财政分权与城乡居民基本养老保险覆盖水平研究——以山东省为例

崔紫荣

内容提要：城乡居民基本养老保险制度的保基本、广覆盖的要求使得其更倾向于是一种普惠性的公共产品。各级政府都承担着提供公共产品的责任，央地间的城乡居民基本养老保险责任划分是影响其可持续发展的重要因素。自新型农村社会养老保险与城镇居民基本养老保险合并以来，政府一直背负城乡居民基本养老保险广覆盖的任务，但何种因素影响了城乡居民基本养老保险的广覆盖水平？本文从财政分权的角度分析了城乡居民基本养老保险覆盖水平，通过理论与实证分析，提出合理划分央地责任、充沛地方财力、继续推进城镇化进程等可行性政策建议，以提高城乡居民基本养老保险的覆盖水平。

一、引 言

从1984年国家建立城镇企业职工养老金制度，并于1997年出台相关政策规定《关于建立统一的企业职工养老金制度的决定》，历经养老金由社会统筹到社会统筹与个人账户相结合的转变，到2009年十七届三中全会之后开始的新农保试点，再到2014年我国将新农保与城镇居民养老保险合并为城乡居民养老保险，标志着在人口老龄化不断加重的社会背景下，养老保险制度正在趋于完善，基本养老保险实现了制度层面的全覆盖。山东省养老保险也经历了养老保险改革的一系列过程，并且新农保与城乡居民基本养老保险合并形成新的城乡居民基本养老保险的进程要快于全国平均水平。随着新农保试点工作的开展以及后来的新农保与城乡居民基本养老保险的合并，山东省养老保险覆盖率得到显著提升。

目前，山东省城乡居民养老保险金个人账户由个人缴费、集体补助或其他资助、政府补贴构成。其中，政府补贴部分分为中央和省财政补贴、地方财政补贴两大部分。中央和省财政主要承担基础养老金的部分补贴，即按照一定标准对省内东、中、西部地区分别补助40%、60%、80%；地方财政既承担中央和省政府对基础养老金缴费补贴的剩余部分，又要承担个人账户养老金多缴多补、长缴多补部分的补贴。基础养老金部分全部由政府来承担，居民年满60周岁便可领取基础养老金，这项惠民政策极大提升了养老保险覆盖水平。

二、文献综述

居民养老保险的保基本、广覆盖的原则要求让它由少数在职人员的福利变为惠及普通大众的福利产品，养老保险财政补贴强调了养老保险的“强福利”和“弱保险”性质，模糊了社会保险和社会福利的边界（王雯，2017）。这种特殊的福利制度是一种全民保障，对于提升老年人尤其是没有稳定收入的老年人的晚年生活质量具有重要作用。虽然国家政策鼓励全民参保，但在政府对养老保险提供补贴的情况下，养老保险参保率虽有所提高，但距离全民参保的目标还有一定差距。基本养老保险作为一种社会保障产品，需要政府投入较大规模的财政补贴，一方面，地方财力不均导致对个人账户缴费补贴的不同；另一方面，中央根据物价水平不断提高基础养老金待遇，但并不承担基础养老金的全部增加额，而是中央和地方按比例来承担，从而加重了地方财政负担，这在一定程度上制约了地方政府推广养老保险的积极性。除了政府本身政策制度外，宏观经济制度、经济发展水平和市场化程度也影响了居民参保率。随着人口老龄化的加重以及老年人对晚年生活质量要求的提高，养老保险参保率还会受到参保人个人状况和家庭特征等微观因素的影响。周磊（2017）通过构建Logit模型发现参保人的年龄、婚姻状况以及受教育程度会显著影响参保率。肖锦生（2014）通过对福建省的数据分析得出，物价水平、人均收入会影响养老保险参保率。除此之外，村域社会资本如村域信任、村域互动对养老保险参保率具有促进效应（吴玉峰、王友华、程丽娜，2013）；参保人是否知晓养老保险参保制度、认为是否有必要加入城乡居民养老保险、自我评价家庭经济状况（黄宵、杨超，2017）、参保过程是否便捷、周围人是否参保也都会对养老保险参保率产生一定影响。

