治理系统性金融风险的财政政策研究

张 鹏 罗建钢 鄢晓发 龙小燕

内容提要：系统性金融风险已经成为影响中国宏观经济稳定运行的重大风险，也是党的十九大确定的三大攻坚战的重要对象，2018年中央经济工作会议明确指出，“打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险”。当前，我国的系统性金融风险主要表现为高杠杆风险、地方政府债务风险、资产泡沫风险和社会保险体系的可持续风险。这些金融风险既相互独立，各自都形成了较大的风险隐患；又相互叠加，并逐步从点状强化成了互动式的网状。这种风险体系使得风险的应对更加缺乏有效的目标和针对性的手段。我们从财政政策的作用机理和手段体系出发，以风险运行规律、表现特征和敏感指标作为切入点，通过构建系统性的财政政策防控和应对框架，有效控制金融风险的演化，并与货币金融政策协力，采用PPP等新型手段和模式，有效化解重大系统性风险的压力和冲击。

风险问题越来越成为世界性的议题。从国际上看，世界在一定程度上处于动荡不安、风险积聚之中，如发展鸿沟扩大、保护主义抬头、“逆全球化”思潮涌动、军事冲突时有发生，恐怖主义、难民危机、气候变化等威胁持续蔓延。其中，经济风险越来越成为全球风险的转移载体和风险“突出部”；而在国内，党的十九大报告明确指出要打好三大攻坚战，并将重大风险防范作为三大攻坚战之首。2018年中央经济工作会议进一步指出，要“打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险”。本文以系统性金融风险为分析对象，找寻系统性金融风险的表征特点、运行规律和敏感环节，以财政政策为手段，通过政策间的有机搭配和运作创新，加强国家治理与经济改革，有效控制和化解风险，就成为当前应对系统性金融风险的最优选择。

一、系统性金融风险与宏观政策治理

系统性风险主要是由政治、经济及社会环境等宏观因素造成的，包括政策风险、利率风险、购买力风险和市场风险等。从系统性风险的高发区来看，由于金融风险与利率、购买力和市场运行高度相关，所以系统性风险经常与金融风险相叠加，甚至本身就表现为金融风险。系统性金融风险是指金融机构从事金融活动或交易所在的整个系统（机构系统或市场系统）因外部因素的冲击或内部因素的牵连而发生剧烈波动、危机或瘫痪，使单个金融机构不能幸免，从而遭受经济损失的可能性。系统性金融风险不能通过分散投资加以消除，因此又被称为不可分散风险。加强系统性金融风险管理是我国在新的历史阶段的重要发展主题，并作为对我国高速发展阶段深层次矛盾的化解和高质量发展阶段中创新、优化的重要手段，成为我国政策有机配合的重要基础和平台。

（一）系统性金融风险的构成与现状

随着国际经济形势不断分化和日趋复杂，以及国内经济体制改革的不断深化，经济运行中的深层次矛盾在一定程度上出现了显化和激化，并与部分行业问题和部分社会问题相叠加，表现出系统性金融风险积累的特征。

第一，高杠杆风险已经从企业杠杆迅速向家庭杠杆蔓延，生产性企业及其关联的家庭利息负担进一步加重，高杠杆的影响已经超出投资和资本形成的范畴，并开始抑制消费和家庭经济活动（含大众创业、万众创新等领域）。尽管近年来规模以上工业企业的资产负债率有所降低（如2018年5月降至56.6%，同比下降0.6个百分点），但主要的原因是来自于资产溢价，而并非负债减少（如2018年5月资产规模增长了7.4%，而负债规模增长了6.3%），所以实际风险水平并未有效减少。家庭债务规模也在迅速扩大，仅银行贷款的规模就达到了43.4万亿元，再考虑到其他的金融债务和民间债务，家庭债务规模应在50万亿元以上，约占居民家庭总存款规模（68.4万亿元）的73%，家庭的消费拓展能力和创业投资能力下降，风险水平显著上升。

第二，地方政府债务风险也出现了结构性的压力。从总体上看，截至2018年5月，我国地方政府债务余额为16.63万亿元，较全国人大规定的限额低4.37万亿元，且债务的平均收益率为3.97%，拥有一定程度的期限结构调整、债券结构调整和借新还旧的空间，但从地方债务的区域结构上看，仍存在多个地区当前应还本付息的规模和整体债务水平超过了合理的界限，还有部分地区新发债券的收益率水平迅速上升，在置换到期债务的过程中出现了利率持续上升的压力。在这种压力下，部分中等地市的债务风险快速上升，甚至部分城市出现了担保债务违约（承诺函无法兑付）和直接干预银行主张债权（召开政府债务偿还的协调会）的行为。

