞争中立”这一术语首先出现在澳大利亚的国内制定法中，之后被美国、欧盟、英国、OECD、UNCTAD等国家和国际组织借鉴和模仿，尽管对“竞争中立”的定义所使用的语言和表述不一致，但就其表述的核心宗旨而言，“竞争中立”要求政府在国有企业和私营企业的竞争中保持中立，要为国有企业和私营企业提供一个公平竞争的环境。⑥石伟：《“竞争中立”制度的理论和实践》，法律出版社2017年版，第16页。

我国在国有企业市场化改革的进程中，也以竞争中立为原则，防止对国有企业提供不平等优惠待遇，以期实现不同所有权类型企业之间的公平竞争，强化市场在配置资源方面的决定性作用。但如今市场经营模式的复杂化以及市场主体的多元化使得竞争中立原则不仅仅是国企市场化改革的原则，更是整个市场公平竞争的基础，适用于各类经营模式及多元市场主体。目前学术界较多将公用事业与国企挂钩，大多从国企市场化改革的角度研究在公用事业行业引入市场竞争，但我国经过多年的市场开放，加之公用事业产品和服务本身具有可排他性⑦公用事业行业的可排他性是指，公用事业可以定价，经济主体可按商业原则和实际需求做出生产或消费的决策选择。，市场上已经有很多公用事业类私营企业。改革开放以来，公用事业通过特许经营权制度、股份制改造、企业债、项目拍卖等方式引入私人资本，实现公用事业企业经营权甚至所有权的“民营化”。2012年6月住建部《关于进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见的通知》落实之后，有越来越多的民营企业相继进入相关公用事业领域从事经营。①任超：《我国公共企业税收优惠制度的重构》，《上海财经大学学报》，2017年第1期。并且随着资本市场的开放，公用事业类国企和私企都谋求上市，投入到市场竞争中。事实上，缘起于澳大利亚的竞争中立政策并不是只针对国企和私企的市场竞争，只是因为问题起源及其严重程度而受到重点关注罢了。②丁茂中：《我国竞争中立政策的引入及实施》，《法学》，2015年第9期。因此，竞争中立原则应当涵盖所有市场竞争关系，确保整个市场竞争的公平性。③同上注，第112页。

同时，公用事业类上市公司的业务范围在不断扩展，不同于以往单纯以提供公益性产品为主的单一业务，受证券法对上市公司业绩的严格要求，公用事业类上市公司也从事竞争性的经营业务，以期获得更多的融资和更高的盈利。例如，光正集团的主营业务从最初的钢结构业务，到发展天然气业务，再到眼科医疗业务；滨海能源的业务范围更加广泛，既包括电力和燃气的生产与销售，又包括上述系统的工程维修服务及其技术咨询服务，还包括广播电视节目制作、电影摄制和发行、演出经营等文化产业，还包括互联网信息服务、艺术品销售等。业务范围的扩展与多元使得政府补助的提供更应当注重对市场竞争的影响。向这类公用事业类上市公司提供补助，若补助被公司不加区分地使用，则会对其他从事相同或类似竞争业务的企业带来不公平待遇，从根本上违反了公平竞争原则，对相关市场的公平竞争秩序造成损害。这说明应当根据公用事业类上市公司从事活动的性质，区分公益性业务和竞争性业务。对于竞争性业务，不能获得任何形式的破坏公平竞争的政府补助。这也说明应当加强政府补助用途的信息披露，保证补助用于公益性质的事业，防止限制和扭曲竞争类业务的市场竞争。

综上，不管公用事业类上市公司的组织形式或股权结构如何，政府出于社会福利或者国家产业政策的考虑可以提供补助，但是由于公用事业类上市公司业务范围不断扩大，不仅限于公益性业务，若不加规范地提供补助，则会导致补助用途的非公益性，从而影响竞争市场的公平性。公用事业类上市公司政府补助的法律规制的重点就是调整好政府补助和竞争中立的关系，并且将政府对公用事业类上市公司的补助纳入到法治的轨道中来。

