园区财政支出政策绩效评价：一种分析框架

李承宏

内容提要：园区财政支出政策是为了推动园区发展而发布的，政策制定过程、政策实施过程当中的各项举措都会影响园区财政支出政策的绩效。本文以某地的园区为例，选取其中两项重要政策，设计了一套绩效评价指标体系，并综合运用各类绩效评价方法，基于各项指标的完成情况进行打分，对该园区财政支出政策进行评价。最后，文章从园区各发展主体、中小企业融资、绩效管理机制等多方面提出了相应的对策建议。

园区通常是政府为了集中发展产业而设立的，是区域经济发展、产业结构升级的重要空间集聚形式，国家级高新技术产业园区（简称“高新区”）则是政府为了发展科技和经济而专门设立的高新科技产业集聚区。高新区承担着科技带动经济发展的重任，地方政府多会专门出台各类政策来鼓励支持高新区的发展，而这些政策很大程度上通过财政支出来体现。公共支出政策的效果如何，需要借助一定的绩效评价方法，本文则基于我国某高新技术产业园区的发展状况，根据2018年9月中共中央、国务院颁布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称“意见”），对当地的园区财政支出政策进行绩效评价研究，探究园区财政支出政策的实施效果。

一、引 言

《意见》出台之后，各级政府及工作人员都加深了对预算绩效管理的认识，全面实施预算绩效管理逐渐成为人们的共识，绩效的重要性日益凸显。纵观近几年的研究文献，多是对政策绩效评价指标体系、相关评价方法以及国外发达经济体绩效评价发展经验等的研究，专门针对园区的财政支出政策绩效评价研究并不多。在现今各地高新区的发展当中，园区是当地经济发展的重要火车头，是新旧动能转换的主战场和重要载体，政府也对园区发展提供了包括财政政策在内的多项支持。因此，针对园区财政政策进行绩效评估非常有必要，园区政策的效果好坏也是地方政府和财政部门非常关心的问题。本文通过选取某个地方的园区进行介绍，尝试构建一种分析框架，来探索园区财政支出政策绩效评估的路径，以期合理分析当地的园区政策实施效果，更好地发挥绩效评估对园区发展的正向激励作用。

据了解，地方政府为了持续推动企业创新、加快高端产业健康发展，于2016年先后颁发了两个重要文件，分别是《加快实施创新驱动战略支持企业健康发展暂行办法》（以下简称“3号文”）和《加快新兴高端产业发展暂行办法》（以下简称“6号文”）。“3号文”为了支持企业科技创新和成果转化、完善创新创业服务体系、促进产学研合作和科技资源集聚、鼓励高层次人才创新创业和推进科技金融深度融合，实施了科技创新券计划、创业启航计划、科技创业券计划等多项举措，并配合采取了包括无偿资助、后补助、股权债权投资、贷款贴息、奖励补贴、购买服务等在内的多种综合支持方式，加大了财政科技资金的投入力度。此外，“6号文”为了促进新兴高端产业快速健康发展，综合运用股权投资、贷款贴息、购买服务、奖励补贴、风险担保等支持方式，通过设立产业发展促进基金与融资担保体系来提升产业发展环境，支持战略性新兴产业发展、中小民营企业发展和企业出口。

总体来看，地方政府多在园区上投入大量财政资金给予支持，各项财政支持也通过一系列扶持引导奖励政策来体现，那么这种园区财政支出政策支持是否有效，财政支出在支持过程中是否存在低效无效、资金浪费等情况，在地方财政日益趋紧的形势下理清这些问题显得尤为重要。因此，为了有效支持园区建设发展、提高财政支出绩效、有力推动新旧动能转换，有必要对园区财政支出政策进行绩效评价，这对于完善和调整相关政策也具有重要的参考价值。

二、园区财政支出政策绩效评价方法运用

本文针对园区“3号文”和“6号文”两大政策文件，根据《意见》要求，基于统筹兼顾、突出重点、科学规范、公开透明、权责对等、约束有力等基本原则，充分运用各研究学者提出的研究方法，设立合理的指标体系，对园区财政支出政策进行绩效评价。“3号文”是地方政府为了加快实施创新驱动战略、支持企业健康发展而制定出台的一系列激励政策措施，“6号文”则是为了加快新兴高端产业发展而制定出台的政策措施，园区财政支出政策绩效评价目标则主要围绕这两个方面来确定。

