济南市推进新旧动能转换及实现路径研究

改革开放以来，济南市抓住经济发展的机遇期，实现了经济飞速发展。但伴随着我国经济进入“新常态”，资本边际效率降低、人口红利消失、外贸利润收窄等这一系列变动使得济南市经济增速下滑，经济增长速度也逐步由高速增长转向中高速增长，传统的投资驱动型经济增长方式面临严峻挑战，过去依靠劳动、土地、资源等要素带动的传统动能模式已经难以为继。如何寻求经济增长的突破口，实现新旧动能转换，培育经济增长新动能成为摆在我们面前亟待解决的重大问题。

一、新旧动能机制转换过程中动力结构优化的机理分析

经济发展方式受很多因素影响，而且这些因素会随着环境的变化而变化。受这些因素的影响，经济发展方式会不断优化升级，逐步发展完善。经济发展过程就是各种动力源彼此融合的过程，合理的动力结构可以有效地推动经济发展方式的转变。新旧动能机制转换过程中的动力结构调整是决定产业升级重要因素，动力配置是否合理直接关系到国民经济能否平稳运行。从经济发展不同动力来源分，可以分成需求动力来源和供给动力来源。

（一）从需求动力结构分析

投资、消费、净出口是拉动经济增长的主要需求动力，也被称为推动国民经济发展的“三驾马车”。用公式表示为：Y=C+I+(E-I)+(G-T)。其中，经济活动总量（Y）是由需求总量决定的，消费（C）、投资（I）、净出口（E-I）、财政赤字（G-T）共同构成了需求总量。当一个国家发生经济衰退的原因是由于需求不足导致的，政府就要运用扩张性的宏观政策创造需求加以救助。

1.投资结构。投资结构是指投资在国民经济的各地区、各部门、各行业之间的分配情况及比例关系。投资结构通过影响经济结构、技术水平和技术结构，间接地影响经济发展方式。例如，将更多的投资向科技进步的相关部门倾斜，就会间接地提高技术能力在整个技术结构中的比重。投资结构是否合理至关重要，它不仅会影响到经济结构的形成和发展变化，而且还会影响到投资对经济增长的拉动效应，甚至影响到国民经济是否能稳定和健康发展。

2.消费结构。消费结构一般是指消费种类的构成，各类消费支出在消费总额中所占的比重关系。刚性特质使消费成为稳定经济增长的原动力，而消费结构不断升级成为推动一个国家和地区经济持续、稳定、健康发展的重要动力。随着收入增长，消费结构按照一定的路径演进，由衣食等必需品的消费逐步转向住、行等耐用品的消费，服务内容也从物品消费为主向以服务消费为主转变。消费结构升级会导致投资结构随之发生变化，继而影响进出口结构的变化。

3.进出口结构分析。进出口结构往往受一个国家或地区产业结构状况、科学技术水平、产品国际竞争力等因素影响。进出口贸易可以有效加快本国资本积累的速度，提升专业化水平，发挥优势资源效益，提供规模经济，进而提升本国的生产能力，从而促进本国经济增长。

（二）从供给动力结构分析

经济增长的供给动力结构由要素投入、制度条件和技术水平组成，它们共同决定着经济增长的方式和速度。用公式表示为：Y=A·Kβ·L1-β。劳动力总量（L）、资本总量（K）和效率水平（A，即TEP）共同构成了经济活动总量（Y）。要素投入是根本，这是任何经济体都不可超越的规律，其中技术水平决定着生产要素的使用效率和方式，制度条件则通过影响生产要素使用者的激励条件，作用于要素的使用效率和方式。

1.要素投入。无论是传统经济增长模型还是现代经济增长模型，要素的范围始终围绕着劳动力和资本两个传统要素展开。

劳动力结构是决定经济发展层次的重要力量，劳动力结构转型升级是推动国民经济持续、稳定、健康发展的前提，也是新旧动能转换的重要内容。转变经济发展方式就是重构经济发展动力机制，使劳动力结构不断优化升级。从产业发展来看，劳动力结构优化升级就是要推动工业劳动力向服务业转移，农业劳动力向非农业转移，农村劳动力向城镇转移，体力劳动者向脑力劳动者转移；从职业发展来看，劳动力结构优化升级就是使低层次体力劳动者向高层次体力劳动者转移，低层次脑力劳动者向高层次脑力劳动者转移。同时，资本投入也是决定经济稳定增长的重要因素。在现代经济体系中，推动经济增长的资本原动力主要分为生产资本、知识资本和消费资本，其中知识资本已经成为推动市场经济发展的重要因素。由传统的单一的生产资本促进经济发展的模式已经不适应现代产业体系发展需要，而“消费资本导向、知识资本创新、货币资本推动”三种资本联动的经济发展方式，是真正从推动经济发展原动力上转换了经济发展方式，是资本角度上的新旧动能机制转换。

