网络强国战略实施的关系处理与基本策略

孟飞荣

摘 要：实施网络强国战略需要从现实情境出发，在关系处理上实现顶层设计与基层创新有机统一、现实世界与网络空间相互促进、长期规划与短期建设互为保障、全球网络治理与国内网络安全良性互动、政府作用与市场功能充分发挥。采取的基本策略应是顺应网络信息技术的时代浪潮，树立网络强国和以网络强国的意识;以国际视野和竞合思维，构建中国的网络安全体系;在网络大国基础上，利用好网络强国建设的各种优势和机遇;针对网络强国建设的挑战，确定未来建设的重点领域。

关键词：网络强国战略;实施;关系

中图分类号：G250.25 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）03 — 0055 — 05

互联网技术及相关产业的飞速发展，不仅深刻影响着经济发展方式和人们行为习惯，更给国家信息化建设和现代社会治理变革带来了难得机遇和广阔空间。2015年10月29日，十八届五中全会站在未来发展战略的高度提出，“实施网络强国战略，实施‘互联网+行动计划，发展分享经济，实施国家大数据战略”，并建议将网络强国战略纳入“十三五”规划的战略体系之中。这充分表明了党与时俱进的伟大品格和对网络技术的高度重视，网络强国已成为党和国家促进互联网未来发展的新方向，发挥互联网助力社会经济发展而提出的新战略和新要求。然而，在中国改革步入攻坚期和深水区后，网络强国战略实施作为一项复杂的系统工程，需要从网络强国战略实施的现实情境出发，处理好实施中碰到的各种关系，并把握基本的实施策略，这有助于将网络强国战略的研究引向深入，为正确解决网络强国战略实施中的具体问题提供了一个方向性指导。

一、网络强国战略实施的现实情境

网络强国战略实施的现实情境，既包括历史、国际视野下的时代背景，也包括中国网络强国建设进程中所形成的现实状况。

（一）网络技术快速发展并深刻变革着世界面貌

科技是第一生产力，并无时无刻不在影响改变着世界格局和人们的生活。习近平在2014年发给乌镇世界互联网大会的贺信中指出：“当今时代，以信息技术为核心的新一轮科技革命正在孕育兴起，互联网日益成为创新驱动发展的先导力量，深刻改变着人们的生产生活，有力推动着社会发展”〔1〕。随着网络技术的快速发展和应用普及，其对世界面貌的变革将日益深刻，具体表现为：（1）改变了人们的行为方式和价值观，形成信息知识获取、社会交流互动、消费娱乐的新形态以及相应的生活态度和观念;（2）加速与传统产业结合，创新商业模式和产业计划，不断催生以互联网技术为核心的新经济增长点;（3）作为一种通用技术，以高渗透率日益融入政治、经济、军事、文化等社会各个领域，形成各个领域发展对互联网技术的高度依赖，其反过来又不断催生网络技术的新进步;（4）给世界带来大量新的治理难题，诸如网络信息安全、网络犯罪、网络恐怖主义、互联网金融、网络版权保护等问题日益成为全球网络治理的难点。

（二）网络空间的国际争夺日益激烈

网络技术日益成为各国争相抢占的竞争制高点，尤其是网络大国更加关注自身网络信息安全和制网权战略，希望在全球网络治理和规则制定上有更多的话语权。美国早在2005年就公布了《国防战略报告》，明确网络空间与陆、海、空和太空同等重要，需要维持美国在其中的决定性优势。2006年初，美军制定网络战的总体规划，把网络战作为美军未来组织和技术建设的重点 〔2〕。美国网络空间战略进一步催生了其他国家的网络安全意识和战略，世界大国的网络空间争夺，也日益呈现以网络安全和网络战为核心的特征，这对缺乏网络信息安全能力的国家提出了严峻的挑战。在各国网络空间博弈时代，加强我国的网络安全防范体系建设，提升网络作战能力显得尤为重要。

（三）网络大国地位奠定了中国网络强国建设的基础

中国目前已经是真正的网络大国，这主要来源于两个方面的判断：一方面，中国网民数量庞大，截至2017年12月我国互联网网民数达7.72亿，互联网普及率高达55.8%;网站总数达533万个，域名总数超过2230万个，以CN为域名的数量达到2085万个;即时通讯用户规模达到7.20亿，互联网接入端口、移动电话基站和互联网数据中心等基础设施稳步推进，截止2017年第三季度，互联网宽带接入数量达到7.6亿个，以上充分说明了中国的网络大国地位;另一方面，中国互联网经济快速发展，网络零售交易额规模庞大，“十三五”期间，中国互联网产业规模保持快速发展，2017年中国网络零售交易额规模达到7.18万亿元〔3〕。因此，无论在网络规模、网民数量、还是在互联网交易额等方面，我国都堪称世界网络大国，这奠定了中国网络强国建设的现实基础。但网络大国仅仅意味着是数量“大”，又与中国固有的人口总量、国土面积有关，而在互联网高新技术方面，网络核心产品领域，国际互联网规则制定中，中国仍不能称之为网络强国。