第三，资产价格风险已从地区性、城市性问题演化为全国性问题。2018年以来，我国平均住宅成交价格达到8427元/平方米，超过上海市城镇职工平均工资7200元/月的水平，远超中国城镇家庭6500元/月的平均水平。以90平方米的标准户型核算，房价收入比约为10年，远超国际公认的6年以下的合理线；而从住宅租售比的情况来看，全国100个大中城市租金年收益率的均值约为3.5%，租售比约为342个月，而北京、上海、深圳的年租金收益率均不足2%，租售比高达642个月，明显超过了200—300个月的合理区间。

第四，社会保险体系的可持续性压力进一步加大。社会保险金的征缴和管理是财政问题，但社会保险金的运营和收益则是金融问题。由于医疗保险是现收现付制，与系统性金融风险的相关性不大，问题的关键就集中在养老保险体系的运营上。从2017年的情况看，养老保险金的投资运营收入仅有1948亿元，约占当期全国养老保险资金余额的4.6%，这一投资收益低于全国债券6.3%平均收益率。这样，收益率偏低将导致养老保险基金的累积水平不足，从而导致难以有效应对人口老龄化高峰期的支出需要，并抑制当前降低养老保险缴费水平的能力，也无法为当期市场提供有效的流动性和长期资金支持。

从本质上看，改革是解决系统性金融风险最根本性的手段。目前发达国家的货币政策正在逐步正常化，都在推动结构性改革，全球竞争的主旋律正在转向改革的竞争，谁的结构性改革做得彻底，谁就会在下一轮经济发展中抢得先机。当前，唯有利用好宝贵的改革窗口期，加速落实供给侧结构性改革，激发实体经济内生增长活力，才能避免宏观经济金融政策的副作用，实现高质量增长和防范金融风险。

（二）基于系统性金融风险的宏观政策治理原则

经济新常态是我国经济发展进入新时代的典型特征。为应对经济新常态下的风险与挑战，有序引导市场并提升经济增长质量，增加有效供给，应根据经济社会的运行特点和规律，对宏观调控的基本政策框架进行必要的调整与优化，以更好地契合对系统性金融风险的有效管控，更有效率地统筹运用政策资源，实现在坚持市场机制发挥决定性作用的前提下，更好地发挥政府作用。

作为对系统性金融风险进行宏观治理的宏观调控，必须做到化解矛盾、利用资源、转型发展和形成新动力的重要支撑。因此，既要坚持经济发展、充分就业、物价稳定和国际收支平衡的基本要求，又要与时俱进，根据风险治理下的经济运行特征，形成宏观调控的新思路和主要原则，具体包括：

1.解决矛盾，化解风险

2017年《政府工作报告》明确指出，“我国发展面临国内外诸多矛盾叠加、风险隐患交汇的严峻挑战”。因此，以宏观调控为手段，解决经济运行中的深层次矛盾，有效化解金融、财政、房地产、部分实体经济中的运行风险，成为宏观经济政策治理体系的主要原则之一。

2.顺应经济规律，突破矛盾节点

当前的经济运行既是高速增长阶段向高质量发展阶段的重要过渡期，也是一个各项要素进行充分整合、调整的平衡期。从过渡期来看，我们要主动打破传统的平衡，通过对新要素的引进和新技术的推进，解决传统平衡中的深层次矛盾和问题，主要包括供给与需求的匹配、规模扩张与效率提升的错位、经济增速放缓与资产价格膨胀、风险应对与创新驱动的动态有序等。而从新的平衡期来看，则需要注重新要素及要素组合的有效管理，生产函数的平衡与优化，市场动态均衡的供给与需求的高效匹配，资产收益与生产产出之间的平衡等，既突破矛盾节点，又形成新的更优稳态。

3.坚持重点应对和全面调控的齐头并进

当前经济运行的矛盾与风险具有深层次性、全局性、系统性和联动性的特点，牵一发而动全身。在问题的处置上，既要坚持问题导向，根据问题的运行逻辑和基本规律，集中政策资源和市场力量，打好歼灭战；又要协调各方动态，建立沟通机制和响应安排，构筑合理区间并加强区间管理，创建指标体系和加强相机抉择与自动稳定机制等。总之，要更加注重满足人民群众需要，更加注重市场和消费心理分析，更加注重引导社会预期，更加注重加强产权和知识产权保护，更加注重发挥企业家才能，更加注重加强教育和提升人力资本素质，更加注重建设生态文明，更加注重科技进步和全面创新。

