浅议基层事业单位资产管理问题与内部控制措施

覃文利

摘要：事业单位是我国政府履行社会公共服务职能的重要窗口，具有公益性、无偿性、服务性等特征。随着政府大力发展公益性事业，事业单位的社会影响力不断加强，其自身的管理与建设也备受社会各界关注。作为进行各项业务与工作最重要的物资保障，资产管理工作在事业单位中的重要程度不言而喻。但从实际执行情况来看，目前的事业单位资产管理存在着诸多问题，尤其是一些基层事业单位，问题更为突出。本文从笔者所在的公益性基层事业单位接受政府审计，揭示出房屋出租管理、固定资产管理、无形资产等主要资产管理存在的问题入手，判辨问题性质，分析主要成因，并结合事业单位内部控制建设与实施，提出相应整改措施，建立长效监管机制，让内部控制制度与业务流程在资产管理工作中有效落地，以达到提高管理效率，确保资产安全完整和有效使用的目标。

关键词：基层事业单位；资产管理；存在问题；内部控制

随着我国事业单位改革的不断推进，公益性日益增强，其自身的管理与建设也受到社会广泛关注。资产作为保证事业单位正常运行的重要物质条件，对其进行规范化管理，提高其使用效率，对推进事业单位改革与发展至关重要。为规范事业单位资产管理工作，国家相继出台了一系列政策法规， 2012年财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求事业单位必须建立健全内部控制与管理，确保国有资产的安全完整和有效运用。自2014年始，很多事业单位相继启动并建立起各自的内部控制管理体系，在规范程序、防范风险上确实收到了一定效果。但受体制机制、固有观念及历史遗留等因素影响，资产管理上仍存在许多缺陷，尤其是一些基层事业单位，问题更为凸显。在2018年度北京市审计局对50余个基层事业单位审计结果通报中，资产管理揭示出的问题成为热点舆情。现以笔者所在的基层事业单位为例，展开说明。

一、基层事业单位资产管理存在问题

基层事业单位受体制机制、固有观念等因素影响，在资产管理上遗留着事企不分、资产界限不清等历史问题；由于管理主体认识不到位，存在着固定资产管理不规范等问题；因为是非有意而为之，故很多问题带有普遍性，且屡查屡犯，彻底整改难度大。问题具体表现如下：

（一）房屋出租管理问题

房屋出租管理问题主要表现在出租程序、收益处置方式及管理模式三个方面：

（1）房屋出租程序不规范：房屋出租未经财政批准；房屋出租价格未经评估，定价依据不充分；房屋出租未经招标或公开竞价拍租等公开程序；房屋出租期限超规定时限、违规出借等。

（2）房屋出租收益处置不规范：房屋出租收入未上缴财政；事企不分，房屋出租收入留存下属企业，形成账外资金。

（3）房屋出租管理模式不规范：因管理主体认识不到位，对房屋出租管理方式松散，一些单位自行減免承租方租金，或租金应收未收。

（二）固定资产管理问题

固定资产管理问题主要体现在入账不及时、管理不规范、处置不合规及资产闲置几个方面：

（1）固定资产入账不及时：对单价未达标而批量达标的资产、接受捐赠的资产、达到固定资产标准的动植物、露尘藏品等未登记入账；将一些项目中的固定资产直接计入项目支出；基本建设项目竣工后未及时办理转固定资产手续，造成固定资产未入账不及时。

（2）固定资产管理不规范：部分固定资产未贴标签或标签信息不全、固定资产清查不及时、账实不符。

（3）固定资产处置不合规：对固定资产的报损、报废等未按照规定履行“先审批后处置”流程。

（4）固定资产闲置：固定资产配置不合理，未能有效利用，造成资产闲置和浪费。

（三）无形资产管理问题

目前的资产管理工作中，只注重对固定资产、流动资产等有形资产的管理，却常常忽视无形资产的管理，一些基层事业单位在购入、委托开发或自行研发取得无形资产时，都将实际支付金额直接列入支出，甚至在单位的会计科目中未设置“无形资产”科目。在很多基层事业单位的财务报表中，无形资产账目价值始终为零。