（一）财政政策绩效评价方法

一般来讲，公共政策的绩效评价有前后对比与成本—效益分析两大类。前后对比是最基本的政策分析方法，通过比较政策实施前后的相关参数，使人们对政策的实施效果一目了然。成本—效益分析则主要以经济价值为尺度，评价公共政策实施的经济绩效。

“3号文”和“6号文”是政府支持产业发展的政策性文件，需要选择合理的、科学的评估标准和评估方法，对“3号文”和“6号文”的政策支持效果进行综合、全方位的考察、分析，并给予评价、判断和总结，为下一步政策调整和优化提供重要参考与依据。从评价过程来看，上述两个文件的评估应涵盖“政策制定—政策执行—政策绩效”全过程的评价，并将事实评估与价值评估有效结合起来。本文将综合运用前后比较、成本—效益分析等方法，对“3号文”和“6号文”的实施成效进行客观评价。

（二）财政政策绩效评价流程

“3号文”和“6号文”的评价应包括三大基本内容：一是确定对两个文件的政策评价得以进行的标准，二是搜集支撑评价的各种数据与信息，三是利用评价标准与相关信息作出政策效果结论，并提供改进的建议与措施，如图1所示。

图1 对“3号文”和“6号文”政策进行评估的三个阶段

为提高绩效评估评价结果的客观性和准确性，以定量评价为主，定量评价和定性评价相结合，没有数据支撑的很难量化的就结合定性分析来做出评价。立足多维视角和多元数据，依托大数据分析技术，尽可能多地运用成本—效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等评价方法。

（三）财政政策绩效评价指标

评估指标体系是对“3号文”和“6号文”的实施状况进行评价的参照系，是判断其对园区内中小企业激励效果的主要方面。按照“政策制定—政策执行—政策绩效”的全政策过程，参照财政部给出的财政支出绩效评价指标体系，并结合园区发展的实际情况，本文尝试建立一个全政策过程的评估指标体系，如表1所示。无论是政策制定、政策执行，还是政策绩效，“3号文”和“6号文”的评估中都需要充分考虑科学性、公平公正和可操作性。

需要说明的是，政策制定的评价标准侧重合理性与可行性，即政策目标的设置是否合理、政策内容与实施是否可行；政策执行则偏重于工作量（为保障政策执行投入的人、财、物）、执行力（执行机构、人员和机制）及充分性（政策是否充分落实）的考察；政策绩效则综合考察政策目标的实现程度、政策目标群体的反馈以及政策带来的其他经济、社会、环境影响，政策投入和产出的效率分析与评价是政策绩效的重要考量。

概言之，绩效目标不仅要包括产出、成本，还要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标。因此，财政支出政策绩效评价指标在设计时应从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、服务对象满意度等方面，从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量政策和项目预算资金使用效果。

三、园区财政支出政策绩效评价结果

（一）政策制定评价

在政策制定部分，本文主要通过对“3号文”和“6号文”进行文本分析，并结合相关访谈及调研情况，得出相应分值。

“3号文”和“6号文”的政策目标明确，且都根据具体的奖励事项进行了量化和细化，对应的奖励金额一目了然。文件制定由相关部门批准后实施，决策依据三级指标两者的得分均为3分。“3号文”和“6号文”颁布以来，地方政府每年年底均会按照文件规定组织本地企业申报，所以，决策程序三级指标得分均为5分。“3号文”和“6号文”的奖励办法中均明确了分配办法，但资金分配因素中对中小企业尤其是孵化器中的小微企业倾斜力度不够，资金雄厚的大企业往往拿到了最多的奖励资金，所以该项得分均为1分。奖励资金的分配完全符合“3号文”和“6号文”的相关管理办法，但因对园区内的小微企业的倾斜力度有限，因此扣减2分，得分均为4分。

表1 高新区“3号文”和“6号文”绩效评价的指标体系

综上所述，政策制定部分得分为17分（参见表2）。

表2 政策制定评价得分

（二）政策执行评价

政策执行过程主要关注“3号文”和“6号文”的奖励资金到位、管理与组织实施情况。经查阅相关财务报表以及调研结果，“3号文”和“6号文”所列示的奖励项目在2015年、2016年、2017年3个年度均已及时、足额到位，评价得分均为3分（满分）。地方财政部门于每个奖励年度的年底颁布申报通知，符合奖励的企业积极进行申报，经工作人员审查后，于第二年年初发放。资金管理部分，获得奖励的企业均按照相关规定将奖励资金用于研发，例如购买相应研发设备等，但由于部分企业获得的奖励资金过少，难以对其研发产生明显的助益。组织实施部分，由企业办具体负责申报通知、奖励资格审查与奖励资金发放，组织机构健全，得分为满分1分；管理制度也比较健全，经综合评定，得分为8分（满分为9分）。