三、公用事业类上市公司政府补助的现状

本文选取同花顺行业分类中公用事业类共计161家上市公司，查阅了2015—2017年年度财务报表，按照股票代码、股票简称、政府补助④根据《企业会计准则第16号——政府补助》，在上市公司年度财务报表中，政府补助一共有三项列报，第一，在利润表的“营业利润”项目之上单独列报“其他收益”项目，计入其他收益的政府补助在该项目中反映；第二，冲减相关成本费用的政府补助，在相关成本费用项目中反映；第三，与企业日常经营活动无关的政府补助，在利润表的营业外收支项目中列报。鉴于本文考虑政府补助占利润总额的比例问题，为了数据的完整和前后统一，因此仅考虑列报在“其他收益”和“营业外收入”中的政府补助金额。、利润总额、补助占利润比重将数据进行汇总。表1是对有效数据①排除未查到财报的情形，且本文数据通过手工收集整理所得，不排除合理误差。进行统计所得，从标准差可以看出，公用事业类上市公司的政府补助离散程度较高，且逐年增高，说明公用事业类上市公司政府补助金额的差异性越来越大；中值小于均值，说明公用事业类上市公司政府补助金额巨大的公司占少数，但足以将平均额拉高。由此推测各个公用事业类上市公司之间收到的政府补助差距极大，存在政府重点扶持的公用事业类上市公司。

表1 政府补助占利润总额比率 单位：%

统计的161家公用事业类上市公司政府补助中，主要有以下几种类型。第一种，在公用事业类上市公司亏损的情况下，政府仍然提供补助，甚至给予超过亏损额的大额补助。三年来有24家公用事业类上市公司政府补助占利润总额的比重为负值，其中有两家小于-100%。后者如2017年，惠天热电利润总额为-6055万元，政府补助却高达1.39亿元，补贴占利润总额比-229.81%。在惠天热电披露的年度财务报表中，依据沈阳市房产局、环保局、财政局关于印发《沈阳市大气治理资金支持燃煤锅炉淘汰项目实施管理办法》（沈环保［2016］151号文件），沈阳市行政区域内实施淘汰单台20吨及以下民用燃煤供热锅炉联网工程，按供热面积给予拆除联网（片）的补贴标准为40元/平方米。因此惠天热电获得1.28亿元的补助。但是惠天不仅仅在2017年因为该政策获得巨额补助，2016年也获得了其利润总额两倍的政府补助款。

第二种，公用事业类上市公司并未亏损，但是去掉政府补助之后利润总额为负。例如，2017年，国新能源利润总额为1356万元，政府补助高达1.23亿元，补贴占利润总额比904.98%。补助中，仅气源补贴这一个项目，获得1亿元；其次推进煤焦公路销售体制改革补贴1836.3万元，失业保险稳岗补贴97.5万元，小型微型企业升级为规模以上企业补贴为89万元，沂州城市建设补助45.3万元。但是对于补助的来源并未在附注中详细说明。国新能源严重依赖政府补助存活，依靠政府补助盈利，阻碍了其他高效率企业进入燃气生产与供应行业，公平竞争市场秩序容易遭到破坏。

第三种，公用事业类上市公司获得的政府补助对其利润总额的贡献率较高。②本文将公用事业类上市公司政府补助占利润总额占比大于等于28%设定为“较高”。因为单独关注“其他收益”和“计入营业外收入”的政府补助也许比率不高，但是考虑到与“冲减成本费用的政府补助金额”汇总后比率可能较高，因此本文出于谨慎性原则，将比率定在28%。从图1中可以看出，2017年有16家公用事业类上市公司获得的政府补助占其利润总额比重超过28%，2016年有20家。在这一类中，有一些公用事业类上市公司连续三年补助较高，例如武汉控股，三年的比重分别为56.3%、65.82%、55.85%。通过对武汉控股分项目的全部营收进行分析，可以得出结论：这是一家业绩完全依托于政府行为的公司，公司的营收和利润与政府息息相关。③《武汉控股的补贴依赖症》，http：//www.sohu.com/a/230397473_498715搜狐财经，2018年6月26日。那么对同样从事水生产与供应的公用事业类公司来说，必须投入更多私人成本才能和武汉控股具有相同的竞争力，甚至仍达不到这种竞争力，在水生产与供应行业来说，对武汉控股的大幅度补助影响了市场竞争。