2.技术水平。新古典经济学家索洛在其论文《技术变化和总量生产函数》中指出：“技术进步而非资本积累是经济增长决定性因素”。在要素禀赋、经济投入等因素固定的条件下，经济水平依赖于效率的提升，而效率提升更依赖于技术的进步。但需要指出的是，单纯依赖技术提升并不是实现一国经济持续、稳定、健康发展的充分条件，选择与本国要素禀赋相契合的技术产业结构才能保证经济实现可持续发展。我国进入社会主义新时代，在经济发展新旧动能机制转换的关键时期，技术结构优化升级对经济的推动作用更为明显。

3.制度条件。经济发展方式的转变其实质是一种制度变迁。具体地讲，就是经济发展方式内部各要素在外部要素的推动下，遵循经济发展的规律，从低层次向高层次转变的动态演进过程。从制度的激励功能角度分析，制度能够降低行为主体之间的交易成本，协调彼此的关系，使其形成稳定、可靠的预期，激励社会生产性活动有序进行，尽量使其私人目标与社会目标趋于一致，使个人收益与经济发展的成果紧密地联系在一起，避免出现外部性，激发行为主体的积极性与创造性，促进经济发展向更高层次转变。从制度的约束功能角度分析，制度供给能通过约束功能将经济主体追求自身利益最大化的行为约束在一个严格的制度框架内，以严厉的惩罚机制抑制经济主体可能发生的寻租、破坏环境、浪费资源、践踏法律等机会主义倾向。由此可见，制度供给为经济主体行为提供激励和约束双重制度框架，通过影响资源配置和使用效率来提升经济发展质量，为重构经济动力发展机制提供保障。

二、济南市经济发展历史进程中的动力结构演进分析

驱动经济发展的动力结构演进问题一直备受国内外学者的关注。从短期来看，一个国家或地区经济增长主要取决于需求动力结构的拉动；从长期来看，一个国家或地区的经济增长则主要取决于供给动力结构的推动。归纳总结济南市动力结构演进的一般规律，从中汲取经验教训，适时转换经济发展方式，重构动力发展机制，有助于经济平稳、健康、持续发展。

（一）需求结构的总体规模和结构变化

1.从投资的角度看。改革开放以后，济南市投资规模呈上升趋势，1990～2017年间的投资率维持在40%-50%之间，投资率的变化趋势符合工业化中期一般国家投资率的演进规律。随着工业化的程度不断提升，济南市的投资也呈现不断提升的发展趋势。济南市的国内投资贡献率从1990年的39.15%上升到2017年的64.12%，投资率的波动趋势与经济增长率的波动趋势趋于一致。也就是说，投资率较高的年份，经济增长率也高；相应地，投资率较低的年份，经济增长也随之下降，由此可见，在经济腾飞阶段，投资推动经济发展的重要驱动力。

2.从消费的角度看。从消费贡献率的发展轨迹看，政府消费率一直保持持续上升的态势，由1990年的10.58%上升至2017年的21.09%。改革开放以来，居民消费水平不断提高，而居民消费率则呈现先降后升的趋势。1990年居民消费贡献率保持在37.82%的较高水平，但到2006年降至最低28.76%，此后出现小幅攀升的状态，2017年涨至32.11%。其中，农村居民的消费率一直呈现下降趋势，从2000年的7.84%下降至2015年的5.37%，而城市居民的消费率明显攀升，从2000年的27.4%上升到2017年的34.75%，涨幅达到7.35%。由分析结果来看，济南市消费率的下降主要是由居民消费率的下降引起的。农村居民消费率大幅下降，直接影响了消费对经济增长的拉动作用。

3.从对外贸易的角度看。济南市对外贸易获得了长足的发展。其中，对外贸易结构显著优化，对外贸易规模迅速扩张。对外贸易对GDP的贡献率明显提升。从1993～2017年，经过20多年的发展，对外贸易的贡献率从-2.37%上升至2.94%，呈现先抑后扬的趋势。1998年爆发东南亚金融危机，外需明显下降，从1998～2005年，济南市净出口额负增长。但从2006年开始，随着外贸环境的改善，济南市对外贸易进入黄金增长期，贸易顺差持续增加，外需成为拉动济南经济的重要动力。2015年，济南市全年货物进出口总额91.1亿美元，其中进口31.2亿美元，出口60亿美元，净出口额28.78亿美元。济南市逐渐形成了主要依靠投资、净出口拉动经济增长的模式。

