济南南部山区生态修复的原则及对策探析

济南南部山区是泰山山脉的重要组成部分，是鲁中南地区重要的生态涵养区和水源补给区，承担着重要的生态屏障作用，对于济南市实现生态文明可持续发展至关重要。因此，济南市市政府于2016年8月成立了济南市南部山区管理委员会，意在建立“世界眼光、国际标准、济南特色”的生态保护区，这是南部山区生态修复真正意义上的破冰之旅，凸显了市委、市政府对南部山区生态保护的高度重视。如何牢固树立“绿水青山就是金山银山”的生态理念，如何立足“共抓大保护、不搞大开发”的功能定位，不断探索实践，走出生态修复的长效之路，也成为了我市切实推进生态文明建设的一个重大难题。

一、济南南部山区生态修复的重要意义

2001年济南市政府批准建设济南南部山区重要生态功能保护区。2002年山东省把济南南部山区列入省级生态功能保护区。2003年6月26日山东省委常委扩大会议明确提出“严格控制城市向南发展，将南部山区作为城市重点生态保护区”。2015年济南成为国家第二批生态文明先行示范区。由此可见，济南南部山区作为省会的"绿肺",是济南城市建设的重要组成部分,其不仅是济南重要的城市生态屏障和功能区,还是济南泉域极其重要的地下水水源涵养区和补给区,尤其是对修复大气环境污染具有独特而重要的作用，是彰显泉城特色的重要支撑和保障。

（一）南部山区是济南的天然氧吧

济南市作为山东省的省会城市，人口密集，矿物燃料的大量消耗，造成了空气中的二氧化碳、粉尘以及其他有毒有害气体大量增加，使得济南的空气质量相对较差，雾霾频发。而济南南部山区的林业建设具有悠久的历史。南部山区核心区域内，森林覆盖率和林木覆盖率，分别达到25.9%和61%，使得该地区形成了稳定的生态环境系统，其空气中的负氧离子含量是市区的300多倍，是名副其实的天然氧吧。因此，南部山区的生态修复不仅有利于打造更完善的城市生态宜居环境，而且更有利于让南部山区广大群众从政策上、行动上和感受上真正树立起“绿水青山就是金山银山”的理念，凝聚起守护“绿水青山”的思想自觉和行动自觉，进而增强济南生态文明建设可持续发展的内生动力。

（二）南部山区是济南“泉水”的源头

济南市以“泉城”的美誉闻名中外，形态各异的众多名泉，构成了举世无双的以“泉”为中心的城市文化和以“泉城”而著称的城市风貌，泉已成为济南的灵魂和命脉。而南部山区提供了大量的水资源，其总的平均供水量为27587万立方米。其中，卧虎山和锦绣川两大水库，每天向南部城区供水10万立方米左右，是济南市重要的水源地，也是泉城特色的重要保障，其独特的水文地质结构为泉水的形成、补给、喷涌创造了良好的条件。因此，南部山区这一重要生态功能区的生态修复，是贯彻生态文明建设新理念、新思想、新战略的必然要求，也是推动济南市长远发展和“泉城”品牌保护的重要手段。

（三）南部山区是济南的后花园

济南南部山区群山环抱、沟壑纵横、山清水秀、风景秀丽，有“济南的后花园”之称。山区内旅游资源丰富，有四门塔、跑马岭、红叶谷等大型旅游景区30多处，历史文化与现代文明在此交辉，形成了以自然风光、人文景观为一体的旅游体系，与大城市中拥挤的环境、喧嚣的生活形成鲜明的对比。南部山区的美食更是让你垂涎欲滴，仲宫的蔬菜公园、柳埠的大樱桃采摘、西营的板栗采摘、高而的核桃采摘，都让游人流连忘返。因此，南部山区的生态修复，对于生态济南的建设和彰显泉城特色旅游等发挥着重要的支撑和保障作用。

