精准扶贫背景下村级扶贫困境的化解途径论析——基于S省的调查

扶贫领域，即扶贫事业或者活动的范围，从时间上涵盖了从新中国建立以来的生产自救式扶贫开始到现在；从空间上覆盖了新中国的所有贫困村、贫困户；从层面上涉及了中央到地方农村各级党委政府的重视并参与。而村级扶贫领域则涉及扶贫事业或活动只在村级范围内。随着精准扶贫的一路高歌猛进，显著的扶贫成效离不开村级扶贫领域的突出贡献。然而，村级扶贫领域的腐败、内生动力不足等问题开始凸显。能否有效破除村级扶贫领域的问题，一定程度上决定了扶贫进程和效益。

一、村级扶贫领域存在的问题

S省Y市隶属乌蒙山片区，深度贫困地区较多。随着脱贫攻坚战的推进，市委市政府承诺在2019年带领全市所有县区脱贫摘帽。这具有相当大的挑战。笔者专门调查了Y市所辖的5个贫困县部分乡村，存在扶贫资源分配不均衡、帮扶力量整体合力和作用发挥不够、基层干部群众内生动力激发不够、脱贫攻坚政策落实不到位等问题，导致脱贫攻坚形势依然严峻。

（一）扶贫资源分配不均衡

1. 非贫困村与贫困村发展不平衡。各区县在短时间内集中了大量人力、物力、财力，投放到贫困村，客观上压缩了非贫困村获得资源的空间，个别非贫困村成为了扶贫项目投资的死角，导致非贫困村的脱贫攻坚工作步伐缓慢。

2. 贫困户与临界户之间矛盾凸显。以X乡为例，2014年建档立卡贫困户家庭人均纯收入2736元为标准，收入在2736元上下浮动的贫困临界户约占2%-3%。这部分人一方面对自己未能享受与贫困户同样的政策产生不满，另一方面区县党委政府在每年的贫困人口动态调整上习惯于只做减法、不做加法，对边缘户的处理仅通过特殊困难救助、安排帮扶项目等方式进行临时救助，使临界户成为被扶贫政策遗漏的人，导致其与贫困户矛盾加剧。

3. 预脱贫户与已脱贫户之间问题突出。对于2014-2016年脱贫的贫困户，由于脱贫标准、验收程序、后扶措施等方面的政策并不明朗，导致前几年的脱贫户在易地搬迁、产业扶持、医疗救助等方面享受到的实惠与预脱贫户相差较大，加上后续帮扶资金有限，让部分已脱贫户产生了攀比心理和不满情绪。

（二）帮扶力量整体合力和作用发挥不够

1. 帮扶统筹联动机制缺乏。各贫困村帮扶力量普遍存在各自为阵、统筹不够的问题。第一书记作为驻村帮扶工作的主体力量，承担了驻村帮扶的绝大部分工作，而驻村工作队、帮扶单位、联系领导、农技员帮扶力量分散，缺乏统筹的机构和平台，各力量之间沟通协调不到位，扶贫整合效应难以显现，效果不能实现最大化。

2. 帮扶责任落实不到位。据调查，有21%的帮扶责任人未根据贫困户实际状况，为贫困户有针对性地制定脱贫规划并落实帮扶措施。少数乡镇未按要求落实驻村工作队队员全脱产驻村，将驻村工作队员滞留在乡镇承担乡镇工作；有的驻村工作队队员未及时到村开展帮扶工作，部分乡镇选派人员，到位情况较差。

3. 帮扶考核机制不健全。目前对“五个一”帮扶力量的考核机制并不健全，每年仅对第一书记有专门考核，对其他力量的考核形式多于内容；考核方式仍停留在资料的查阅上，并未对工作实绩进行有效研判。此外，依据“属地管理”原则，县上对省级、市级帮扶单位和帮扶人员进行监管时往往面临权限尴尬，存在“不能管”、“不敢管”等难题，客观上削弱了帮扶工作的实效。

（三）基层干部群众内生动力激发不够

1. 基层脱贫攻坚人力资源保障不足。少数乡镇主要领导的素质达不到当前脱贫攻坚工作的要求，在扶贫工作上谋划不足、办法不多、创新不够。如个别乡镇党委会从未专题研究过贫困村产业发展。有的边远乡镇脱贫攻坚基础薄弱，人才队伍建设滞后，干部流动过快，年轻干部被县级部门抽调现象比较普遍，造成脱贫攻坚人力资源保障不足，影响脱贫攻坚的进程。