4.形成突破口和稳定器，主动引领新常态

从新常态的逻辑体系上看，需要打破“老常态”，迎来新转变，并最终形成新常态。因此，抓住有效的时机，在关键节点上形成一系列突破口，改变现有的均势，让积极的要素先活跃起来，在新格局下形成效率和示范；而与此同时，发挥好稳定器的作用，支持其他的不活跃要素或惰性组合行动起来，在奖励、补偿、激励和引导之下，拓展突破口的影响，形成改革之势和发展之势，对新常态在消费、投资、进出口、要素、环境等领域的发展变化进行深入的引领。

二、基于系统性金融风险管理的财政政策框架

财政政策在风险管理中处于主动地位，并具有良好的针对性和灵活性，是系统性金融风险治理框架的基础力量。在构成上，财政政策包括税收政策和支出政策两个主体部分，并形成完整、自足的政策体系和手段措施。

（一）财政政策在系统性金融风险治理中的基本框架

在“矩连结构”中，财政政策要解决的系统性金融风险包括三个主要方面：第一，控制资产泡沫、化解市场机制扭曲的风险；第二，促进投资增长，控制地方政府性债务风险；第三，降低经济的运行成本，维持社会保险体系的可持续发展。具体见图1所示。

图1 财政政策的风险管理调控策略

根据图1所示的财政政策风险管理调控策略，我们以税收政策（广义，即财政收入政策）和支出政策（财政预算、投资和补贴等主动性政策）为基础，分别构建以应对宏观风险为目标的财政政策调控框架。

（二）税收政策的系统性金融风险管理调控框架

如前所述，系统性风险管理的实质仍是以效率提高和效益提升作为最终目标，而风险控制水平和管理成本则是直接目标。我们对税收政策宏观风险管理调控框架主要分三部分展开，即：以降低成本为目标的税收政策，以促进市场自主投资、形成需求支撑为目标的财政政策，以支撑产业升级、淘汰“僵尸企业”为目标的税收政策。具体有：

1.以降低成本、减少生产性企业税费负担为目标的税收政策

由于造成企业和居民税负感重的因素比较复杂，再加上需要缓解因降低税费负担而带来的财政收支压力，因此，需要统筹税费关系和财力分配，推行综合系统性改革，完善有利于制造业发展和社会公平的税收制度，清理各类收费、基金，优化营商环境，降低企业和居民的税负感。

（1）进一步完善增值税制度，简化税率，适当下调税率

“营改增”之后，我国已形成了增值税多档税率（征收率）并存的格局，尽管多档税率并存有其合理性和必然性，但其弊端日益显现。为此，考虑中央与地方的承受能力、纳税人税负结构、税收征管以及国外税制等多种因素，建议将适当下调增值税一般纳税人税率，并合并简化税率结构。简化税率结构，应坚持两个原则，一是以两档税率作为增值税税制改革的基本目标；二是坚持制造业的平均税负与服务业平均税负的基本趋同。这样，在适度降低增值税基本税率的基础上，分步推动增值税税率的下降与合并，逐步形成两档税率结构。考虑到增值税改革的一般原则和降低间接税比重、降低生产环节税收的安排，建议以10%和5%两档为宜。

（2）继续深化资源税改革，清理与整合涉及矿产资源的收费基金

由于资源产品税费租的性质和作用各不相同，因此，我国的资源税改革不是简单的“以租代税”“以税代租”或“以税代费”，而是要从可持续发展、经济发展方式转变以及环境保护的角度，探讨如何建立价、税、费、租联动机制，充分发挥各自的积极作用，共同促进资源的合理开发和使用。2016年7月1日起我国全面推进资源税改革，通过全面实施清费立税、从价计征改革，理顺资源税费关系，资源税制度建设迈出关键一步。今后一段时间，应进一步深化资源税改革，全面清理与整合涉及矿产资源的收费基金，优化制度设计，完善资源价格形成机制和补贴机制。清理、整合各项收费和基金是深化资源税改革的重要前提。各地方政府需严格按照收费与基金设立的依据、审批权限、时间界限、征收范围和标准等规定，对依法合规的收费与基金保留，对违规设立的收费与基金坚决取消，消除税费重叠、功能交叉的问题，并确保不增加相关企业的总体负担。对确需保留的依法合规收费基金项目，采取列举法，设定收费标准区间，整合相关费用，规范征收行为，并就原资源相关收费项目向社会公开。

（3）加快推进环境税改革，整合相关税费

2015年6月国务院法制办公布《环境保护税法（征求意见稿）》，对我国环境保护税的基本制度及内容进行了明确。2016年8月第十二届全国人大常委会第二十二次会议对《中华人民共和国环境保护税法（草案）》进行了初次审议，并向社会公布和进一步征求意见。2018年，环境保护税进入正式实施阶段，主要内容是：征税对象主要是大气污染物和水污染物。而应税的大气污染物和水污染物的污染当量数，以该污染物的排放量除以该污染物的污染当量值计算，将排放口确定为税率的核算标准，并根据实际排放效果设计税率激励，如“纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十的，减按百分之七十五征收环境保护税。纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之五十的，减按百分之五十征收环境保护税。”