（四）国有资产界限不清晰，存在国有资产流失风险

基层事业单位受自身体制机制影响，存在事企不分、资产界限不清晰等历史问题，如：事业单位与下属企业的资产相互占用，国有资产处置收益留存下属企业，下属企业无偿使用所属事业单位国有资产等。

二、基层事业单位资产管理问题成因分析

（一）管理主体意识薄弱

事业单位的经费来源主要依靠国家财政拨款和地方财政扶持，其物质保障也以国家无偿投入资产为主。较之企业自主经营自负盈亏的财务成本核算，事业单位的财务管理内容相对单一，缺乏以增加利润而强化财务管理和资产管理的动力，尤其在资产管理方面，更是存在着注重购置、轻视管理；侧重资金、忽视资产等错误认识，加之受体制影响及历史原因，造成事企不分、产权不明、资产界限模糊等情况出现。资产管理意识薄弱容易形成资产控制与管理风险，而管控存在的风险正是事业单位保证资产安全与有效使用的重要隐患。

（二）管理制度把控不严

一直以来，基层事业单位的资产管理制度较为粗疏，缺乏有效的控制与约束，一些业务活动差错频出、环节失控，甚至出现舞弊行为……2012年财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求事业单位建立健全内部控制与管理，确保国有资产的安全完整和有效运用。此后，很多事业单位相继启动并建立起各自的内部控制管理体系，在规范程序、防范风险上确实起到到了一定作用。但受固有观念、体制机制、基础薄弱等因素影响，相当一部分人员对内控工作缺乏正确理解，把内部控制等同于会计控制，将自身置于内控工作之外，造成内部控制制度缺乏执行力，制度设计与执行相脱节等问题。主要表现在资产管理岗位设置不合理、授权审批不严格、处置流程不规范、清查盘点不及时等方面，从而制约了事业单位的业务开展与职能履行。

（三）管理职责划分不清

因人员编制、单位规模、重视程度等条件限制，很多基层事业单位未在内部设立专门的资产管理部门，日常的资产管理工作或作为财务部门的一个分支，或由各资产使用部门自行负责，由于单位内部的资产管理工作各自为政、职责不清、信息不畅、缺乏专业指导，出现资产管理混乱、管理盲区增多、信息无法共享、资产闲置浪费等现象。

（四）内部监督机制不健全

对内部控制与管理的有效监督，是做好单位内部资产管理工作的重要保证。内部审计部门肩负着这一重要职责，但许多基层事业单位内部审计部门缺乏应有的独立性，在履职过程中，无法实施监督权，独立性严重受限。有些单位内部审计部门形同虚设、流于形式，不具有权威性，或被简单理解为会计监督，只强调其“查错纠弊”作用，而忽视“风控预防”职能。

三、加强基层事业单位资产管理的内部控制措施

（一）管理主体提高重视程度，树立正确资产管理理念

基层事业单位管理者对资产管理工作的重视程度对于保障公共服务质量、提高资产使用效率和确保国有资产安全完整发挥着重要作用。深刻认识资产管理对单位运行与履职的重要性，树立正确的资产管理理念，消除各种片面与错误理解，将资产管理作为单位内部绩效考核、人员晋升等重要参考指标，强化资产管理的全员参与意识，让单位内部形成人人重视并参与到资产管理工作中的良好内部环境。 加强对财务、资产管理等部门相关人员的业务培训，提高其综合业务能力，让单位内部的资产管理工作更加规范化、专业化。