2. 部分村干部脱贫攻坚原动力不够。随着工作压力和问责力度逐渐增加，部分村干部认为付出与收获不对等，从而产生畏难情绪和应付心态，工作的干劲、韧劲有所下降。部分贫困村干部配备不齐，已辞职或打算辞职的现象比较普遍。

3. 贫困群众自身发展动力不足。部分贫困户缺乏自主脱贫意识，认为扶贫就是国家给钱给物，产生依赖思想。有的贫困户不愿脱贫，“等靠要”思想较为严重；一些贫困群众怕承担风险，不愿参与产业扶贫项目。

（四）脱贫攻坚政策落实不到位

1. 政策执行有偏差。部分区县在执行扶贫政策的过程中，由于理解上的偏差和自身利益的考虑，政策执行与政策标准之间出现了偏差，降低了贫困群众的获得感。如T县出于增加就诊率和经济效益的考虑，限制县域内医院逐级转诊手续办理的权限，降低了县外就诊的贫困户住院报销的比例。

2. 政策要求缺乏连贯性。一些扶贫政策制定出台后，执行的要求和标准时而发生变化。增加了基层政策执行的难度和风险。

3. 政策的延续性差。调研发现，因住房保障政策差距较大而引发不少问题。如2016年之前实行的住房政策主要是危房改造，补助资金户均最高2万元，但2016年之后对贫困户统一实行易地扶贫搬迁，补助标准提升到人均2万元。2016年之前已实施危房改造的贫困户产生不公平感，非贫困户实施危房改造也会比照贫困户易地搬迁政策来提高要求，给农村危房改造工作造成了极大的阻力。

（五）扶贫领域腐败风险依然存在

1. 扶贫项目流程把关不严。扶贫项目从申报到竣工要经过立项、招投标、验收、后续监管等多个环节，每个环节都有严格的规定。但在一些地方在流程上把关不严，还存在围标、串标，中标后将项目变卖或分包给他人实施，自己从中赚取差价等问题。

2. 扶贫资金使用管理不规范。一些乡镇扶贫办监管扶贫资金不到位，存在项目申报资料审核不严，项目实施过程监督责任缺失，项目验收走过场等，很难发现虚报冒领等情况，造成扶贫资金的浪费。部分贫困村产业扶持基金使用率较低，或用于其他非扶贫产业发展。

3. 典型案件令人警醒。在深化扶贫领域腐败和作风问题专项治理中，全市纪检监察机关从严查处了一批优亲厚友、吃拿卡要、虚报冒领、履职不力等突出问题，值得广大基层干部警醒。

二、化解村级扶贫困境的几点建议

村级扶贫领域的问题虽多，但经过深入分析，化解的办法更多。通过从五个方面协调推进，可助推其高质量完成脱贫攻坚任务。

（一）树立统筹思维，兼顾各方均衡

1. 树立共同富裕思维。注重已脱贫户与当年预脱贫户、贫困户与边缘户、贫困村与非贫困村、贫困村贫困户与插花贫困户的统筹均衡推进。

2. 通过同步发展产业促进全面增收。每个乡镇、每个村在发展产业增收上应因地制宜，制定总体大局性的产业发展规划，引导贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户都积极发展产业。鼓励扶持非贫困户扩大再生产、发展特色增收产业，加快增收致富步伐，充分发挥带动贫困户的示范引领作用，助力脱贫攻坚。

3. 注重关联政策之间、阶段政策之间的均衡性。为进一步扶持非贫困户“造血”， 有效弥合非贫困户与贫困户的扶持政策鸿沟和政策差异。要完善财政补助扶持政策，以保障实施年度扶贫项目计划为重点，精确瞄准贫困人口和非贫困人口，着力发展特色产业和主导产品。持续加劲发力，对已脱贫对象开展“回头看”、“回头帮”，注重政策扶持的延续性，确保贫困户脱贫后帮扶力量和力度不减，直至2020年。

（二）强化统筹协调，汇聚帮扶合力

1. 完善机构充实力量。建议成立帮扶工作领导小组，由扶贫移民局、脱贫攻坚办、组织部门分别牵头负责，整合相关资源和人才力量，发挥更大作用。进一步健全贫困村帮扶工作机制，实行清单管理，建立项目清单、问题清单、责任清单，定期情况汇总、分类分析，让五个一帮扶力量真正实现优势互补、资源共享，形成帮扶合力。