（四）网络强国目标的实现面临着诸多挑战

近年来，中国信息基础设施建设加快，互联网经济快速增长，网络文化丰富繁荣，网络空间逐渐规范，我国正在向建设网络强国的战略目标顺利推进。但在实现目标的过程中还面临着诸多挑战： （1）数字鸿沟较大。以宽带家庭普及率为指标看，农村的固定寬带家庭普及率比城市地区低约40个百分点，中西部地区的宽带家庭普及率也远低于东部地区〔4〕; （2）网络技术和产业发展还比较落后。核心技术上中国对外依存度还很高，而技术落后直接导致了产业落后，表现为，2015年第八届“中美互联网论坛”上，腾讯、阿里巴巴等15家中国互联网企业加起来的市值不及苹果一家公司高; （3）网络安全仍面临着严峻挑战。网络病毒、黑客、网络犯罪、网络恐怖主义以及国外网络信息窃听等行为仍严重威胁着中国的网络安全，资料显示，2015年中国的网络攻击增加571%〔5〕，可见网络安全形势非常严峻;（4）网络生态环境有待改善。由于缺乏长期、系统的网络生态环境建设，网络不文明现象随处可见，网络诈骗、网络侵权时有发生，网上黄赌毒以及网络谣言等有害信息屡禁不止，严重破坏了网络生态环境; （5）互联网制度建设还需加强。虽然以《互联网信息服务管理办法》《信息网络传播权保护条例》为代表的中国互联网法制体系基本形成，但在法律的前瞻性、权威性和执法性上还有待进一步加强，同时在国际网络规则制定中，中国的制度话语权和规则主导力还比较小，仍需大力提升。

二、网络强国战略实施的关系处理

实施网络强国战略既涉及到网络安全、网络技术、网络文化、网络治理等多个领域共同发展，又离不开政府、市场、社会等多层主体的广泛参与，是一项系统、复杂和长期的工程，需要在实施进程中重点处理好以下五对关系。

（一）顶层设计与基层创新有机统一

顶层设计，最初产生于大型工程技术领域。随着社会发展，这种大型项目设计理念被西方国家广泛用于军事和社会学领域，甚至成为政府统筹制定国家发展战略的重要分析方法〔6〕。实施网络强国战略需要顶层设计，以实现对网络强国战略的宏观设计和通盘考虑，保障这一工程实施的整体性和系统性。这就需要站在国家层面，对政府与市场、政府与社会、中央与地方关系进行制度性规范，对战略实施的目标、基本思路、重点领域、时序安排做出整体性要求。但同时，“更加注重改革的顶层设计和总体规划，并不意味着否定从下而上的制度创新和改革试验。相反，二者紧密结合起来，才能更好更快地推进改革。”〔7〕因此，网络强国战略的顶层设计，也要与基础创新实现良性互动。一方面在顶层设计时，充分考虑中国不同区域的网络建设差异以及数字鸿沟的现实，做出差异性的目标要求和时序安排，并在具体领域、量化指标等方面，尽可能留给基层创新更多的空间。同时，积极肯定基层创新成果，并主動将其纳入到顶层设计及其修订之中;另一方面，基层在实施网络强国战略时，需要在顶层设计的目标和框架下，结合本地区实际，形成操作性的实施方案，更为重要的是在网络经济发展和管理上，形成创新性理念、理论和制度安排，同时努力通过基层创新，获取区域网络建设的地方特色和制度优势。