根据有关研究养老保险覆盖率的文献来看，有些学者利用面板数据通过构建Probit模型或Logit模型，利用微观数据分析养老保险覆盖率的影响因素，也有些学者从财政分权和城镇化等宏观经济背景出发来研究制约养老保险覆盖率的因素，如王筱欣、杨臣（2013）通过实证数据论证了城镇化与养老保险两者间内在的互相影响的关系；王晓洁、王丽（2015）利用省级面板数据研究得出城镇化能够促进城乡居民养老保险全覆盖，但“中国式”财政分权会制约养老保险参保率。目前鲜有关于财政分权对于一省养老保险覆盖率水平的影响的研究。

本文依据财政分权理论分别从财政收入与财政支出角度分析中央和地方养老保险权责划分对养老保险参保率的影响。探究中央和地方合理的财权、事权划分，探讨养老保险长效激励机制，使政府和居民都有动力和积极性参保，从而尽快实现养老保险全覆盖。

三、财政分权与养老保险覆盖率的逻辑联系

财政分权即给予地方政府一定的财权，并划定相应支出责任，使地方政府能够提供更高效的公共服务。财政分权理论解释并印证了地方政府存在的必然性。随着94年“分税制”财政体制的建立，中央与地方重新分配财权、事权，地方政府财政收入占全国财政总收入的比重不断下降，各级政府分工、合作提供地方公共品。然而，地方各级事权划分比较模糊，收入来源不稳定，缺乏对普惠性地方公共品供给的有效激励。各级地方政府在公共服务的供给中陷入了不同程度的财政困境，出现了诸如经济增长型地方公共品投入高速扩张，以行政管理费为代表的社会管理型公共品增长迅猛，各地行政事业部门人员膨胀，政府治理效率低下；而医疗、教育、卫生等社会服务型公共品投入相对不足且效率不高的现象，居民对于服务型公共产品的需求与地方政府不能积极有效提供的矛盾越来越凸显。

（一）以GDP为导向的绩效考核机制难以形成有效激励

城乡居民养老保险的强福利的性质使其更具有普惠性公共产品的特点，这类公共产品的供给大部分依赖于财政补贴，而对经济增长的拉动效应并不大。地方政府在提供这类公共产品时难以形成有效偏好且缺乏相应激励。首先，以GDP为导向的绩效考核机制，形成了基于上级政府评价的自上而下的标尺竞争形式（张宴、龚六堂，2005）。这种注重当期效益的政绩观使得养老保险这种具有社会效益及长期效益的公共产品供给缺乏有效动力；其次，政府之间的“晋升锦标赛”会让地方政府服从于短期的经济增长，而丧失社会保障的自主性，使其成为经济政策的辅助性措施（彭宅文，2008）。这样一来养老保险的社会保障特性缺乏政府推广的有效激励，从而影响养老保险的覆盖率。

（二）地方政府财政支出压力制约了养老保险覆盖水平

养老保险作为一种社会保障产品，需要政府投入较大规模的财政补贴，但中央对中东西部地区的财政补贴不均，这种“一刀切”的补贴方式忽视了区域内各省经济状况特别是农业人口等因素不同造成的财力不均，使得区域内部财力相对薄弱的省份财政压力过大，这也制约了其提高养老保险覆盖率的自主积极性（王敏，2017）。同样的，对于山东省内部，按照东中西的划分方法决定补贴力度，没有充分考虑到区域内财政状况，使得经济相对不发达的地区财政压力过大。

另外，相对于中央财政，地方财政补贴压力更大，城乡居民基本养老保险提供的养老金很大程度依赖财政补贴，县级财政负担过重。一方面，地方政府除了要负担一般参保人员和特定群体的缴费补贴，还要支付高出中央规定最低基础养老金标准的提标补贴、对特定群体增发基础养老金补贴（王雯，2017）；农村人口数量较大，导致县级养老保险参保率低且对低档次养老保险缴费具有较大的偏好，从而使县级财政收缴的个人账户的养老金数额较低。另一方面，福利刚性和社会保障棘轮效应会迫使中央政府不断出台提高最低养老金标准的利民政策，而最低养老金的增加额却是由中央和地方按比例承担，这也加大了地方政府养老保险支出压力，增加了城乡居民养老保险全覆盖的难度。