2. 完善统筹协调机制。各帮扶力量要主动协调贫困村对接县乡产业发展、基础设施等规划，统筹整合扶贫项目资源平台，健全完善政策咨询对接制度，定期组织贫困村帮扶力量与相关部门开展对接，及时解决面临的困难和问题。

3. 健全考评考核体系。结合帮扶项目、帮扶资金、帮扶成效等几个重要环节和关键点，对帮扶责任人帮扶情况进行定期监测和量化考核。将监测和考核结果作为定点帮扶单位和帮扶干部职工年度绩效考评和干部提级任用的重要依据。对部分帮扶单位或帮扶责任人确实不能有效满足贫困村或贫困户减贫需求的情况，可研究制定联合帮扶工作制度。

（三）促进干群融合，激发内生动力

1. 实施能力提升工程，加强干部脱贫攻坚政策和能力培训力度，鼓励基层干部开展自主进修提升学历、完善知识结构，更好满足脱贫攻坚人才需求。同时，应明令禁止在脱贫攻坚期限内随意提拔和抽调干部，防止干部流失流动，保持干部队伍稳定。

2. 强化干部激励保障，建立村干部工资正常增长机制，进一步提高村干部的工资待遇，提升村干部脱贫攻坚工作的积极性和荣誉感。

3. 加强对“懒人”的扶志转化。对四肢健全但不愿通过勤劳致富，处于贫困线以下的农村懒人，探索实施“歇帮”机制，制定负面清单，激发自主脱贫责任感；对普通贫困户，可以通过量化劳动量、实施积分管理制度、以奖代补、以购代捐（销）等多种方式，充分调动贫困户脱贫奔小康的积极性、主动性。同时，重视文化引领。脱贫攻坚不能只富“口袋”，更要富“脑袋”。特别是注重群众精神层面、文化层面、伦理层面的需求，充分挖掘各乡村具有浓郁本土特色、优秀传统的乡村民俗文化、村落文化、孝道文化、感恩文化、乡村遗址遗迹文化，寻找乡村文化文脉之“根”；要开展优秀家训、家规、家风的传承和送优秀文化到乡村等文化主题活动；要开展乡与乡、村与村的优秀文化互融互通活动，让乡村文化“丰富”起来、“生动”起来。

（四）注重政策研究，落实政策要求

1. 紧密对接上级政策要求。市脱贫攻坚领导小组要密切关注省委省政府对摘帽贫困县、拟退出贫困村和今年预脱贫户在政策要求、验收标准等方面的调整动向及变化，主动谋划对接，及时制定应对措施，以增强政策执行的延续性和稳定性，减少因盲目执行带来的虚耗和返工。

2. 重视政策研究。建议成立脱贫攻坚政策研究室，深入开展脱贫攻坚苗头倾向性问题和前瞻性战略问题的调查研究，不断完善细化政策举措。针对危房改造和易地扶贫搬迁政策的差异，要进一步统筹整合财政扶贫专项资金，提高危房改造补助标准，缩小与易地搬迁政策的差距。要委托党校、社科联、本地高校等本土权威科研机构，对扶贫领域突出问题组建专家团队开展集中攻关，及时分析政策制定和执行过程中出现的偏差和问题，提出更多更有针对性的攻坚举措，为全市快速推进脱贫攻坚保驾护航。

3. 强化政策宣传。镇乡要进一步加大政策宣传力度，提升贫困群众对政策的认知度、熟悉度、理解度和支持度。特别要让他们充分理解扶贫不是“救济”，贫困户是按“五评法”、按程序评议产生的。要讲清楚扶贫政策的强制性和权威性，降低群众不合理预期和非正当要求，减少基层政策执行的阻力，提升政策执行的效果。

（五）强化正风肃纪，坚持标本兼治

1. 强化教育培训，树牢规矩意识。要扭住认识误区强化教育，通过深入剖析发生在扶贫资金、“三资”管理等领域的“微腐败”典型案例，用身边事教育身边人，让基层干部引以为戒，坚守底线。

2. 加强协作联动，拓宽线索来源。注重从阳光问廉、网络问政、市长信箱等平台收集信息，积极挖掘“微腐败”问题线索。加强与检察、公安、信访、财政、农业、审计等部门的协作，对“微腐败”形成围追堵截之势，凝聚监督合力。

3. 扎紧制度笼子，确保权利阳光行使。推行基层“微权力”清单运行监督制度，详细公开权力运行流程及环节，更好发挥群众监督作用；常态化开展村务公开检查督查，通过会议、村务公开等多种形式倒逼村级扶贫及相关制度规范有序运行，推动基层权力阳光行使。