图1 补助占利润总额的比重

第四种是占比最大的，同时也是较为正常的情形，即占比在28%以下的公用事业类上市公司。如上所述，公用事业类上市公司的政府补助具有合理性。但是政府有针对地对特定公用事业类上市公司提供大额补助，甚至在其亏损的情况下仍然提供补助，有可能削弱了其他公用事业类上市公司的竞争力。例如，2017年，同样在辽宁地区从事电力和热力生产，惠天热电在巨额亏损的情况下仍能获得高额补助，而联美控股在利润总额为12.18亿元的情况下，补助仅占利润总额的1.56%，且连续三年占比小于4%。再例如金山股份，亏损利润比惠天热电还多，但是政府补助却只有亏损的1.65%，惠天热电的补助占比是它的200倍之多。可见，政府补助与公用事业类上市公司的利润总额没有关系，无规律地提供政府补助，可能损害了该地区该行业的竞争环境。

表2 政府补助占利润总额较高的公用事业类上市公司

在上述补助金额分类的基础上，笔者挑选了政府补助占利润总额较高的10家公用事业类上市公司（如表2），通过汇总其补助的方式，发现目前政府补助大致有以下几类事由：增值税即征即退、价格补贴、就业稳岗、节能环保、减排治污、基础设施建设项目、旧设备淘汰、科技创新研发、发展新兴产业、新能源方面。政府补助或以直接补助方式或以奖励方式给予。从表3中可以看出，政府补助较高的公用事业类上市公司的补助名目繁多，依据多为地方批复等文件，且是有选择性地将补助较多的项目予以披露。有的诸如国中水务、大连热电、华电能源并没有披露依据的文件。补贴多以地方补助为主。

表3 政府补助事由和依据

续表

四、公用事业类上市公司政府补助的问题

在公用事业行业，政府提供补助，意在通过价格机制影响产品的需求结构和供给结构，使受补助企业可以较低的价格出售商品和服务，一方面实现社会福利，保证民众的生活必需，另一方面扶持与保护公用事业类企业的发展。但是不适当不合法的政府补助不仅不会实现上述作用，还会对产业发展和公平竞争的市场造成破坏。目前我国公用事业类上市公司的政府补助存在着较多影响建立公平竞争市场秩序的问题，亟需解决。

第一，对公用事业类上市公司政府补助的规定政策性有余而法律性不足，法律法规层级不高，缺乏体系性。现行关于政府补助的规定主要为经济层面的、对政府补助发放后的规定，主要集中在会计准则方面，例如《企业会计准则第16号—政府补助》规定企业如何确认和计量政府补助。法律层面，部分行业法律如《科技进步法》《清洁生产法》有一些关于政府扶持的原则性规定。目前大量的政府补助多是通过地方政府或其部门的办法、通知等内部文件方式规定，且规定内容为具体补助金额和使用方法等经济性质的。

但是，对于政府补助在法律层面的概念和相关主体的权利义务，对政府补助发放前的条件或依据，发放中的运用和监督、发放后的法律后果等内容，现行法律法规并没有规定。这导致政府补助容易以“政策”为由随意发放，发放的金额和具体使用办法的科学性存疑，发放后的落实效果不受监督，增加了政府补助限制和扭曲市场竞争的可能性，若政府补助对市场竞争产生损害，则缺乏或难以启动司法等救济机制。具体表现为虽然某政府补贴行为出现了不当，却无人有权提起诉讼，或是提起诉讼后也难以获得法院支持。①王彦明、王业辉：《政府补贴的法理与规制进路》，《河南社会科学》，2015年第12期。