（二）供给结构的演进趋势和特点

1.从要素投入的角度看。随着济南市经济的快速发展，对投资的需求不断增加，固定资产投资规模逐步扩大，投资种类不断丰富，投资类型也发生了很大的变化。2017年，济南市全年固定资产投资4363.6亿元，增长13.5%，其中第一产业投资77.5亿元，增长6.4%；第二产业投资1441.8亿元，增长16.4%；第三产业投资2824.2亿元，增长12.6%。从固定资产投资的类型分析，改革开放初期，固定资产投资主要由国有经济和集体经济组成，但随着投资体制的推进，投资主体呈现多元的趋势。济南市国有经济、集体经济和联营经济投资主体在固定资产投资额中的比重显著下降，其中国有经济投资比重从2002年的42.05%下降到2015年的23.54%，集体经济投资比重从2002年的19.53%下降到2015年的5.17%，而联营经济投资比重下降最明显，从2002年的4.19%下降到2015年的0.09%，下降幅度超过97%。相应地，股份制经济的比重上升最快，由2002的13.36%上升到2015年21.16%，上升幅度超过58%，其次为外商投资经济，上升幅度超过20%。

2002～2015济南市年全社会固定资产投资规模及增长率趋势图

虽然济南市固定资产投资呈现逐年增加的态势，但固定资产投资额增长起伏较大。如下图所示，2011年济南市固定资产投资不升反降53.1亿元，增长率为-2.6%。归结其原因，当时需求相对不足的问题已经成为经济生活中的突出矛盾。为了解决这一问题，在“扩大内需，加大固定资产投资力度，以投资带动增长”的政策下，出现了部分行业投资过快的问题，能源消耗和环境污染等问题相继出现。一是投资高速增长，必然要消耗大量自然资源和能源，对自然资源造成巨大的破坏；二是大量重化工、高耗能、高污染的投资项目的投产对环境污染严重。在此背景下，济南市政府采取措施对固定资产投资过快的问题进行调控，成功抑制了投资增长过速的势头。

2.从科技创新的角度看。最近十几年，济南市R&D活动全时人员、R&D活动经费支出、专利申请数和科技项目数量较之前都有很大的提高。其中，R&D活动经费支出从2003年16.24亿元增长到2017年的185.15亿元，增长近12倍；R&D活动经费支出占GDP比重由2003年1.2%上升到2017年的2.57%，政府对科技的投入越来越大。科技要素在社会发展过程中可以有效提升一个地区或国家经济发展的劳动者素质，实现资源有效整合，推动产业结构转型升级。科技创新能力逐渐成为推动经济增长的原动力。

（三）动力结构演进过程中面临的主要问题

1.动力结构亟待调整。济南市经济发展不是单一动力作用的结果，而是多种动力相互融合、相互作用的结果。在不同发展阶段，动力来源也不尽相同。经济发展初期，主要依靠要素投入和政府投资的发展模式决定了济南的产业结构和发展速度，通过投资偏好刺激经济以保持高速增长。近年来，投资刺激的副作用逐步显现，大量的投资致使某些制造行业产能严重过剩，投资率大幅度下降。同时，自然资源消耗过大，环境遭到严重破坏。依靠劳动、土地、资源等要素带动的传统动能模式已经难以为继，产业发展动力结构亟待调整。

2.经济增长速度急速下滑。经过30多年的高速增长，济南市人均收入已经步入10000美元中等收入阶段。全球经济发展规律表明，潜在经济增长率与人均收入往往成反比。随着资本存量的增加和剩余劳动力的减少，潜在增速必然下降。如何应对经济发展速度减缓，重构经济发展活力迫在眉睫。

3.经济结构失衡。济南市经过“十五”、“十一五”的增速发展，经济结构失衡的问题突显。通过前面的分析可以看出，济南市内部经济结构失衡是投资率畸高和消费率过低共同作用的结果，农村居民消费率一直持续下跌也导致了失衡的加剧；外部结构失衡主要表现为大量外汇结余堆积，直接造成了货币大幅度贬值，引起资产市场泡沫化加重。调整经济结构，产业优化升级已经成为亟待解决的问题。

三、济南市加快新旧动能转换的路径选择和制度保障

济南市正处在转变经济发展方式、优化产业结构、实现新旧动能转换的关键期。2019年，要更加深入地推进供给侧结构性改革，推动发展新动能，加快传统产业优化升级，提供规范高效的制度保障，确保经济持续、稳定、健康发展。

（一）发挥新旧动能转换先行区的引领带动作用

济南新旧动能转换先行区总体规划约1000平方公里，涉及黄河沿岸5个县21个街镇，分为黄河北岸和黄河南岸。其中，天桥区桑梓店街道和大桥街道以及济阳县崔寨街道被标识为核心区。随着《山东省新旧动能转换重大工程实施规划》颁布实施，济南新旧动能转换先行区的布局规划、职能定位和体制建设逐步清晰明确。在山东新旧动能转换综合实验区建设中，济南市承担着先锋队、排头兵的引领作用，要为全省乃至全国提供可复制、可借鉴的样板做法。