（二）现实世界与网络空间相互促进

网络空间不是虚拟空间，而是现实世界的一部分。这两个空间由于活动主体统一性而相互联系、互相影响。例如人们在现实生活中受挫增加了攻击性，积累的抱怨和不满需要宣泄，很容易到网络空间，利用网络低成本、匿名性等特点，形成宣泄的网络言论和情绪，而这些言论和情绪经过网络传播和信息流变，又可能回归现实社会，成为一些群体性事件、社会犯罪的导火索或催化剂。因此，网络时代，现实世界的发展越来越不能忽视来自网络世界的声音和力量，同时网络空间治理也不能脱离现实世界而单独开展。由此可见，我国的网络强国建设应该努力做到现实世界与网络空间相互促进。首先，现实社会的规则体系和行为要求，同样适用于网络空间，要利用包括思想、制度、道德在内的人类社会一切文明成果，去规范和治理网络空间，形成网络空间的生态文明;其次，利用网络空间的建设成果，融入和推进现实社会的各领域建设，充分发挥网络技术助力经济社会发展的作用;最后，现实世界诸多问题的有效解决需要借助于网络空间治理来实现，如打击恐怖主义，应防止网络社交媒体成为恐怖分子招募人员、募集资金、宣传极端主义思想的平台和工具。

（三）长期规划与短期建设互为保障

网络强国建设作为一项长期、系统的工程，离不开科学的长期规划，而长期规划又可以分解若干的短期建设工作，长期目标的实现是由若干短期目标一步一步实现的总和。“我国在网络强国的战略部署规划上必须把问题合理放置在一个较长的时间轴上，要长期遵循全局性的趋势和规律，而短期路径针对主要矛盾追求高效的解决方案。”〔8〕这也在一定程度上说明了，在网络强国战略实施中长期规划和短期建设互为保障的关系。首先，以“两个一百年”为目标，做好网络强国建设的长期规划，习近平总书记曾在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上强调：“建设网络强国的战略部署要与‘两个一百年奋斗目标同步推进”，这在未来发展的战略高度，设定了网络强国的长期建设目标。因此，网络强国战略的长期规划，应将这一战略目标融入其中，并从网络基础设施、自主创新能力、信息经济发展、网络安全等方面围绕着该目标进行规划设计;其次，以长期规划来主导和规范各领域短期建设，重点是做好信息管理部门、安全部门、科技部门等机构的网络建设工作，以及不同区域层面的建设项目，形成各部门协调互动、全国上下统一行动的建设格局;最后，以短期建设为落脚点，推进长期规划的实现。这需要确定短期建设的目标和内容时，应从长期规划和现实主要矛盾出发，选择最具有建设基础、必要性和可行性的建设项目，开展短期的技术攻关和建设安排。

（四）全球网络治理与国内网络安全良性互动

互联网的全球覆盖及互联互通，在拉近世界各国距离同时，也给各国带来了诸如网络恐怖主义、网络金融犯罪、网络信息安全等共同问题，有效应对是各国政府的共同责任。同时，网络技术和信息也日益成为各国争相抢占的竞争制高点，这对缺乏网络信息安全防卫能力的国家提出了更为严峻的挑战，2013年的斯诺登事件，就说明了国际网络信息争夺下，各国网络权益维护和安全防范的重要性。因此，为应对共同的网络安全问题，防范国际网络竞争带来的网络信息安全威胁，需要建立全球统一的网络治理体系，制定共同责任规范，并统一各国的行动。因此，实现中国自身的网络安全，既需要提升本国的网络安全水平，也离不开全球网络治理建设，应实现两者的共同进步和充分融合。一方面，积极参与全球网络治理，加强与其他国家的合作，严厉打击网络犯罪和网络恐怖主义活动，合力打击网络攻击、侵犯隐私行为，共同维护网络主权安全、数据安全、技术安全和应用安全，为国内网络安全营造良好的国际环境;另一方面，加大自身网络安全建设，完善新一代信息基础设施，减少信息技术的依附性，实现更多的网络安全产品和应用，并以此在国际舞台获得更多的认可和尊重，在全球网络治理中争取更多的话语权，进而改变美国主导国际网络话语体系的格局。因此，通过实现全球网络治理与国内网络安全良性互动，核心是以国际合作和全球网络治理保障国内网络安全，并通过国内网络安全能力提升，影响全球网络治理的走向。

（五）政府作用与市场功能充分发挥

党的十八届三中全会明确指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使巿场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。网络强国战略实施，政府和市场是两大功能主体，要充分发挥政府作用与市场功能，首先，需要明确双方在网络强国建设中的功能定位和作用空间，对于政府而言，更多应该发挥网络强国战略的制度供给、市场监管和政策支持作用，引导和规范市场竞争，促进企业的网络技术创新和应用，而市场功能则是更多以企业为主体，通过竞争和创新，研发新技术、衍生新业态，自由灵活的配置网络空间资源。因此，凡是市场能够充分发挥作用，资源能够实现有效配置的就是市场活动空间，而市场不能发挥作用的区域如信息基础设施提供、垄断或竞争失效等，则是政府发挥作用的空间;其次，要实现市场对网络空间资源配置的决定性作用，关键是要实现政府职能的真正转变，以市场“放权”为重点，下放行政审批事项、深化信息垄断行业改革，充分发挥市场活力。同时，要努力营造充分、公平、竞争、公开的信息技术市场环境，用制度和政策保障市场对网络空间资源配置决定性作用的充分发挥;最后，要充分发挥政府在市场配置资源中的引导作用，通过掌握的信息资源、制度优势来引导企业的创新。因此，在界定政府和市场双方功能边界基础上，通过政府职能转变，充分发挥网络空间资源配置的市场决定性作用和政府引导作用，网络强国建设的两大功能主体才能形成良性互动格局。