（三）要素流动带动地方政府推进养老保险全覆盖的积极性

在新旧动能转换的背景下，除了资本、技术等要素对经济转型发展具有不可替代的作用，人才在整个经济发展进程中也具有非常大的影响。随着各地人才大战的白热化，各地区除了用户籍制度、子女就读等优越条件吸引人才外，社保优惠政策也是吸引人才的一个方面。如青岛市取消全日制普通专科学历社保年限限制，专科生也能直接落户，高级技工缴纳社保年限由2年缩短为1年；烟台市取消来烟就业创业人才参加社会保险时限限制等。劳动力这种要素通过“用脚投票”的方式向政府显示其偏好，若政府放宽养老保险条件，为老年人提供一个安全有保障的晚年生活，不可否认，也是吸引人才流入的关键因素。因此，人才流入与养老保险覆盖水平具有双向促进的关系。

根据瓦格纳法则，当经济处于较低水平时，地方政府会关注更多促进GDP提升的因素，但当经济处于成熟阶段时，政府会增加教育、文化、医疗等公共产品的供给。所以，财政分权对养老保险参保率的影响方向是不确定的，在一定程度上也取决于当地经济发展状况。

四、财政分权对城乡居民基本养老保险覆盖水平影响的实证研究

（一）变量选取及模型构建

根据现有文献对城乡居民基本养老保险覆盖率水平的研究，本文探讨财政分权对城乡居民基本养老保险覆盖水平的影响。被解释变量为城乡居民基本养老保险参保率，用城乡居民参保人数占应参保人数的比重来表示，基于数据可获性的实际情况和本文以研究财政分权对城乡居民基本养老保险参保率影响的目的，本文暂用年末总人口扣除城镇就业人数作为应参保人口的基数。解释变量为财政分权，本文借鉴庞凤喜教授的财政收入分权度和财政支出分权度来衡量财政分权。其中，财政收入分权度为各市预算内人均财政收入/山东省预算内人均财政收入，财政支出分权度为各市预算内人均财政支出/山东省预算内人均财政支出。用人均财政数据而非财政预算总数据，主要剔除了各市人口规模对分权度指标的影响。财政收入分权度和财政支出分权度分别衡量了财权和事权在地方政府和省级政府之间的分配关系。财政收入分权度和财政支出分权度的高低分别代表了地方政府财权、事权的大小。此外，模型中还加入了人均GDP、城镇化率、失业率、人均预算内财政收入等宏观经济指标作为模型的控制变量，以促进模型的科学性和完整性。

模型中，i和t分别表示第i市第t年，endowment代表城乡居民基本养老保险参保率，deinc代表财政收入分权度，deexp代表财政支出分权度，X代表一组控制变量，α和ε分别为截距项和残差项。人均GDP代表了当地的经济发展水平，城乡居民基本养老保险是以城乡无固定工作或者农村个体户为参保对象的社保产品，用人均GDP更能反映出人民的经济状况，经济发达的地区，人均GDP高，人民就更有富裕财力参保，而经济发展水平较低的地区，人均GDP较低，会在一定程度上制约城乡居民基本养老保险的参保水平。城镇化率，即当年城镇人口占年末总人口的比重，城镇化水平越高，居民的素质越高，参保率越高。失业率水平即城镇登记失业率，登记失业人口大部分是城镇人员，或者是曾经在城镇工作的人员，但不包括农村无业人口，但近年来随着劳动力要素的流动，越来越多的农村人口进城务工并开始工作和生活，而就业代表着农村人口是否真正融入城镇生活，越能融入城镇生活，城乡居民基本养老保险的参保人数越高，所以，失业率与城乡居民基本养老保险的参保率有内在的反向关联的关系，预期符号为负。人均预算财政收入指标，预算内财政收入大部分为税收，人均预算财政收入越高，政府财力越富足，越有能力为居民提供更多的城乡居民基本养老保险财政补贴、更好的宣传、推广城乡居民基本养老保险政策。

（二）数据来源及估计方法

由于山东省新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险于2013年开始试点合并，2014年全省基本合并完毕，所以本文采用2014年—2017年山东省17地市的相关数据，数据来源于各市统计网站的《统计年鉴》和《国民经济与社会发展统计公报》《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，并经筛选、计算得出。运用Stata14软件进行数据的统计和分析，相关变量的描述性统计如表1。