二、济南南部山区在生态修复中存在的主要障碍

自2003年山东省委常委扩大会议通过“南控”战略，提出“严格控制城市向南发展，将南部山区作为城市重点生态保护区”之后，南部山区就开始了南控战略。2012年，济南市第十次党代会又一次提及“南控”战略，提出“要实施积极的‘南控’战略，科学有序地发展南部经济”。科学有序是要因地制宜，一个城市的发展，不止是经济的发展，而是综合的良性发展，济南作为泉城，泉文化是济南的城市名片，是济南人最引以为傲的标志，这些年济南泉水旅游的兴盛，离不开“南控”战略的实施。南控15年来，南部山区以生态立区，“山顶公益林、山谷水源地、北有渗漏带、南有保护区”，作为济南市的“后花园”和各类自然生态保护地的集中区域，其重要的生态地位毋庸置疑。但总体上看，南部山区生态修复工作依然困难重重，甚至面临着“控没控好、管没管好”的窘境。

（一）生态环境保护不够，生态承载力堪忧

由于南部山区独特的地理构造，岩溶山地土层薄，成土过程缓慢，且形成一个被包围的封闭地域，并不断遭受城市扩张的侵蚀，使得水源涵养、土壤保持等生态服务供给能力普遍较差，生态环境十分脆弱，极易被破坏。具体表现为植被景观破碎化，群落结构复杂化，水源水质污染化，生态系统退化，水土流失严重，山体滑坡频发等。目前，仍有6000多亩破损山体尚未修复，4万多亩荒山需要治理，25度坡以上村100个，1.9万户家庭，严重超出了生态承载能力。

（二）产业化发展单一，辐射带动作用有限

南部山区的产业基本上是一产，二产、三产严重滞后。农业方面产业结构单一带动能力差，受自然条件限制，基本以林果业为主，且市级以上农业龙头企业、农业合作社、农业园区数量少、规模小、辐射带动能力不强。受“南控”政策的影响，部分适合南部山区发展的项目引进难、落地难，各镇办公共财政状况不容乐观，村级债务严重，大部分村庄是经济空壳村，负债前行，举步维艰。以前农民赖以生存的畜牧业、养殖业，在严禁牛羊上山、水源保护地禁养区划定等措施执行后，致使农民养殖致富的门路受阻，生活面临困难。

（三）人均收入较低，贫困问题突出

南部山区小城镇人口集中程度低、规模偏小，城镇人口吸纳能力不足，城镇化率低，从事农业生产人口较多，约占70%，人均年收入低于济南市平均水平。经2014年摸底识别，南部山区共有贫困村135个，其中省级贫困村124个，市级贫困村11个，是济南市相对深度贫困地区。截止到2016年底，南部山区有108个贫困村已脱贫，有27个贫困村未脱贫；建档立卡贫困人口12039户、24539人，其中未脱贫贫困户483户、贫困人口1045 人。西营镇老峪村和积米峪村被列为国务院易地扶贫搬迁村，共涉及633户1722人，其中贫困户224户491人。2016年,南部山区农民人均纯收入11200元,而济南市农民人均纯收入为15371元,人均收入有着4171元的差距。

(四) 基础设施配套落后，公共服务水平低

南部山区人口分散，地形复杂，基础设施建设运营成本高，造成基础设施配套滞后。市政基础设施建设落后，起步较晚。燃气、供热、排水等设施正在兴建中，农村地区市政设施基本以小型、低水平建设为主。缺乏排污、环卫等市政基础设施，造成生态环境的污染。南山对外交通联系差，内部道路等级低，公共交通服务容量不足等。公共服务设施城乡差距较大，城镇和锦绣川片区驻地公共服务相对比较完善，但乡村欠账较大，现有建设水平偏低。

三、完善南部山区生态修复的原则

党的十八大以来，习近平总书记就多次强调“绿水青山就是金山银山”。而如何贯彻好习总书记的这一理念，就需要以四个原则为核心，以禁止开发区和限制开发区为底图，正确处理好建设、环保、水利、林业、产业之间的一系列关系，以期能够全力守住绿水青山，给子孙后代留下一方“净土”。

（一）责任对等原则

南部山区的生态修复工作必须坚持“谁破坏，谁恢复；谁受益，谁补偿”的责任原则。一方面造成生态破坏的一方要为其行为付出代价，做出赔偿，通过缴纳补偿费或承担生态修复工程的方式，负担起与生态环境损害相应的社会责任。另一方面生态受益者也有责任和义务对为此付出努力的一方提供适当的补偿。这样，生态修复就不单是政府的强制行为或社会的公益行为，而是投资与补偿、损害与赔偿相对应的经济行为，修复效益转换成了经济效益，激励大家共同保护生态环境，实现生态资源环境的可持续利用。