第二，公用事业类上市公司政府补助信息披露不足。《公司法》《证券法》关于上市公司信息披露的规定普遍适用于政府补助，还有单独文件做单独规定，例如财政部的《企业会计准则第16号—政府补助》规定，企业应当在附注中单独披露与政府补助有关的下列信息：政府补助的种类、金额和列报项目；计入当期损益的政府补助金额；本期退回的政府补助金额及原因。证监会的《公开发行证券的公司信息披露解释性公告第2号—财务报表附注中政府补助相关信息的披露》要求公司在财务报表附注中明确披露政府补助的划分标准、确认时点，以及政府补助对公司资产状况和经营成果的影响及判断依据等内容。可以看出，以上规定注重会计信息披露，忽视政府补助的法律依据的披露。

而2017年5月10日出台的政府补助新会计准则《企业会计准则第16号—政府补助》新增其他损益科目，可以想象公用事业类上市公司可能为了粉饰利润，会将获得的政府补助通过其他损益科目进行核算，进而反映于营业利润中，达到美化报表及相关财务指标的目的，但与此同时，证监会的披露机制并没有做出及时的改进。这样无疑会给会计信息使用者传递虚假的会计信息，不利于会计信息相关者进行决策，进而导致市场资源的错配，甚至限制和扭曲竞争。

公用事业类上市公司在报表中一般显示补助项目、发放主体、发放原因、性质类型、补助是否影响当年盈亏、是否特殊补贴、本期和上期发生额、列报项目。但是，公用事业类上市公司很少完全将这些信息披露，缺少具体分类、变动等明细信息，或不及时披露。前者如南京公用，其仅在披露中写道：“因承担国家为保障某种公用事业或社会必要产品供应或价格控制职能而获得的补助”，或“因从事国家鼓励和扶持特定行业、产业而获得的补助（按国家级政策依法取得）”。但是并未披露具体依据的法律法规或者政策规定。后者如银星能源，2016年12月底，其收到银川经济技术开发区工业代建厂房2015年度和2016年度租赁费返还补贴共1375.65万元，却未及时履行信息披露义务，2017年4月，深交所下发年报询问函之后银星能源才予以披露。①《银星能源政府补助未及时披露深交所下发监管函》，http：//www.sohu.com/a/133877593_639898搜狐财经，2018年7月1日。由于政府补助属于公共信息，披露不健全会导致市场竞争者之间信息不对称，对于其他没有获得同等优惠补助的公用事业类上市公司以及想要进入公用事业类行业的企业来说具有竞争不中立的劣势。

第三，公用事业类上市公司政府补助缺乏统一标准，补助随意，极易限制和扭曲市场公平竞争。从公用事业类上市公司对政府补助提供事由的披露中可以看出，各地出台了名目繁多的财政补贴项目，规模庞大，弱化了市场配置资源的决定性作用。

有的公用事业类上市公司一方面从事重要公用事业、提供公益性服务，这些业务由于市场进入门槛高、投资成本高、盈利有限，政府提供补助不会影响同行业的市场竞争，但是公用事业类上市公司同时也会从事衍生的或开辟新的竞争性业务，这类业务若同样获得政府补助，则会导致同行业其他公司的竞争不公平。例如南京公用，其业务领域包括公交车客运和城市燃气工程这类公益性服务。2016年南京公用在公交车行业收到共计1.34亿元的补助，占总补助的96.8%。除此之外，南京公用还从事出租车客运、房产开发、旅游服务、金融信贷这类竞争性业务，但是对于这部分竞争类业务，出租车行业有滴滴等网约车企业、旅游服务有若干旅行社、金融信贷和房产开发市场主体更是不胜枚举。政府仅仅因为南京公用具有“公益性”就给予其巨额补助，2016年南京公用的政府补助占利润总额占比为38.71%，2015年占比高达77.49%，而且补助的使用情况没有披露，若补助用于竞争类业务，或弥补竞争类业务的亏损，对于其他提供类似业务的企业来说会形成不公平竞争。