表1 相关变量的描述性统计

为解决模型中的异方差问题，被解释变量、核心解释变量和一组控制变量都已取自然对数，通过表2中各个解释变量之间的相关系数矩阵可以看出，变量之间的相关程度较高，并通过了1%、5%和10%的显著性检验。

表2 各变量的相关系数

本文研究了山东省17个地市4年期相关数据，为典型的短面板数据，且由于每个市的情况不同，可能存在不随时间而变的遗漏变量，由于混合面板模型将个体效应平均掉了，故本文拒绝使用混合模型，且豪斯曼检验的p值不为0，拒绝使用固定效应模型，最终选择随机效应回归模型进行估计，两个模型的具体回归结果见表3。

（三）实证结果分析

通过回归结果可以看出，财政分权度对城乡居民基本养老保险覆盖率确实有一定的影响作用，且财政支出分权度比财政收入分权度的影响更为显著。

以财政收入分权度衡量的财政分权度对城乡居民基本养老保险覆盖率存在反向影响，从模型的估计结果可以看出，通过更多解释变量的加入，财政收入分权度的系数基本在-0.1到-0.3变动。财政收入分权度越高，地方政府拥有的财权越大，越会抑制城乡居民基本养老保险参保率。出现这种情况的原因在于，在现行的政府考核机制下，“晋升锦标赛”使得一些地方政府优先为能够提高GDP的经济指标提供公共服务和基础设施建设，在资源有限的情况下使得资源更多地流向快速发展的领域，公共产品和服务的供给无法遵循公平原则，养老保险不符合短期内的经济效益，难以得到地方政府的优先考量，这就间接影响了城乡居民基本养老保险财政补贴政策的落实和推广。但通过人均预算内财政收入来看，其对城乡居民基本养老保险参保率有着正向影响。人均财政收入每提高1个百分点，城乡居民基本养老保险参保率提高0.46%，看似与财政收入分权度对城乡居民基本养老保险参保率的影响相反，但并不矛盾，究其原因，经济越发达的地区，第三产业越发达，地方政府财政越丰裕，越重视公共产品与服务的供给；越是经济欠发达的地区，政府财政收入缺乏，越是将优先的资源投入能促进经济快速发展的领域。

表3 模型估计结果

财政支出分权度对城乡居民基本养老保险的覆盖率具有显著的负向影响。从回归结果来看，indeexp的回归系数均为负，且保持在0.45左右，通过了1%的显著性水平。财政支出分权度每提高1个百分点，参保率降低0.46个百分点，财政支出分权度越高，越会抑制参保率的提高。究其原因，财政支出分权度越高，地方政府的事权责任越大，如果中央没有相应的专项转移支付资金或者转移支付资金较少，相应表现就是中央对地方的城乡居民基本养老保险财政补贴较低，地方压力过大，降低了地方政府履行职责的积极性。

经济发展水平人均GDP对城乡居民基本养老保险具有正向影响，且通过了5%的显著性水平，系数在0.1-0.2之间的较为显著，这表明经济越发达的地区，城乡居民基本养老保险的参保率越高，人均GDP每增长1个百分点，城乡居民基本养老保险参保率增长0.1-0.17个百分点，经济越不发达的地区，城乡居民基本养老保险参保率越低。

城镇化率与失业率对城乡居民基本养老保险具有负向影响，通过模型5可以看出，城镇化率和失业率的系数均为负，且失业率未通过10%的显著性检验，城镇化率通过了5%的显著性检验，城镇化率越高、失业率越高，越会抑制城乡居民基本养老保险的广覆盖。一方面，城镇化率的提高加速了人口的流动性和农民的市民化，流动人口工作后会参加城镇职工基本养老保险，但是这部分人口是作为城乡居民基本养老保险参保率的基数的，所以会出现与参保率呈现负相关关系。另一方面，失业率越高，每一年多出的失业人口不会立即、全部的去参加城乡居民基本养老保险，而是会继续找工作，以后继续参加城镇职工基本养老保险。如此看来，城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险的制度衔接就显得尤为重要。失业人口也是算在应参保人口数中的，所以也会与参保率呈现负相关关系。