综上所述，政策执行过程评价得分为23分（参见表3）。

表3 政策执行评价得分

（三）政策绩效评价

政策绩效是评价的重中之重。主要包括项目产出和项目效益两大部分。

1.项目产出评价

从产出数量来看，2015-2017年，园区中的企业获得“3号文”和“6号文”奖励147次，总金额2282.93万元，占总奖励金额（7227.3万元）的31.59%，如表4所示。三年间园区企业获得“3号文”和“6号文”奖励的总金额和比重均呈下降趋势，获得奖励的金额从2015年的1248万元下降到2017年的515.63万元，园区奖励金额占总奖励金额的比重从2015年的45.58%下降到2017年的19.55%。总体而言，园区企业获得“3号文”和“6号文”奖励的情况不理想，且呈逐年下滑趋势，但获得“3号文”奖励的情形要优于“6号文”，“3号文”得分为3分，“6号文”得分为2分。

表4 园区企业获得“3号文”和“6号文”奖励情况（2015-2017年）

从产出质量来看，当地孵化园区要优于全国平均水平。累计毕业企业达到203家，毕业企业中上市企业达到37家；2017年毕业企业为34家，其中上市企业为5家，毕业企业上市率达到14.71%，如表5所示。当年营收超过5000万元的企业有24家，占比70.58%。“3号文”和“6号文”的该项得分为3.5分。

表5 2017年毕业企业情况

从产出时效来看，园区的孵化周期在3年左右，其中的光电园平均孵化时限43个月，软件园平均孵化时限3年，生物园平均孵化时限39个月，相对来说速度比较快。“3号文”和“6号文”的该项得分为2分。

从成本效益来看，2017年，园区运营成本的财政补贴率为15.89%（亏损额占总成本的比重），而从全国层面来看，孵化器已经实现整体盈利，因此“3号文”和“6号文”的该项得分为1分。

2.项目效益评价

作为当地政府近年来科技创新领域重要的公共政策之一，从当地政府的角度来看，经济效益是“3号文”和“6号文”的核心效益指标，其次是社会效益，再次是环境效益。园区企业满意度也是项目效益的重要组成之一，且来自园区企业的反馈将有助于“3号文”和“6号文”相关政策的进一步完善。

从经济效益来看，园区（生物园、软件园和光电园）企业营业收入从2014年的71.9亿元增加到2017年的481.0亿元，增长568.98%。其中，生物园的增长最为显著，“3号文”和“6号文”实施前的2013年，其营业收入仅为2.8亿元，而到2017年高达211.5亿元，增长74.5倍。软件园和光电园的产值也分别增长20%和500%，如图2所示。

图2 园区企业营业收入（2013-2017年）

园区（生物园、软件园和光电园）企业利润从2014年的7.5亿元增加到2017年的30.6亿元，增长3倍，利润增速不及营业收入增速。其中，光电园的利润从2014年的4.3亿元增长到2017年的20亿元，增长3.7倍，2016年的利润一度达到24.5亿元，如图3所示。

图3 园区企业利润（2013-2017年）

园区（生物园、软件园和光电园）税收从2014年的2.6亿元增加到2017年的8.1亿元，增长2.1倍。税收增速滞后于营业收入和利润的增速。其中，2014-2017年间，生物园企业贡献的税收增长26.3倍，光电园企业贡献的税收增长2.8倍，软件园企业贡献的税收有所下降，2017年的纳税额仅相当于2014年的90%。

而获得“3号文”和“6号文”奖励的园区企业，其营业收入从2015年的85.8亿元增加到2017年的221.2亿元，增长157.8%；利润从2015年的3亿元增加到2017年的18.4亿元，增长5.1倍；贡献的税收从2015年的0.97亿元增加到2017年的4.4亿元，增长3.5倍。获得奖励的企业的产值增速不及园区平均水平，但是利润与税收贡献增速，均显著高于平均水平，表明获得奖励企业的“效率”要高于园区平均水平，“3号文”和“6号文”的相关措施起到了一定的激励效果。

从社会效益来看，园区（生物园、软件园和光电园）企业吸纳就业人数从2014年的44067人增加到2017年的54499人，增长23.67%。值得注意的是，2016年园区吸纳就业量曾达到67095人的峰值。生物园的吸纳就业人数增长较快。在“3号文”和“6号文”实施前的2014年，就业人数为1016人，甚至比2013年的1083人还要少67人；2015年“3号文”和“6号文”开始实施后，就业人数迅速增长到2560人，增长了1.5倍。