对于亏损的公用事业类上市公司，政府仍然提供巨额补助。诚然，当企业陷入财务困境时，政府伸出援助之手对其进行补助，这是非常普遍的现象，但是企业是否能够获得政府补助以及获得政府补助的力度应当考虑亏损原因、企业性质、补助效果等因素。若连续几年提供巨额补助，则应考虑这种补助是否不具有任何商业合理性。不仅如此，政府对这些陷入财务困境的公司进行补助时，会涉及政府补助配置效率的问题，不仅会助长公用事业类上市公司对政府补助的依赖，还对其他高效率企业进入市场造成巨大阻碍，扭曲公平竞争的市场环境。例如，武汉控股是武汉市城建系统目前唯一的上市公司，主营业务是污水处理、自来水生产及隧道等城镇基础设施的投资、建设和运营，具有公益性质。但是根据该公司披露，污水处理方面，武汉控股与武汉市政府签订区域特许经营协议，武汉市政府作为唯一买方在特许经营期内，向其旗下排水公司采购污水处理服务；自来水生产方面，武汉控股与武汉市水务集团签署合同，将生产的自来水通过水务集团的供水管网资源进行销售，其唯一客户就是武汉市水务集团；隧道业务，2017年，武汉市政府继续给予武汉控股旗下隧道公司持续性运营补贴及股东资本补贴。②《武汉控股的补贴依赖症》，http：//www.sohu.com/a/230397473_498715搜狐财经，2018年6月28日。武汉控股作为上市公司，自身毫无造血能力，却仍然依靠政府补助存活，防止了退市。这种不公平的优势，对于其他希望从事相同或类似水务行业的公司或者希望上市的公用事业类公司来说，毫无进入武汉市水务行业的可能。

五、公用事业类上市公司政府补助的法律规制

首先，应当明确界定公用事业类上市公司政府补助在市场竞争中的作用和角色。《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）、《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）、《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（发改价监〔2017〕1849号）以及发改委《政府制定价格行为规则》等文件，明确公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础。因此在公用事业发展过程中，在发挥市场配置资源的决定性作用前提和基础下，政府补助兼顾公用事业效率提高和社会公平，体现政府补助的社会福利和中立性质，既要防止过度政府补助使得特定公用事业类上市公司获得不公平的竞争优势，又要防止过少政府补助使得公用事业市场出现价格战、垄断高价等市场失灵行为。政府补助应当区分公用事业上市公司的政策性亏损和经营性亏损，区分公益性业务和竞争性业务。在公益性业务上出于弥补公用事业上市公司政策性亏损的目的而给予。而对于竞争性业务，或者公益性业务的经营性亏损应当由公用事业上市公司自身承担。

其次，立法方式上，构建公用事业类领域统一的政府补助制度。如上所述，目前我国公用事业类上市公司政府补助制度大都是由中央和地方出台具体办法、通知、批复或特许经营协议，具有强操作性但弱稳定性的特征；而中央即使出台规范性文件，也是号召性为主，且未将政府补助和竞争中立结合起来，这导致政府补助的政策惯性有余而法律性不足。因此笔者建议，中央层面应当建立适用于公用事业领域的统一政府补助制度，统一政府补助原则，明确竞争中立背景下，政府补助应当保持中立，具体包括补助对象中立、补助方式中立和补助标准中立；①丁茂中：《竞争中立视野下的政府补贴中立研究》，《中国矿业大学学报（社会科学版）》，2015年第5期。同时规定政府补助的概念、获得条件、发放程序和各方主体的权利与义务。各地方政府应当在国家政策和法律规定下，建立高效的有针对性的公用事业类上市公司政府补助决策和监督机制。具体而言，地方应当制定地方法规和政府规章，取代临时性的政府红头文件，明确政府补助的方式、范围和条件等内容。②任超：《欧盟职业足球俱乐部政府补助的法律规制及其借鉴》，《天津体育学院学报》，2015年第6期。制定公开透明的决策机制，按照预算程序由各级人民代表大会予以审核通过，以保证政府补助决策的科学性和民主性。③同上注，第6页。