在已经取得的改革成就的基础上，要继续加快推进环境税改革，适时扩大征收范围。对于二氧化碳排放，即使目前环保税法中还不能将其纳入征收范围进行征收，但可以在环保税法中设置可以对二氧化碳排放征收的相关规定，为未来适时征收碳税奠定基础；环保税法还应适时将部分新污染物排放，如挥发性有机物等纳入征收范围。同时，统筹考虑税费关系，清理、整合环保领域的相关收费。

（4）清理各类行政性收费、基金和涉企收费，减轻企业负担

结合我国当前的“三去一降一补”工作和中央经济工作会议提出“降低企业税费负担”的要求，将降低企业收费作为减轻企业负担首要措施去抓。一方面，清理、降低政府性收费、基金。继续大幅降低社会保障缴费率，减轻企业负担、增加居民可支配收入；适时取消残疾人就业保障金、教育费附加和水利建设基金等基金、收费。另一方面，清理规范社团、中介服务项目和收费，取消或降低部分涉企经营服务性收费。

2.以促进市场自主投资、形成需求支撑为目标的税收政策

以促进投资、创造市场需求为目标的收入调控政策，主要是完善增值税抵扣链条、创新型产业的税收引导政策和环保型产业的税收引导政策等，加强对企业投资引导。

（1）完善增值税抵扣链条，激发投资动力

2016年营改增试点全面推开，并将不动产纳入抵扣范围，应该说已经基本上完成了从生产型增值税向消费型增值税的转变，有利于促进企业投资发展。“营改增”后，参与改革试点的多个行业内不同企业在服务链分工中所处位置不同，服务外购与服务增值的形态千差万别，看似很多成本可以抵扣增值税进项税，但在实际执行中，增值税抵扣链条未完全打通，部分专用发票取得较难，在一些企业出现了抵扣不完全情况，造成了企业税负增加。例如，对建筑业而言，部分建筑材料供应商为小规模纳税人甚至无证经营户，难以取得增值税专用发票；施工单位进行施工的时候，消耗的水、电、气等难以取得进项税发票；利息支出的进项税额不能进行增值税抵扣。再如交通运输业，一些项目本应该纳入进项税抵扣范围但却没有纳入，有些项目虽已纳入进项税抵扣范围，但不能实现充分抵扣等问题，导致一些交通运输企业税负增加。因此，应该适时启动深化增值税改革的程序，通过实现完全抵扣机制，打通抵扣链条，激发企业投资热情。

（2）完善创新型产业的税收引导政策

完善创新型产业的税收引导政策，其着力点应放在三个方面：其一，通过税式支出减弱创新不确定性。政府可以通过税收优惠措施，分担企业创新风险，减轻创新企业的税负，使创新企业较传统企业在税收负担上明显处于优势，从而增加创新企业的利润预期，减弱技术创新的不确定性，从而激发创新企业的创新活力。其二，通过税式支出实现外部效应内部化。由于技术创新活动的私人收益率低于社会收益率，为此，可通过适当的激励创新投资企业的税收优惠，如投资抵免、纳税扣除、优惠的个人所得税等手段，对率先创新企业应得收益（或承担成本）进行补偿，以激励企业创新。其三，通过税收与其他政策组合培育创新环境。在优化产业结构、鼓励企业在技术引进基础上再创新、扶持各渠道社会资金投入风险投资等方面采取税收激励措施的同时，还要从知识产权保护、科技体制改革、科技人才队伍建设、培养全民公众创新意识等多方面着手激励技术创新，形成良好的社会环境，发挥其整体最佳效能。

同时，加大对人才的税收激励力度，支持企业创新。例如，在利用财政资金设立的科研院所和高等学校中，将职务发明成果转让收益在重要贡献人员与所属单位之间合理分配，用于奖励科研项目牵头人、骨干技术人员等重要贡献人员和团队的收益比例不低于50%；以科技成果作价出资创办企业的，不限制科技成果作价份额占注册资本的比例，由企业投资人之间协商确定，并将作价份额不低于20%的比例奖励给成果完成人以及为成果转化作出重要贡献的管理人员；对高科技人才取得的技术转让和技术服务收入减免个人所得税；对科研人员获得一次性奖励或特殊津贴给予个人所得税减免。