五、结论及政策建议

（一）构建科学的央地财权、事权匹配机制

城乡居民基本养老保险作为一项普惠性的公共产品，其筹资来源主要依赖于政府财政补贴，山东省地处东部地区，需要额外承担中央规定的最低基础养老金的50%，县级政府几乎要承担每一个涉及财政补贴的环节。城乡居民基本养老保险补贴政策使得地方政府负担较重，所以建立合理的财政补贴分担机制，对城乡居民基本养老保险的持续性发展具有重要意义。首先，根据信息的可获得性，城乡居民基本养老保险政策的具体执行环节如登记参保、征缴稽核、信息管理、待遇计发、参保人个人账户管理、对特定人群的核定等工作由地方政府承担，中央政府主要负责政策的顶层设计。其次，城乡居民基本养老保险作为一项惠及全民的政策，要强调中央的支持责任，基础养老金中央财政补贴应一视同仁，对特殊困难地区可增发部分基础养老金。最后，对养老金每一环节增发部分，省、市两级政府财政也应分担一定的比例，进而减轻县级财政过重的补贴负担。

（二）细化财政补贴政策，促进公平公正

城乡居民基本养老保险作为国民基础养老保险，不论居民是否参保，到达一定年龄都会领取基础养老金，这是惠及全民的财政政策。但各地生活消费水平及经济发展水平不一，需要财政补贴的力度也不同，所以打破当前的“一刀切”财政补贴政策迫在眉睫。应细化山东省各地市财政补贴中央与地方的补贴比例，促进公平公正。首先，中央对地方应实行统一的最低基础养老金财政补贴政策；其次，山东省省级政府对省内中东西部地区实行统一的基础养老金提标补贴，可以对农业大市或经济发展相对落后的市区提高补贴数额，各市区再根据本市具体情况增发一定的基础养老金，使基础养老金发挥适度普惠性的效用，给予居民一定的老年生活保障。

（三）深化地方税制改革，不断充实地方财力

实证分析结果表明，地方人均预算内财政收入对城乡居民基本养老保险的覆盖水平具有正向促进作用，地方财力越充实，越有利于城乡居民基本养老保险广覆盖的实现。94年分税制改革使得财权上移、事权下移，财权上移的突出表现便是增值税与所得税中央与地方共享，全面营改增之后，营业税由原来的属于地方收入变为现在的中央与地方共享，但增值税比例由原来的中央75%、地方25%变为现在的对半分成。地方财政收入大半以上来源于间接税的收入，而间接税又依赖于价格，税制结构的弹性设计使得当经济快速发展时，税收收入的增长快于经济的发展，当经济增长放缓时，税收收入的增长低于经济发展。地方政府的财政收入对经济依赖较大。应明确地方主体税种，加快房产税制度的确立与改革，逐渐探索确立地方税收新的增长点，充沛地方财力，使地方政府有余力促进城乡居民基本养老保险覆盖水平的提升。

（四）推动城镇化进程，促进农业转移人口就业

新型城镇化有助于推动城乡区域协调发展，加快破除城乡二元结构，推进城乡公共资源均衡配置、公共服务均等化，增加城镇就业机会从而降低失业率。城镇化的本质是实现农村人口从“农民”向“市民”的彻底转变，即城镇化的核心任务是人的城镇化。因此，需要尽可能让农业转移人口实现城镇化，使常住人口实现市民化。首先是为其提供就业机会，其次还要让他们享受到应有的养老、住房、教育、医疗等基本公共服务，完善城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险的制度衔接，保障居民利益，消除进城的顾虑，帮助他们更好地融入城市；构建城镇化建设和经济发展良性循环体系，降低失业率，缓解城乡居民基本养老保险财政补贴压力，推动城乡居民基本养老保险可持续发展。

结 语

城乡居民基本养老保险是一种更倾向于普惠性的公共产品，它的保基本的性质决定了政府在提供这种产品和服务时的积极性不高。另外中央财政不断出台加大养老保险财政补贴力度的政策，而且这种补贴由中央和地方共同承担，并根据东中西地区的不同，各级地方政府承担的补贴责任不同，同样的，省内的财政补贴也是根据划片的方法决定对各市的补贴力度，但这种划片决定的补贴机制使得划入经济发达区的经济相对落后的地区财政压力加大，不利于养老保险的推广。所以应合理划分上下级政府之间财权事权，实现养老保险制度的实际全覆盖。