拓展碳汇市场交易，助力生态文明建设

李佐军，俞 敏

(国务院发展研究中心 资源与环境政策研究所， 北京 100010)

“碳汇”一词源于《联合国气候变化框架公约》，是指从大气中清除二氧化碳的过程、活动或机制，主要包括森林、草原、湿地、海洋等碳汇类型。碳汇市场交易把森林、草地、湿地等生态系统吸收二氧化碳的能力作为一种商品，在一定交易体系下进行有偿转让，用来抵消买方的温室气体排放量。碳汇市场交易是把绿水青山变为金山银山的直接方式，完善碳汇市场交易体系是生态文明体制改革的重要内容。我国在新形势下亟须完善碳汇市场交易的产权、核算、交易、监管等配套制度，推动碳汇与碳排放交易的衔接，开辟生态产品实现市场价值的途径。

一、拓展我国碳汇市场交易日益迫切

(一)碳汇市场交易的重要性日益凸显

碳汇交易是把绿水青山变成金山银山的直接途径。十八届三中全会提出“推行碳排放权等的交易制度”，明确了市场化机制是生态文明制度建设的重要方向。《生态文明体制改革总体方案》提出“建立增加森林、草原、湿地、海洋碳汇的有效机制”，明确了增加碳汇是生态文明建设和应对气候变化的重要内容。《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》提出“促进碳汇进入碳交易市场”，明确了碳汇交易是市场化机制的重要内容。《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》提出“完善生态产品价格形成机制，使保护者通过生态产品的交易获得收益”，明确了交易机制是把绿水青山变为金山银山的有效途径。

碳汇交易是乡村振兴、生态扶贫的重要内容。碳汇资源丰富的地区通常是乡村地区和生态优美的贫困地区，碳汇市场交易对促进乡村和贫困地区发展具有重要意义。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“探索建立生态产品购买、森林碳汇等市场化补偿制度”，明确了碳汇交易是乡村振兴的重要途径。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出“鼓励纳入碳排放权交易市场的重点排放单位购买贫困地区林业碳汇”，明确了碳汇交易是打赢脱贫攻坚战的重要内容。

(二)碳汇市场交易的必要性日益凸显

碳汇交易是协调经济发展与生态环境保护的切入点。我国经济发展正处于新旧动能转换的阵痛期，资源环境承载力也已达到或接近上限，生态文明建设处于压力叠加、负重前行的关键期。如何缩短“阵痛期”，如何应对大气、水等生态环境压力，是实现经济高质量发展亟须解决的问题。拓展碳汇交易，有助于营造新市场，为经济转型赢得宝贵时间；有助于吸纳新资金，为生态环境保护提供支撑；有助于弥补民众“少生产、多增绿”的经济损失，形成全民参与的治理体系[1]。因此，有必要拓展碳汇市场交易，探索经济与生态环境协调发展的有效途径。

碳汇交易是实现国际减排承诺、提升全球气候治理话语权的有力支撑。2017年，我国总体碳排放量位居全球第一，高达92亿吨[2]。随着工业碳减排空间的减小，挖掘森林、草地、湿地等生态系统碳汇潜力的重要性日益凸显。我国森林、草地、湿地生态系统的碳储量分别约为80亿吨、45亿吨和50亿吨，远超碳排放量。研究表明，我国植树造林累计新增碳汇约35亿吨，恢复退化草地可新增碳汇潜力约50亿吨，恢复退化湿地可新增碳汇潜力约100亿吨[注]不同类型碳汇潜力为笔者依据文献参数和方法计算得到。[3]。碳汇是应对气候变化最经济、最现实的途径，通过碳汇实现国际减排承诺的成本不足技术减排成本的1/5。购买碳汇可有效减小碳减排给中小企业发展带来的压力。因此，有必要拓展碳汇市场交易，充分释放我国碳汇潜力，高效推进减排，为应对气候变化开辟出一条新路径。

(三)拓展碳汇市场交易迎来了新机遇

碳汇交易在全球碳市场中的重要性进一步提高。在全球碳市场发展初期，鉴于碳汇核定困难、对碳市场供求关系影响大、项目可持续性不够等原因，欧盟等国际碳市场曾一度不允许碳汇项目进入[4]。近年来，全球碳市场逐渐成熟，碳约束增强导致碳汇需求增加[注]如2016年国际民航组织通过《国际航空碳抵消和减排计划》，新增25亿吨碳需求。，新西兰、澳大利亚、日本等国家的碳市场逐步放开了对碳汇项目的管制。例如，澳大利亚于2014年取消5%的碳抵消上限，允许无限使用农业减碳行动获得的碳信用单位抵消超额碳排放；新西兰于2016年允许每2吨非林业碳汇抵消1吨碳排放[5-6]。此外，全球自愿碳减排市场中碳汇项目占比逐年增高，2018年增长至22%[7]。12个气候融资基金对碳汇项目支持金额占比超过70%[8]。因此，拓展碳汇市场交易适应了全球碳市场开放碳汇交易的新趋势。