（3）完善环保型产业的税收引导政策

完善环保型产业的税收引导政策，主要体现在对环保产业的税收优惠上。

一是进一步完善现行有利于环保产业发展的优惠政策。可以根据实际情况，调整和完善相关资源综合利用产品的优惠范围和目录，例如：可以适当增加一些能源资源回收利用的优惠政策，如工业余热余压和利用太阳能等新能源项目；对水泥厂协同处理生活、医疗、危险废物垃圾，采用旋窑法工艺生产的水泥（包括水泥熟料，下同）或者外购水泥熟料采用研磨工艺生产的水泥，给予增值税即征即退的政策，而不受水泥生产原料中掺兑废渣比例大于30%的比例限制。

二是出台一些有利于环保产业发展的新的优惠政策。例如：进一步加大对太阳能等优惠力度，形成包括风能、生物质能源等在内的清洁能源增值税优惠体系；可对节能效益异常显著，但因价格等因素制约推广的重大节能设备和产品，在一定期限和相应条件下实行增值税一定比例的即征即退政策；实施“营改增”后，对节能、环境保护方面的咨询、信息和技术服务，以及节能环保型绿色建筑等方面出台一些新的增值税优惠政策。

（4）完善针对小微企业的税收引导政策

完善针对小微企业的税收引导政策，通过税收政策大力扶持小微企业，支持大众创业，有助于培育新产业和新增长点。一是扩大小微企业税收优惠范围和幅度，继续提高增值税起征点。二是对特定行业特别是关系民生的小微企业，适当减征或免征开办初期的房产税、城镇土地使用税。三是对小微企业签订的购销合同、加工承揽合同、财产租赁合同、财产保险合同、技术合同等各类合同免征印花税。四是对高新技术小微企业，允许其将用于科研和实验设计的研发费用从应税所得中一次性扣除。

3.以支撑产业升级、淘汰“僵尸企业”为目标的税收政策

以产业升级、淘汰落后产能为目标的收入调控政策，主要体现在加速折旧的政策、投资抵税的政策、研发费用扣除政策以及消费税政策等。

（1）完善加速折旧的政策

为了鼓励企业，特别是自身研发能力弱的中小企业，更新落后的生产设备、采用新技术，许多国家和地区对企业购置先进生产设备给予加速折旧的税收激励。例如，美国《国内收入法典》规定，对高新技术产业研究开发用仪器设备实行快速折旧，折旧年限为3年，是所有设备中折旧年限最短的；日本企业一般固定资产的折旧年限已缩短至3年或5年，对企业购置各类特定的机器设备，允许其在提取正常折旧外，再按购置成本的一定比率，在设备使用第一年增提期初特别折旧，其中研究与开发用的设备按50%增提折旧，用于某些高技术企业并安装在指定的高技术开发区的工业机器按14%（建筑物按7%）增提折旧；德国规定高科技环保固定资产的折旧率，设备为50%、建筑物为30%；法国对企业用于科研的建筑物投资，允许在投资当年计提50%的折旧，用于研究开发活动的新设备、新工具可以实行加速折旧。

我国目前所规定的固定资产折旧年限是根据固定资产的使用年限制定的，比国外的规定长很多，远远跟不上由于技术进步造成的固定资产更新速度。2008年实行的新《企业所得税法》第32条规定：“企业的固定资产由于技术进步等原因，确需加速折旧的，可以缩短折旧年限或者采取加速折旧的方法。”为此，我们建议，参照国外的固定资产折旧年限，对于示范区创新创业型企业购置的先进生产设备，可将其折旧年限缩短至3年或5年，并在设备使用第一年按设备价值的50%增提期初特别折旧。

（2）完善研发费用加计扣除政策

一是落实好《关于完善研究开发费用税前加计扣除政策的通知》（财税［2015］119号）的政策，放宽享受加计扣除政策的研发活动适用范围，扩大研发费用加计扣除范围，简化对研发费用的归集和核算管理，加大政策落实力度，进一步促进企业加大研发投入，减轻其负担，推动创新。

二是完善政策执行和工作机制。建立税务机关与科技部门的联合工作机制，做好对企业的政策宣传、培训和咨询服务。建立政策跟踪与评估机制，及时掌握政策落实情况，对政策效果进行分析，在此基础上调整和完善相关政策。

三是研究进一步加大政策力度。在未来可再研究提高研发费用加计扣除标准。对工业企业研发的具有国际领先水平的技术或设备发生的研发费用，加计扣除比例提高到100%。还可根据研发活动的发展特点，适时增加可加计扣除的研发费用范围。