（二）建立健全内部控制制度，规范固化各项业务流程

1、合理配置资产，推进资产管理与预算管理相结合

合理编制新增资产配置预算，是规范和加强资产管理，进行资产增量调节和控制存量的最有效手段，可以从源头上控制资产盲目和过度购置，減少资源闲置与浪费。编制年度预算时根据本单位人员编制、实际需求、综合财力，确定资产配置数量和价值，具体到实际业务流程的主要环节：首先由资产使用者提出购置需求，资产管理部门将需求进行汇总、分类整理，考虑同种类资产是否可以单位内部调配使用，资产是否已达使用年限，对无法提供又确需购置的资产，根据年度计划对资产购置进行审核，由财务部门及单位负责人审批资产调配、购置等计划，对于大额重要资产的配置，须经单位集体决策，报上级主管部门审批。同时不能忽视无形资产的合理配置。通过平衡预算和实际需要，实现资产管理与预算管理相结合，有效控制资产规模，优化资产配置结构，提高资产使用效率。

2、严格审批程序，确保国有资产出租出借合规合法

《北京市市级行政事业单位国有资产出租、出借、对外投资、担保管理办法》（京财资产（2015）2514号）明文规定，行政事业单位国有资产出租、出借等应做到五个“必须”，四个“不得”，五个“必须”：即出租超过3个月的，须经主管部门审核同意后，报市财政局审批，不超过3个月（含3个月）的，由主管部门审批，报市财政局备案；出租给个人、非国有企业及其他组织的，须提供有资质的评估机构出具的资产出租价格评估报告及评估结果备案核准文件；出租给个人、非国有企业及其他组织的，应采用公开竞价拍租及国家法律、法规规定的其他公开、公正的方式进行；出租、出借必须签订符合相关法律、法规规定的合同或协议；应当对发生的国有资产出租、出借等事项专项管理，包括专人负责，设置备查簿等，并在单位财务会计报告中对相关信息进行充分披露。四个“不得”：即不得出借给个人、非国有企业及其他组织；出借期限一般不得超过一年；单位一年内对同一承租方签订短期租赁合同不得超过2次；出租签订协议期限一般不得超过三年。作为国有资产的管理者，事业单位应对国有资产出租出借的范围有更全面的认识，如公益性基层事业单位中的码头、停车场、场地、苗圃等基地资产，及动物、植物、露陈藏品、木屋等达到固定资产标准的资产，均应纳入国有资产管理范围。其次，严格按照规定程序履行出租出借等报批手续，采用合法合规方式确定承租人及承租期限。遵循政策的程序性规定，从事权界定、价格产生机制、出租流程、合同签订等方面加强对国有资产出租出借的管理工作。

3、强化归口管理，建立资产日常管理制度和定期清查机制

在单位内部设立专门的资产管理部门，建立资产日常管理制度和定期清查盘点机制，规范从资产购置、验收登记、实物保管、定期盘点、账实核对、报批处置等一系列操作流程，确保资产安全完整。在日常管理中，资产管理部门应建立本单位资产管理档案，对各类资产信息进行登记、分类与汇总，并利用信息系统对资产进行动态化管理，为单位的资产管理工作提供信息支持，定期会同财务部门对资产进行清查盘点，保证账实相符，防止资产流失与损毁。在加强流动资产、固定资产管控的同时，应改变“重有形轻无形”的观念，同样做好无形资产的建卡建账、登记保管、清查盘点等工作，提高无形资产的使用效率。

（三）规范财务核算，理清资产家底

针对资产管理中出现的会计核算不准确、入账不及时、账务处理不规范、 档案管理较混乱等问题，基层事业单位应强化财务基础工作，加强会计人员的业务培训，依据事业单位相关会计制度与规定，结合自身实际情况，建立科学规范的会计核算与账务处理业务流程，具体做法：

1、对达到标准的固定资产按照相关规定进行入账管理。重点做好单价未达标而批量达到标准、接受捐赠、动植物及露尘藏品等特殊类型资产的入账管理；建设项目竣工后及时转入固定资产；防止将一些项目中的固定资产直接计入项目支出等。