物联网等新技术提高了碳汇市场交易的可操作性。近几年，我国遥感技术应用能力迅速提高，射频识别等物联网技术快速发展，神经网络等大数据处理水平日益提高。这些高新技术的发展有助于提高森林、草地等生态系统监测的实时性和可靠性，破解碳汇项目核算、监管等方面的难题，提高核查与评估的效率和质量。

全国碳交易市场启动是完善碳汇交易体系的最佳时机。2017年，《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》的发布标志着全国碳交易市场正式启动。该方案明确指出，在二氧化碳配额交易基础上逐步引入碳汇等国家核证自愿减排量。2020年之后，随着碳配额的进一步紧缩，碳汇等国家核证自愿减排量的受欢迎程度将逐渐提高。在此之前，试点碳汇交易，进一步健全产权、交易、监管等配套制度显得尤为重要。因此，未来几年是完善碳汇市场交易体系的重要窗口期。

二、我国碳汇市场交易体系的现状及问题

当前，我国碳汇市场交易仍不活跃。一方面，碳汇成交规模总体偏小。以北京市场为例，2014—2017年成交碳汇项目24个，累计成交量7.8万吨，占比不足北京碳市场成交总量的0.5%。截至2017年，国家发展改革委审定通过的中国自愿减排核证项目(CCER项目)中碳汇项目有89个，占比仅为3%。另一方面，我国碳汇项目类型单一。超过70%的CCER碳汇项目是造林、再造林项目，仅有少量碳汇项目是森林经营、竹林等类型，草地、湿地、海洋等碳汇类型尚未进入市场交易[8]。碳汇市场交易体系仍存在如下问题：

(一)碳汇与碳排放交易关系尚未理顺

碳汇进入碳市场交易的途径较少，碳汇交易重要性较低。碳汇主要通过抵消机制参与碳市场交易，包括CCER项目、碳中和项目等。7个碳排放交易试点省市均对抵消机制占比提出了5%～10%的上限要求。此外，2017年出台的《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》虽然提出“尽早将国家核证自愿减排量纳入全国碳市场”的要求，但并未对此类项目占年度配额的比重、项目类型等作明确规定，更没有直接涉及碳汇交易。碳汇交易与碳排放交易的关系需进一步明确，碳汇交易的重要性有待提高。

(二)碳汇产权的界定和法律地位有待明确

碳汇的所有权、使用权、收益权主体不明确。碳汇是近年新生的抽象概念，是生态系统吸收二氧化碳的能力，具有明显的外部性。碳汇产权与森林、草原、湿地等生态系统的产权关系不清晰，以林业碳汇为例，森林碳汇产权究竟是林权的一部分还是独立于林权的一种新产权仍未界定。与此同时，碳汇所有权是否随交易发生转移仍不清晰，碳汇使用权主体仍不明确，碳汇收益权如何进行划分尚缺乏规定。

碳汇产权的法律界定有待完善。产权界定是市场交易的前提。目前，我国还没有一部法律法规明确认可在《京都议定书》和CDM框架下的碳汇产权，即项目认证下的某个企业或部门拥有碳汇的所有权、使用权、收益权和转让权。以林业碳汇为例，由国家林业主管部门批准许可的林业碳汇交易项目中确认的林业碳汇权是一种行政结果，不具有可以自由转让或交易的性质，给碳汇交易带来了障碍。如果不从法律上给碳汇产权以保障，将会导致碳汇交易失去基础。

(三)碳汇核算方法体系有待完善

表1 中国自愿减排项目的碳汇核算方法学

资料来源：笔者根据中国自愿减排交易信息平台信息整理

可核算的碳汇类型有待丰富。科学的核算方法是碳汇交易的基础。当前，我国的碳汇核算方法较少，核算方法尚未被国际碳市场认可。截至2018年，我国仅有6套碳汇核算方法，涉及森林、竹林、草地和耕地4种碳汇(表1)。在上述方法学中，仅碳汇造林、竹林经营和森林经营3类碳汇核算方法被应用于实际碳汇项目中。草地碳汇项目核算方法学尚未被应用，深圳市大鹏新区等地正在探索海洋碳汇核算方法，湿地碳汇的核算方法仍有待论证。