三、网络强国战略实施的基本策略

网络强国战略实施的基本策略需要在处理好上述几对关系基础上，高度契合网络强国战略实施的现实情境，从网络技术快速发展以及国际网络竞争日益激烈的背景入手，立足自身的网络大国基础和时代机遇，着眼于网络强国建设中的各项挑战，去思考和设计。

（一）顺应网络信息技术的时代浪潮，树立网络强国和以网络强国的意识

网络强国战略提出，是中国对网络信息技术时代的现实回应，需要全社会从时代发展趋势和国家战略需要角度，树立网络强国意识和以网络强国的意识。网络信息时代，中国的网络强国意识应包括以下七种网络意识：网络主权意识，将网络看作为陆海空天之外的“第五类领域”，强化在其中的主权意识和控制能力;网络发展意识，注重激发网络空间蕴含的新质生产力，寻求网络技术的创新驱动和新经济业态;网络安全意识，能清楚认识到没有网络安全就没有国家安全，积极谋划建立中国的网络信息安全体系;网络文化意识，注重网络软实力提升，积极宣扬中华优秀文化，应对网络意识形态的挑战;网络法制意识，能依靠制度治理网络空间，做到依法办网、依法上网和依法管网;网络国防意识，做好网络战的心理准备，大力发展网络空间国防力量;网络合作意识，努力建立多边、民主、透明的国际互联网治理体系。

树立网络强国意识要与以网络强国的意识融为一体。网络强国战略是中国强国战略的重要组成部分，也必将依靠其对其他社会领域的高度融合，成为中国未来政治、经济、军事、文化等领域强國发展的重要支撑。同时，随着网络强国战略实施，企业将更好利用互联网技术，改造提升传统产业，培育发展新产业、新业态，推动经济提质增效、迈向中高端水平，社会组织、广大网民也将更好提升自身素养和参与能力，为中国发展壮大贡献更多力量。因此，可以说网络强国战略实施既是对网络信息技术发展的时代回应，更是中国实现以网络强国的一体两面。因此，在意识层面，不仅要确立网络强国的各种意识，更要树立以网络实现强国的意识，促进网络空间及社会各个领域的全面发展。

（二）以国际视野和竞合思维，构建中国的网络安全体系

中国的网络强国建设，不能闭门造车，也无法独善其身，而要以国际视野，通过新一轮的国际网络合作和竞争，谋求中国的网络安全体系。

竞争思维下，世界大国纷纷确立网络空间争夺战略，抢占世界网络资源，甚至发动网络战，对其他国家带来了直接的信息威胁。中国要从战略高度构建网络安全体系，使之成为国家安全战略的重要组成部分。这套体系应该能有效防范黑客攻击、监控信息流、塑造舆论环境和应对他国网络战，关键是要形成中国的制网权理论和制度体系，以实现被动防御向积极防御的转变。网络信息时代，制网权将是在制海权、制空权、制天权之后，各国争夺的又一控制权〔9〕。因此，国际网络竞争下，网络安全不仅是信息安全，更是国家安全的基础，我们不能在制网权上落后于他国，应该集中军方和民间力量，加强制网权的理论建设，同时也应组建我国的网络部队，增强应对网络战的能力，积极对网络危机进行回应，必要时对敌实施网络攻击。

合作思维下，面对网络霸权主义、网络恐怖主义、网络自由主义和网络犯罪等诸多共同风险，世界各国唯有加强合作，才能同舟共济，共享国际安全的成果。中国应积极谋求与其他国家的交流和合作，这不仅要求在发展信息基础设施和研制信息产品方面扩大国际合作，还应积极参与信息安全国际标准的制定工作，更多发挥中国对国际网络空间安全的贡献作用。同时，合作思维下，也应借鉴先行国家网络安全建设的做法，如借鉴“美国运用掌握的技术优势，通过已经存在的政府与公司间的关系，大量开发符合美国网络空间战略目标的新型应用方式，利用与媒体构筑的良好关系形成了一张悄悄运作的网络，自动对信息进行过滤与加工”〔11〕等经验，以获得我国网络空间安全体系建设的新思路。