（二）因地制宜原则

南部山区地广人多，各村镇社会发展水平还是有所差别，环境破坏状况、防治措施也不尽相同，因此，南部山区生态修复工作应因地制宜、分区施治。开展生态修复综合防治模式，针对不同地区的水生态破坏类型、特点和经济状况，采取相应的防治措施，这样既符合自然规律，又符合经济规律，能够取得事半功倍的效果，可有效加快生态破坏的防治步伐，实现各种效益的最大化。

（三）政府和市场有机结合原则

生态修复有外部性和公共物品性等特性，加之其不具备市场条件，必然会出现市场失灵，这就需要政府的宏观调控，政府可以通过法律、经济和必要的行政手段发挥在生态修复中的作用，界定相关利益群体的权利和义务，制定法律法规，规范补偿形式和标准，筹集补偿所需的人、财、物和技术，完善生态修复补偿网络，提高运行效率，实施有效监督。同时，积极发挥市场机制在调节相关利益群体中的作用，合理配置资源，增加融资渠道，促进生态修复机制的完善。

（四）补偿与扶贫相结合原则

南部山区生态修复应当与扶贫工作有机结合，以生态补偿辅助贫困地区的居民创收，以环保产业催化当地经济的发展。从补偿方式上看，一方面财政转移支付、环境资源税费、生态补偿基金和粮食补贴、设备补贴等都属于“输血型”补偿方式，这种方式无法实现环境保护与经济发展的良性互动。另一方面项目支持、信贷优惠和技术补偿等都属于“造血型”补偿方式，这种方式周期较长且需要一定的技术支持。所以，将两种方式进行搭配，以“造血型”补偿方式为主，“输血型"补偿方式为辅的补偿模式更能满足山区农民经济可持续发展的要求。

四、济南南部山区实施生态修复的对策建议

济南南部山区的生态修复是一个不断实践、创新和总结与完善的过程。实践证明，解决这些深层次问题仅靠老办法显然是不够的，而是应该以修复和改善生态环境质量为目标，以责任对等、因地制宜、政府与市场结合、补偿与扶贫结合为原则，以行政、法治、经济、技术等多种手段为抓手，进行综合管理和建设，使南部山区恢复往日的风采。

（一）完善生态修复机制，构筑省城生态屏障

1.加强生态水系建设。以水源涵养和生态修复为重点，以大流域为骨干、小流域为单元、大中小型水库为节点，积极实施造林绿化、农业面源污染控制、破损山体治理、环境综合治理等生态建设工程，逐步形成主要河流两侧、水源地周边的生态保护带，建立高标准的生态水系。根据地势，合理利用地下空间，避免对山体生态空间的过量横向侵蚀。

2.健全法律法规制度。积极推进南部山区生态修复补偿的地方立法工作，进一步明确生态保护机制的原则、程序、来源、相关利益主体的权利义务关系、责任追究等，以地方立法的形式对功能区规划、建设、管理做出明确的规定，并将对功能区生态保护的重要政策措施法制化、规范化，为保护生态环境，制止对功能区的无序开发和破坏等现象提供法律依据。

(二)提升生态修复投入，构建生态经济体系

1.提高产业准入标准。南部山区生态脆弱性和资源稀缺性决定了不能以破坏生态为代价发展有污染的产业，因此要设置“高门槛”，建立产业准入清单制度，实行精准招商。因地制宜，大力发展旅游休闲、健康养生、文化创意、现代农业、综合服务等主导产业，培育有影响力和带动力的引爆点、示范点，比如举办泉水文化节、国际论坛等大型活动，发扬红色旅游文化，打造绿色生态示范点等。

2.建设一批重点生态项目。仲宫街道，作为济南市近郊城镇，未来将承接中心城区休养、旅游等部分人口疏解，功能升级，大力发展生活居住、公共服务、商务贸易，打造南山门户、绿色发展先导区、山水宜居城镇。柳埠街道，以济泰高速建设为契机，重点突出旅游服务集散功能，对接仲宫、西营、锦绣川等其他片区功能。