再次，建立以信息披露为核心的监管规则。信息披露是确保政府补助效益最大化的必要保证。信息披露主体应当为公用事业类上市公司和政府监管部门。前者应当根据法律规定，及时、完整、真实披露在公用事业领域政府补助的相关信息；后者应当充分了解公用事业类上市公司政府补助在公用事业领域的利用程度、公司提供产品和服务的质量信息、公司重大投资信息等，确保并且将监督信息公布，使得消费者和企业投资者都能够以较低的成本了解和监督公用事业类上市公司利用政府补助的情况以及其经营和管理状况，确保政府补助用于公用事业上市公司公益性业务和弥补政策性亏损。信息披露的内容也应当明确规定包括会计信息和法律信息。前者应当包括政府补助的性质、确认和计量方法、后续变动、返还可能性大小和理由、补助尚未完成的条件、尚未满足的条件等相关事项；后者应当包括文件政策或者合同，对于特定巨额补助或专项补助，应当披露关键条款和最终判断依据。信息披露的方式可以采用在附注中补充说明的方式或者直接在年度报告中披露。

最后，结合我国公平竞争审查制度的建立，对可能危害公平竞争的对公用事业类上市公司的政府补助进行公平竞争审查。《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》科学建立了公平竞争审查制度，规定了审查对象、审查方式、审查标准，政府在给予公用事业类上市公司政府补助时，应按这一机制，进行公平竞争审查。通过审查，确保政府补助的对象、方式和标准不会限制和扭曲公平竞争秩序。正如北京市在公平竞争的大背景下推进营商环境改革，在此过程中建立了由28个部门组成的公平竞争审查联席会，政府的文件在出台时都要进行公平竞争审查，防止出台排除或限制竞争的政策措施。目前北京市正在落实国家即将出台的新版市场准入负面清单及各种所有制企业一视同仁的基本原则，为各类企业营造稳定、公平、透明、可预期的发展环境。同时北京市也鼓励扩大民间投资，在市政公用、节能环保、公共服务等领域推出一大批吸引民间投资的示范项目。①毛小北：《中国产经新闻》2018年7月28日第8版。

六、结 语

公用事业行业由于其民生必须性、投资的专用性和沉淀性、产品和服务较强的外部性等特点，最初由央企或者全国性企业来经营，并主要由中央政府的机构来监管。但是一方面公用事业行业具有准公共物品、规模经济效益等特点，另一方面市场经济环境赋予公用事业引入市场竞争的可能，公用事业行业的市场竞争机制发挥越来越多的作用。公用事业类国有企业和私营企业上市后，融资渠道和业务范围越来越广泛，在这种背景下，需要考虑原有对公用事业行业的政府补助是否限制或扭曲了市场公平竞争。

通过对公用事业类上市公司政府补助的法律研究，发现对公用事业类上市公司政府补助的规定政策性有余而法律性不足，法律法规层级不高，缺乏体系性。其次，公用事业类上市公司政府补助信息披露不足。最后，公用事业类上市公司政府补助缺乏统一标准，补助随意，极易限制和扭曲市场公平竞争。

政府对公用事业行业提供政府补助应当体现政府补助的社会福利和竞争中立性质。不论公用事业类上市公司组织形式和股权结构，应综合考虑国家政策和公用事业类上市公司业务范围，保证补助对象中立，保证政府补助仅提供到公用事业业务。这就要求严格的信息披露和监督规则，而这又需要公用事业类上市公司和政府的共同努力。最后，结合我国公平竞争审查制度的建立，对地方出台的各项法规，可能危害公平竞争的对公用事业类上市公司的政府补助进行公平竞争审查，建立公开透明公平的公用事业类上市公司政府补助制度。