（3）建立技术研发准备金制度

从国外经验来看，提取技术研发准备金制度是支持企业创新和产业升级的一项重要措施。例如，韩国为了确保企业的研发投入，规定公司（提供奢侈服务的企业除外）可提取技术开发准备金，用于技术与人力资源开发支出，允许公司按不超过每个纳税年度经营毛收入的3%（技术密集型产业按4%、生产资料产业按5%）计提损失，从第三个经营年度起未使用完的技术开发准备金计入应税所得额中缴纳企业所得税；日本《电子计算机购置损失准备制度》中规定，计算机生产厂商可从销售额中提取10%作为准备金，以弥补发生的损失；印度税法规定凡符合条件的企业，其实现利润可扣减20%作为投资保证金；新加坡税法则规定对某些经过批准的企业，可将应纳税所得额的20%作为科研开发准备金。

为鼓励企业自主创新、推动产业结构升级，建议对科技型企业，允许其从销售收入中提取3%-5%的技术研发准备金，准予准备金在所得税前据实扣除，以弥补科研开发可能失败造成的损失。同时，规定准备金必须在规定时间内（3-5年内）用于研究开发、技术更新、技术改造和技术培训等方面，对逾期不用或挪作他用的，应补缴税款并加罚滞纳金，以提高技术研发准备金的使用效率。

（4）完善投资抵税政策

对投资新办科技型企业，可按投资额一定比例获得税收抵免；对科技型企业用于研究开发方面再投资的资本和利润实行再投资免税和再投资退税政策。

（5）完善消费税制度

进一步扩大消费税的征税范围，重点是将其他对环境有害的消费品逐步纳入征税范围，包括含磷洗涤剂、臭氧耗损物质、包装材料、一次性方便餐具、化肥、农药等等。并进一步提高部分应税产品的税率，从而加大对污染性消费品的特殊调节作用，更好发挥消费税限制高耗能高污染消费品生产、消费的作用，也有利于间接调整产业结构、淘汰落后产能。

（三）支出政策的系统性金融风险管理调控框架

财政支出政策包括预算、债务、投资和补贴等各项政策措施。在宏观风险管理中，财政支出政策具有综合运用的空间和全方位的能力，并从风险化解、空间创造、信用支持等各个方面发挥效力。

1.以化解资产风险、增强实体经济投资为目标的支出政策

促进投资、创造市场需求的核心是落实“以供给侧结构性改革为主线，适度扩大总需求”方针的具体体现。投资在短期内形成的是总需求的规模和增长，而在长期内则是形成供给的重要基础，而财政支出政策在关键领域投资支撑，市场投资引导，开展基础性、公益性投资，承担投资共性风险等领域将发挥重要作用。财政支出政策将根据要求，着力在以下四点取得突破：

（1）预算内基础设施投资和经济建设支出

为适当扩大总需求，保持经济增长环境总体稳定，政府应以基础设施投资和经济建设支出为重点，安排预算内投资支持关键领域和环节的发展。考虑到事权分享关系和公共产品的特性，以及相关领域建设投资的需求，中央预算内投资规模在5000亿元至5500亿元之间较为适宜，而地方预算内投资以25000亿元至28000亿元左右较为适度，合计“十三五”期间，每年的财政预算内投资规模为30000亿元至33000亿元较为合适。

（2）政府与社会资本合作（PPP）开展的投资

政府与社会资本合作（PPP）经过三年来的推广和实践，已经取得了较大的成就，而与初始的PPP模式相比，也有了较大的进步。从2017年的情况看，社会资本方可以直接担当项目的建设方，并经一次招投标确定，这样使得社会资本方的基本营利得到保证；而地方政府在土地使用时，也可以将土地一级开发招标与项目开发招标同步完成，有利于PPP项目下政府出资的设计，并可支持大型园区、特定小镇和新城区的开发投入；此外，2017年启动了PPP项目的资产证券化改革，以PPP项目的资产收益作为收益保障来源，可以较快地实现社会资本方的资金退出，减少不必要的资金占用。这些改革与接下来要论及的PPP投资基金一起成为推进PPP项目的重要助力，政府对PPP项目直接出资的压力明显减少，而采取后补助而形成的财政容纳能力的限制也显著下降。

（3）政府性投资和引导基金机制

政府性投资和引导基金的组建已经获得了政策层面的良好支持。2016年12月，财政部出台了《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，为财政资金参与地方政府投资基金，并作为资本金、引导金、劣后资金的安排提供了重要的政策依据。以财政资金出资组建，原有专项资金转型组建，在现有项目的基础上上延母基金或者是下延子基金等方式越来越丰富，财政资金的撬动能力、带动范围和实施方式也在不断完善、提升，政府性投资和引导基金的作用越来越突出，并成为财政资金市场化法治化的投入、持有、监管和退出的重要载体。目前应用财政投资和引导基金的主要包括：股权投资基金、产业引导基金、债权分级基金、风险补偿基金和PPP融资支持基金等主要类别。