3.全面提升生态旅游业。完善镇区综合服务功能，打造成生态文化旅游名镇、南山旅游服务集散中心。西营镇，依托生态资源优势，承接济南中心城区康体养生、休闲度假产业转移，打造宜游、宜居、宜业、宜农的山水旅游名镇。锦绣川片区，依托锦绣川水库良好的生态环境和优质的用地条件，借力济泰高速建设，重点发展科创文创、 康养休闲、养生养老、高端配套、旅游集散等，打造成产业引智高地、生态康养胜地、南山旅游服务集散中心。

4.大力发展生态农业。进一步夯实中草药种植研发、农副产品精深加工等产业基础上，打造干鲜果品及中草药种植基地，培育和发展中医药养生、运动健康、山水疗养等功能，打造成国家级生态保护示范镇、华北康养名镇。

（三）加快农民收入增速，构建系统完善的生态修复补偿机制

1.完善生态修复补偿制度。一是明确生态修复补偿在南部山区保护中主导地位，加快建立“生态财政”。提高现行生态修复补偿政策的补偿标准和期限，不断加大各级财政对南部山区财政转移支付中生态修复补偿的力度，进一步优化生态修复补偿动态调整机制。二是加速构建区域间生态修复补偿制度，组织生态受益区通过资金补偿、对口协作、产业转移、人力资源培训等方式给南部山区以资金支持、技术支持、人才支持，切实帮助南部山区减轻环境压力和区内人地关系紧张的基础性矛盾，实现生态环境的共建共享。

2.健全生态修复补偿机制。在生态修复补偿政策的设计中，应以加大对南山群众的资金补偿力度，提高南山群众的直接收入为标准。针对不能进行开发的禁建区，加大南部山区生态公益岗设置比例，通过将南山群众转化为保洁员、护林员、河道维护员、山体维护员等生态保护员的形式，将传统农民转化为具有一定专业技能的生态工人，实现稳定持续增收，将绿水青山与群众切身利益挂钩，让南山群众真正享受到生态修复补偿的红利。

3.建立生态修复补偿保障体系。一是积极争取中央和省级财政对南部山区的转移支付,争取中央预算资金支持南部山区基础设施和基本公共服务设施建设。二是整合、归并分散在各部门的生态保护专项资金,建立生态保护和补偿基金，提高资金使用效益。三是全面落实环境税征收，调整和完善现行资源税。通过税收杠杆把资源开发利用、污染物排放治理同生态环境保护结合起来，进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种税费的征收使用管理办法，加大各项税费用途中生态修复补偿的比重，统筹用于生态地区生态建设和环境保护。

(四)完善生态修复体系，营造良好环境

1.健全考核激励机制。借鉴先进地区经验，按照生态功能区发展定位，对区域内的街镇制定专门的绩效考核体系，弱化GDP、财政收入等经济指标，突出生态保护、富民就业、公共服务、绿色产业发展和结构调整方面的指标，并对达到生态建设标准的街镇给予重点奖励，对长期在山区工作的干部给予更多的关怀和鼓励。探索对村级的激励措施，鼓励引导各村加快生态村建设，采取典型引路的做法，打造一批生态文明村。

2.强化土地集约利用。根据南部山区生态承载能力，合理确定村镇人口规模和建设用地标准，使之与资源条件、环境容量相适应，实现南部山区绿色发展。施行严格的集约利用土地政策，严控各类违规占地建设项目。以拆违拆临行动为契机集中清理违法建设，采取“疏堵”结合的方式解决乱搭乱建的问题。产业用地要打破各镇行政区划，实现统一规划，统一布局，探索“点状供地”、“租让结合”等土地利用政策，促进土地资源的集约节约利用。

3.强化新闻宣传引导。加强生态保护政策解读,及时回应社会关注问题,鼓励社会各方积极支持、参与生态保护工作。充分发挥新闻媒体作用,依托现代信息技术,通过典型示范、展览展示、经验交流等形式引导全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的意识,自觉抵制不良行为，营造生态保护政府主导、全民参与、社会共建的良好氛围，切实增强生态保护的实施效果。

4.推进公共服务均等化。首先，要提升交通基础设施，加强与济南中心城区及周边长清区、章丘区、泰安、莱芜等联系；内部道路提升等级，打造慢行交通系统；城乡公交高效可达，旅游公交舒适便捷；内外交通衔接有序，旅游交通服务多模式。其次，要提升与主导产业相衔接的硬件基础设施水平，比如水电气、网、商、运等基础设施，推动城乡基础设施互联互通，为支持产业发展提供必要条件。