（三）在网络大国基础上，利用好网络强国建设的各种优势和机遇

中国的网络大国地位，不仅提出了成为网络强国的迫切要求，更为实现网络强国提供了基础和条件，网络强国建设要充分发挥网络大国的优势，利用好各种有利的条件和机遇。（1）中国庞大的网民数量且日益增长的趋势，提供了网络信息技术广阔的消费和应用市场，同时网民中蕴含着巨大文化、智力资源，将深刻影响着中国的网络空间治理进程。因此，一方面要引导和培育网民的网络消费行为，发挥网民消费的规模效应，促进中国的网络经济发展;另一方面，应激发网民潜在的创新能力，提高网民整体素养，提供网络强国充足的智力和文化支撑;（2）前期网络设施建设和网络经济发展，以及越来越提高的企业电子商务水平，奠定了网络经济创新提质的基础。未来应在完善信息基础设施基础上，更好发挥市场机制和企业力量，实现传统产业的网络驱动创新，培育越来越多的诸如网络创客、网上医院、智慧旅游等网络新经济业态，使网络强国战略具有更坚实的设施和经济支撑;（3）网络强国战略实施处于众多的政策叠加期，具备了难得历史机遇。当前，中国在推进“一带一路”战略构想下，将进一步推进国际开放和合作，这必将创造网络强国更好的国际合作空间，而“互联网+”计划、“大众创业、万众创新”等战略提出，也为网络经济发展提供了更多的政策便利。因此，对于处于众多政策叠加期的网络强国建设而言，充分融入国家的各项战略之中，利用好各种有利条件，中国的网络强国建设将取得事半功倍的效果。

（四）针对网络强国建设的挑战，确定未来建设的重点领域

面对中国网络强国建设中，数字鸿沟、网络安全威胁、网络技术缺乏自主性、网络制度滞后等问题，应确立以网络设施完善为基础，网络技术自主创新为核心，网络人才培养为根本，网络文化提升为支撑，网络空间治理为保障的网络强国建设重点领域。（1）完善信息基础设施，加快构建高速、移动、安全的新一代信息基础设施，同时努力开展信息基础设施的区域和城乡同步建设，解决数字鸿沟问题，以筑牢网络强国战略的根基;（2）推动网络技术自主创新，从国家战略产业高度，加快信息网络产业的发展，尤其在网络安全的核心和关键技术方面，加大研发力度，支持企业拥有自己的知识产权，提高抵抗网络安全风险的能力;（3）培育网络人才，立足网络技术创新和信息化建设的现实需求，通过教育培训和人才集聚，提高各地区、各年龄段公民的网络安全意识和网络技术应用水平，提供网络强国建设的人才保障。（4）提升网络文化，树立以中华文明为底蕴的网络文化意识，促进网络生态的健康发展，并切实发展和壮大中国网络文化产业，提升我国网络文化的软实力;（5）加快网络空间治理，抓紧制定网络立法规划，完善互联网服务、信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，加大执法力度，依法治理网络空间，并通过积极参与国际网络交流合作，切实提升中国在国际网络治理中的话语权。

〔参 考 文 献〕

〔1〕方兴东，卢卫，等.网络强国能力指标体系与战略实现路径研究〔J〕.现代传播，2014，（04）：121-126.

〔2〕李广乾，谢丽娜.全球化背景的网络安全新思维：他国镜鉴及其下一步〔J〕.改革，2014，（08）：19-28.

〔3〕中国互联网络信息中心.中国互联网络发展状况统计报告〔EB/OL〕.http：//www.cnnic.net.cn/hlwf

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36.pdf，2018-03-05.

〔4〕冯彪.国务院部署缩小城乡“数字鸿沟”未来5年投入1400亿〔N〕.每日经济新闻，2015-10-15（02）.

〔5〕张冰.融合创新建设网络强国——专访中国互联网协会理事长、中国工程院院士邬贺铨〔N〕.浙江日报，2015-12-17（10）.

〔6〕于施洋，王璟璇，等.电子政务顶层设计：基本概念阐释〔J〕.电子政务，2011，（08）：02-07.

〔7〕吴敬琏.中国的发展方式转型与改革的顶层设计〔J〕.北京师范大学学报：社会科学版，2012，（05）：05-13.

〔8〕程群.美国网络安全战略分析〔J〕.太平洋学报，2010，（07）：72-82.

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〔责任编辑：张 港〕