（4）风险分担型、保障性的财政支出安排

财政通过对风险的有效分担，或者为市场投资活动做增信安排可以有效地改变市场收益率曲线，并促使市场资金更多更好地流向目标产业和重点领域。而对于财政而言，风险分担型、保障型的支出安排，仅需要财政嫁接信用或提供部分收益补偿即可，则可以有效地放大资金效果，并对市场投资起到良好的引导和指引作用。尽管该类资金的投资引导效果显著，但财政仍需较为审慎地使用，一方面避免政府信用负担过重，另一方面避免对正常的市场融资形成挤出或扭曲。此外，该类支出中还应包括财政为相关保险产品提供的贴息支持或再保险等，借助保险保证资产完成有效的融资和贷款。

2.以降低经济运行成本、有效补充市场短板为目标的支出政策

补充短板的目标是为了平衡发展和避免国民经济的财富溢出和效率损失。在财政支出方面，要从“财政是国家治理的基础和重要支柱”的定位出发，从严重制约经济社会发展的重要领域和关键环节、从人民群众迫切需要解决的突出问题着手，既补硬短板也补软短板，既补发展短板也补制度短板。具体包括以下五点。

（1）消除垄断影响，推动垄断行业改革

市场垄断是导致经济效率损失的重要原因。从我国在经济新常态时期的运行情况来看，市场垄断主要表现为资源垄断、渠道垄断和价格垄断三个方面。因此，消除垄断的影响，推动垄断行业改革也须从这三个方面着手。

价格垄断和价格体制改革是我们要着力推进的重要环节，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。财政要适当安排预算资金，支持水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域的价格改革，推动放开竞争性环节价格，完善农产品价格形成机制，注重发挥市场的价格形成作用。

渠道垄断和供给模式改革是整个消除垄断的关键所在。当前，既要放开渠道竞争，让更多的主体能够参与和运营渠道，从而降低渠道费用，提高渠道效率，又要让保留的单一渠道更多地为不同主体服务，而且要保持一视同仁。财政应安排必要的预算资金，推动多渠道的建设和发展，如对天然气改革，采取门站价格竞争的安排，与城市地下综合管廊一起，推动多渠道的竞争；或者安排一定的财政支出，推动输电网络等单一渠道为更多的主体服务，包括直购电主体和分布式电源主体。

资源垄断是土地、矿权和资源的三位一体的垄断，垄断程度高，影响很大。财政对资源垄断并不具有直接的干预能力，目前财政的工作重点是：协助主管部门采取推动探矿权、采矿权和经营权改革的方式，打破权利垄断；支持采取更具有开放性和竞争性的土地资源管理办法，确保公平公正、竞争有序；支持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态，谁付费原则，逐步将资源税扩展到各种占用自然生态空间的领域。

（2）减少市场扭曲，维护要素市场效率

财政减少市场扭曲的措施主要包括：第一，取消不合理的税收优惠政策，按照统一的标准实施相关的税收安排，原则上不再出台新的税收优惠政策，而对于老政策也要逐步安排退出；第二，维护国内市场的统一有序，坚决打击地方保护主义，对地方违规收费、违规采购和限制消费（如国家专营政策外），要坚决查处；第三，支持调整或取消不合理的行政限制或未得到法律授权的行政性壁垒，提升资源的配置效率，在更广阔的市场范围内优化资源配置；第四，保障市场公平，对各类市场主体做到一视同仁，在政府补贴、奖励、减税和科技支持等领域，除法律规定外，应确保公平对待所有的市场主体。

除商品和服务市场外，引致性的要素市场也需要加大重视力度。财政应采取适当的支出手段开展劳动要素的培训工作，提升劳动生产率，并为经济的转型发展提供良好的要素支持；财政还应支持取消不必要的从业资格、行业资质的强制管理问题，推动尽可能地取消一切不必要的“两资”强制认证，为劳动要素市场的充分流动和有效调剂创造良好的条件。而对于资本市场的改革，财政则要从支持尝试和承担风险的两个角度来安排资金予以支持，如允许商业银行的风险拨备资金不计入企业所得税的应纳税额，或建立金融稳定资金等安排。

（3）完善市场体系，支持商品市场出清

财政支持市场体系完善的重点是通过财政支出或投资方式建立市场短缺的，应由政府以公共产品形式提供的市场结构。主要有：第一，完善知识产权市场体系，支持建立知识产权综合管理制度，并推动知识产权的保护、定价和运用；第二，推动建立国家电力交易市场，并形成新的电力销售办法和渠道，支持非电企业以电力现货合约的形式参与电力市场；第三，支持完善多层次资本市场，避免市场间的估值扭曲，以平衡为目标重构资本市场，坚持市场的平稳有序；第四，大力提升商品和服务市场，使市场具有歧视性定价能力和差异化营销能力，从而在智能化技术的支持下，推动形成市场有效出清，并使得消费者和生产者都获得更好的福利感受。