获得“3号文”和“6号文”奖励的企业吸纳就业人数从4189人增加到31018人，增长6.4倍，增速显著快于园区整体的平均水平。因此，社会效益得分为满分7分。

从环境效益来看，“3号文”和“6号文”的实施，对于营造园区创新创业的软环境有积极的促进作用。奖励不仅是物质上的鼓励，更多的是对企业勇于创新、力争一流精神的肯定。该项相应得分为满分8分。

从园区企业的满意度来看，园区企业总体上认为“3号文”和“6号文”的相关奖励措施都得到了实实在在的落实，企业得到了实惠，也得到了激励，并将奖励资金用于接下来的研发过程中去。但是，企业也反映了存在的一些问题：一是奖励资金的大头多向大企业倾斜，而园区中的小微企业获得的奖励较为有限；二是在对小微企业的奖励中存在“撒胡椒面”的平均主义倾向，表面上看有效地扩大了获奖面，但大部分企业获得的奖励金额都不多，奖励资金起不了多少实际作用，且园区内平均每家获奖企业的奖励金额呈现逐年下降趋势；三是孵化器企业在孵化阶段很难产生明显效益和税收，但奖励条件却要求有税收标准，致使很多企业享受不到扶持政策。因此，企业满意度打分为8分（满分10分）。

图4 园区企业就业情况（2013-2017年）

综上所述，“3号文”政策绩效部分得分为45.5分，“6号文”为44.5分（参见表6）。

表6 政策绩效评价得分

（四）小结

根据前文政策制定、政策执行、政策绩效三部分的得分情况，“3号文”的总得分为85.5分（政策制定17分，政策执行23分，政策绩效45.5分），“6号文”为84.5分（政策制定17分，政策执行23分，政策绩效44.5分），如表7所示。

表7 “3号文”与“6号文”总体得分情况

四、完善各项政策，助力园区发展

园区财政支出政策在很大程度上促进了当地创新型经济的发展，具有较为明显的经济效益和社会效益。但是园区在市场化改革的过程中，仍然存在孵化器投资来源单一、投融资能力偏弱、市场化发展能力不足、管理团队专业化程度不够等问题。为了缓解上述问题，提升园区的发展质量，本文试图提出以下建议，期望能助力正在进行市场化改革的园区发展。

（一）引导民营企业家投入新一轮创业

支持企业以科技创新为核心，大力推动管理创新、制度创新、商业模式创新，不断提升企业综合实力，发挥创业龙头带动作用。为此，园区财政支出政策应加大对企业家的激励措施，在“减税降负”的政策引导下，落实好各项减负政策，引导企业家投入新一轮创业。

（二）着力破解企业特别是中小微企业融资难、融资贵难题

通过政府增信，拉动更多金融资本投向创新创业，促进科技和金融的融合。通过政府性产业基金“直接输血”，银行等金融机构跟进服务，风险投资、天使基金等社会资本选择注入的方式，优先扶持产权明晰、成长性较好的中小微企业。

（三）强化人才支持政策

发展是第一要务，创新是第一动力，人才是第一资源，产业竞争力说到底是人才的竞争，目前各地都意识到人才对一个地方的发展、对园区发展的重要性，纷纷开展抢人大战。地方政府应该落实好相应的人才引进计划，促进支持人才创新创业的政策真正得到落地。

（四）强化绩效管理激励约束和评价结果运用

从以结果为导向的财政支出政策评价指标体系，向事前绩效审核、事中绩效督查、重点绩效评价、评价结果运用等全方位管理的方向推进。具体来说，应根据绩效评价结果，对绩效好的政策和项目原则上优先保障，对绩效一般的政策和项目要督促改进，对交叉重复、碎片化的政策和项目予以调整，对低效无效资金一律削减或取消，对长期沉淀的资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟需支持的领域。

（五）建立并逐步完善绩效管理的长效机制

采取自评和他评相结合的方式，建立绩效管理的长效机制。切实履行预算绩效管理主体责任，健全预算绩效管理操作规范和实施细则，建立上下协调、部门联动、层层抓落实的工作责任制，将绩效管理责任分解落实到具体预算单位、明确到具体责任人，确保每一笔资金花得安全、用得高效。做到“花钱必问效、无效必问责”，大幅提升预算管理水平和政策实施效果。到2020年底基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。