2、做好固定资产折旧业务。自2019年1月1日起，行政事业单位将实施“以财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”为核算模式的《政府会计制度》，其中固定资产折旧业务可谓发生了颠覆性变化，以往基层事业单位固定资产使用中不计提折旧，只是按照事业收入一定比例提取修购基金，自2019年1月1日始，要按照制度规定对固定资产进行全面核查，对固定资产折旧进行补提，并从1月始每月按时计提固定资产折旧，采取统一的年限平均法，并根据固定资产的增减变动情况及时对其折旧业务进行相应处理。

3、规范无形资产财务核算。将符合无形资产标准的资产全部纳入账内核算与管理，如单位购入一些应用软件，委托开发或自行研发监控系统、安防系统时，应按照其实际成本，计入“无形资产”科目进行核算。还可以细化无形资产核算科目，在支出科目下设无形资产支出明细科目，按无形资产分类细化资产核算，并在支出明细表中予以反映。

4、按照所有权确认收入归属，严格“收支两条线”管理。《事业单位国有资产管理暂行办法》规定：事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借等取得的收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理。《北京市市级行政事业单位国有资产收益及处置资金预算管理办法》规定：事业单位利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理，并上缴市级财政专户。以公益性基层事业单位为例，在取得国有资产出租收入时，应按照其所有权确认收入归属，不能将出租权交与下属企业，更不能将收入留存下属企业，形成账外资金；未经批准不能随意减免、缓收或不收承租單位租金，更不能用装修款、工程款、抵顶租金收入；应严格“收支两条线”管理，针对以管理费、绿化养护费、合作费等名义截留收入，冲减支出，规避上缴或少缴财政的做法，应坚决杜绝；对于长期投资无收益，下属企业长期无偿使用本单位资产的历史遗留问题，应加快事企分离改革步伐，规范财务核算与管理。

（四）充分发挥内、外部审计在资产管理中的监督约束作用

首先，基层事业单位应通过内部审计部门对本单位资产内部控制制度的设计及运行情况进行监督与评价，通过对单位内部资产购置、验收入库、使用保管、报废处置等各业务流程的审计与监督，查错纠弊，及时发现资产管理中存在的风险和隐患，防患于未然，如：内审部门应定期对资产管理部门的资产盘点结果进行抽检，核实盘点结果的准确性；必要时内审部门可以组织对本单位资产进行全面清查，详细了解资产保管及使用情况。其次，充分利用社会审计、政府审计外部监管机构，开展对基层事业单位的资产管理专项审计，检查内容应涵盖固定资产的预算编制情况、政府采购流程的规范性、报废处置审批手续是否齐备，及财务核算的准确性等，同时还应对基层事业单位建立的资产内部控制制度设计的合理性和运行的有效性进行专项审计，检查制度设计是否存在缺陷，运行效果如何，以督促基层事业单位不断提升资产管理水平。

综上，基层事业单位资产管理中暴露出的问题具有代表性和普遍性，国有资产存在着安全、账实不符、权属不清、投资无收益等诸多风险，需要通过自身内部控制制度的建立与完善，提出相应整改措施，建立长效监管机制，防控风险，堵塞漏洞，让内部控制制度与业务流程在资产管理工作中有效落地，以达到提高管理效率，确保资产安全完整和有效使用的目标。

参考文献：

[1] 赖和慧 审计案例总结与分析培训资料

[2] 刘文静 基层事业单位资产管理存在的问题及解决办法 经营管理者.上旬刊 2016年第11期

[3] 李海静 行政事业单位如何加强资产管理的内部控制制度建设

[4] 行政事业单位实物资产配置工作实现资产管理与预算管理相结合 财会论文网

[5] 叶凤云 浅谈行政事业单位无形资产管理存在的问题及对策 行政事业资产与财务 2016年第17期