（4）建构服务环节，支持消费和生产转型

随着差异化、个性化和多样化浪潮的兴起，在产品和服务的销售市场上，需要让人们更好地理解差异化的表现，并对个性化进行有针对性的比对和匹配，因此，应构建能够对商品和服务进行充分有效理解的服务环节和服务人员，甚至企业要优化和自建销售渠道。在产业链中，受到中间产品差异化的影响，制成品企业需要更好地理解产品差异化的功效，并将这种差异化放大、改进和传递给消费者，财政应支持市场形成“制造业+服务业”的新模式，推动制造业向新模式的方向转变。

（5）推进新型基础设施，构建智能化市场体系

新型基础设施主要是指新一代信息基础设施，强调要安全、高速、移动、泛在地提供高品质的信息技术服务；要构建数据资源体系和数据基础设施，设立数据库和数据交换系统，建立云计算服务机制；要支持建立国家大数据体系，开展大数据主动服务，并形成大数据层面的关联性信息和行动测度，同时支持有针对性的技术，对已形成的大数据规律进行反思，主动刺破冗余的个人“偏好气泡”；建立一体化的网络体系，打通互联网、物联网和生产性互联网的边界，让信息充分涌流，自由交换，从而将智能化市场体系的制度、机制和规律不断提升和完善。

3.以降低杠杆、优化融资结构为目标的支出政策

受到转型压力和创新驱动的共同影响，我国非金融企业杠杆率较高，且与储蓄率高、以信贷为主的融资结构直接相关。财政支出政策要在控制总杠杆率的前提下，把降低企业杠杆率作为重中之重。具体政策措施包括以下四个方面：

（1）支持股权式融资的发展

对于企业的新增融资尽可能支持其股权融资的方向。主要手段有：一是支持证券市场改革，加速IPO的进度，稳定和优化市场的估值系统，提升新三板的容纳能力和活力，坚持做市商交易为基础，更好地匹配收益率的估值系统；二是支持股权投资基金的发展和组建，支持以备案制为基础的股权投资基金的组建工作，并鼓励投资基金作为长期投资者和收益分享者的方式获得投资回报；三是支持大型企业集团和上市公司组建企业级的投资基金，并对中小企业开放股权投资，提升中小企业的融资能力和经营活力；四是支持风险投资、产业投资基金的发展，并继续对风险投资活动进行必要的支出引导和风险分担。

（2）支持债转股改革的推进

对于企业存量融资的主要思路是做好债转股的改革工作。这里所说的债转股主体是银行层面的债权转股权，即支持将银行的一部分债权转为股权，推动债务企业去杠杆。推进的债转股应有两个层次：第一层次是银行自身层面的“债转股”，即银行将不良贷款转为对企业股权，并根据《商业银行法》的要求，在不超过12月内处置持有的股权；第二层次是资产管理公司（AMC）层面的“债转股”，即AMC根据市场化的原则，在法律授权的范围内从银行购买债权，并在自身完成债转股后，降低债务企业的杠杆，并按照新资产包的要求，处置形成的股权。财政应从防范风险和推动支持两个角度提升债转股工作的有效进行。

（3）创新股债结合融资模式

为了既扩大企业的融资能力，又不增加企业杠杆，可重点考虑股债结合的融资模式的扩进，财政通过支出手段为股债结合的融资提供必要的利润补偿、风险缓冲和成本补贴。股债结合的方式包括银行通过自身的基金部和信贷部联合运作的安排，也包括市场化的基金运作与银行信贷支持适当分离的操作安排，通过股权降低企业的杠杆率和风险水平，并相应的增强债权再融资的能力和条件。

（4）推进资产证券化

提高企业存量资产的利用水平，加大融资产品的周转速度是解决企业高杠杆下继续提升债权融资能力的主渠道，而其中最为有效的方法就是资产证券化改革。财政支出政策要从以下三个方面推进资产证券化改革：一是加大对基础设施资产证券化的支持力度，鼓励将基础设施以其收益或溢价空间为目标实施资产证券化安排，并尽可能地降低非标准资产进行资产证券化的高产品开发费用；二是支持对房地产抵押贷款（MBS），房地产资产本身（ABS）实施资产证券化安排，既为房地产市场提供泡沫风险的疏解渠道，又为房地产投资活动提供了更加便利的投资产品；三是支持知识产权的资产证券化安排，加大投入力度，开发带有财政贴息、担保和保险补贴的知识产权资产证券化产品，主要以收益权分享为开发方向，总体属于信用性资产证券化产品。