（二）深化推进供给侧结构性改革

1.提高全要素生产率。加快城乡之间土地、资金、劳动力等要素的流动和优化，打破要素流动的不合理体制和政策限制；继续拓展城市带和城市圈，大城市辐射小城镇发展，同时推动基本公共服务均等化，使人口分布和产业布局实现再配置；放宽市场准入，加快行政性垄断行业改革，在重点领域诸如石油、天然气、电信、电力、教育、卫生等领域引入新的竞争者，可以有效降低成本，增大效率空间。

2.推动技术变革。在重大领域组建一批国家实验室，集中支持事关大局的基础性研究和共性关键性技术的研究，加快突破新能源新材料产业、高端装备产业、新一代信息技术产业、生物医药产业等核心技术，并在此基础上强化企业创新主体地位，形成一批有国际影响力的领军企业。同时，依托企业、高校、科研院所建设一批国家技术创新中心，建立和完善技术转化机制，形成产、学、研一体化研发机制，大大缩小科技应用于经济的时间成本，使模仿性技术创新向自主性技术创新转变。

3.完善创新机制。从创新驱动发展的理念出发，以技术创新、产业创新和体制机制创新为核心，发展创新型经济。从政府角度出发，通过产业、税收、环境等政策引导，推动经济实现由要素驱动型向技术驱动型转变，以此推动经济增长方式转型升级；从产业角度出发，构建现代产业体系，加快提升传统优势产业，培植战略性新兴产业，使整个产业从资本驱动的粗放型向知识驱动的集约型转变；从企业的角度看，通过企业自主创新，积极促进科技成果向现实生产力转化，重视人力、科技等生产要素，提高全要素生产率，以此来提高企业整体竞争实力。

（三）加快产业结构优化升级

1.化解过剩产能。济南市要把化解过剩产能作为加快产业升级，实现资源优化配置的首要任务，逐步探索构建市场自动出清的长效机制，淘汰落后产能，推动产业转型升级。要根据市场变动趋势，预估去产能行业和去产能力度，使产能利用率和淘汰率保持在合理区间内。同时，要加强市场供需双方信息引导，防止某些战略性新兴产业集中投资建设，形成新的产能过剩。

2.增加新动能供给。济南市要密切关注全球科技变动趋势，推动“互联网+”与实体经济的深度融合发展。继续推动战略性新兴产业崛起、扩容和突破，打造战略性新兴产业发展高地，使战略性新兴产业成为培育经济增长新动能的重要载体。高端装备产业、信息技术产业、新能源产业、新材料产业、医养健康产业作为战略性新兴产业的突出代表，承担着加快新旧动能转换、促进经济转型升级的重要职责，推动济南经济实现由“济南制造”向“济南创造”、“济南智造”的跨越。

3.改造提升传统优势产业。济南传统优势产业涵盖面广，其中装备制造业、现代高端农业、创意文化产业、高端化工业、现代金融服务业都具有雄厚的产业基础和发展优势。要改造提升传统产业，就要加速引进新技术、新管理和新模式，瞄准全球产业新标准，使传统产业重新焕发生机和活力。同时，瞄准高端市场，打造制造业全球产业链，建设具有世界水平的制造业产业集群，形成新动能制造业的中坚力量。

（四）提供规范高效的制度保障

1.加强政府服务。建设运行高效、治理规范的服务型政府是实现经济动力结构优化的重要保障。继续加大简政放权力度，推进大部制改革步伐，将有利于促进新旧动能转换的行政权力，下放或委托到具体操作部门；提高政务公开水平，规范政府行政程序和自主裁量权，营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。同时，完善市场竞争和消费环境，加快健全市场监管机制，持续激发市场活力和消费潜力。

2.打造人才队伍。科学技术是第一生产力，经济发展需要人才，而人才的培养主要依靠教育。因此，在人才培养、引进多层次人才上下功夫，构建人才发展战略是提升人力资源水平的重要措施。在人才培养上，加大教育经费投入，积极推进世界一流大学和一流学科体系建设，培养高科技人才，用科技引领社会生产力发展；在人才引进上，创新人才引进模式。提供高效便捷的人才签证、工作许可审批服务，支持外籍高层次人才和急需紧缺人才来鲁工作、创新创业。同时，济南市要建立海外研发机构，加强与全球科研机构、顶尖大学和先进企业的对外交流和合作，提高对离岸人才的培养和使用。

3.完善财税支持。济南市政府要构建完善财税服务体系，集中释放财政、税收、金融等制度红利，为济南经济实现新旧动能转换提供良好的财税、金融政策支持。在政策激励方面，要加强税收激励、财政支持功能，推动各产业实现技术创新和产业转型。在金融创新方面，要实现融资方式和服务模式的创新，推动金融资源向经济社会发展的重要领域和薄弱环节倾斜，继续推动金融服务绿色化和普惠化发展，为经济社会转型提供有效的金融支持。