(四)碳汇项目的核证机制有待完善

动态核证机制有待建立。核证制度是碳汇交易的前提，当前，我国碳汇项目主要遵行CCER项目的核证机制。碳汇项目上市交易前需经“第三方机构核证，国家相关部门备案，碳交易市场注册上线”3个环节。然而，与其他CCER项目不同，森林、草地、湿地等碳汇项目具有面积大、要素多、系统复杂等特点，核证减排量会因气候条件、维护水平等因素的不同而呈现出较大的差异性。因此，现有的基于某一时间的静态认证和注册制度在一定程度上制约了碳汇项目的上市交易。此外，具有碳汇核证资质的第三方认证机构仅有6家[注]六家机构分别为广州赛宝认证中心服务有限公司、中环联合(北京)认证中心有限公司、中国质量认证中心、北京中创碳投科技有限公司、中国农业科学院和中国林业科学研究院林业科技信息研究所。，也不利于碳汇交易的快速发展。

(五)碳汇交易机制有待健全

碳汇交易主体有待丰富。充足的交易主体是保证市场活力的必要条件。当前我国碳汇市场交易的主体以控排单位为主，较少有其他机构和个人参与。碳汇交易主体的数量和类型均较少。交易主体的稀缺性在一定程度上导致了碳汇交易市场的不活跃。

碳汇交易方式有待完善。交易方式是碳汇交易的核心。当前，我国碳汇交易的产品种类较少，以CCER现货为主，尚未涉及期货交易，碳汇项目的有效期仍需进一步明确。碳汇交易的平台有9家[注]9家交易机构分别是北京环境交易所、天津排放权交易所、上海能源环境交易所、广州碳排放权交易所、深圳碳排放权交易所、湖北碳排放权交易所、重庆联合产权交易所、四川联合环境交易所、福建海峡股权交易中心。之多，但不同平台之间缺乏有效的衔接和互动，且交易规则各不相同，线上、协议转让的形式并存。碳汇价格形成机制尚不明确，已有碳汇交易通过定价、拍卖等机制形成价格，并且有10%～20%的涨跌幅限制，但不同机制形成的价格差异较大，不利于形成稳定的碳汇交易价格。

(六)碳汇交易的监管机制有待建立

一是碳汇交易行为的法律关系有待厘清。监管体制是碳汇交易的保障，也是防止出现虚假交易的基础。国家发展改革委出台的《中国碳排放交易管理暂行办法》已经规定了碳市场运行的交易、核查、监督管理以及法律责任，构成了现阶段碳交易的法律基础。但该部门规章只是框架性文件，缺乏配套的操作细节，导致监管乏力。此外，我国尚未对碳汇项目的管理、碳汇交易双方当事人之间、碳汇项目市场管理的关系进行法律界定。法律关系不清晰，就会给违法者可乘之机。

二是重事前监管，轻事中事后管理。综观我国已有的碳汇交易项目，监管方面通常偏重于事前监管，采取对交易主体市场准入资格严格审核、对碳汇项目进行多重把关、对交易行为进行规范和约束等措施防范风险，但在事中事后监管中缺少对碳汇项目的不定期抽查、监管。此外，我国也没有建立起违约的处罚机制。

三是社会监管难以有效发挥作用。社会监督的主体往往是多元化的，而《碳排放权交易管理暂行办法》以及试点省市均未将社会监督主体纳入碳汇交易监管中来。而且，由于缺乏必要信息的披露，公众获取信息数量有限，导致社会监管收效甚微。

三、健全碳汇市场交易体系的若干建议

(一)理顺碳汇与碳排放交易关系

尽快出台国家层面的《碳汇市场交易指导意见》，明确碳汇交易是碳排放交易的重要补充，提高碳汇交易在碳交易市场体系中的地位和作用。将碳汇交易从CCER项目中的一类提升为碳交易市场中的独立板块，提高碳交易中碳汇抵消机制占比的阈值，进一步丰富和完善碳交易市场的结构。探索碳排放权配额与碳汇量之间的关联关系，逐步构建“以汇定额”的交易市场配额核定机制[注]碳市场中可以交易的碳配额数量由市场可提供的碳汇数量决定，而非由政府部门规定。。

(二)明确碳汇产权和法律地位

修订《森林法实施条例》等相关法律，从法律层面对碳汇产权进行界定，明确碳汇产权的法律地位，厘清碳汇产权与林权、草地收益权等已有产权之间的关系。适时出台碳汇方面的专门法规，明确各类碳汇的所有权、使用权、收益权和转让权在所有者、政府、碳汇购买者等多个主体之间的关系，明确上述权利核证、确权、变更等手续的主管部门，规定侵害上述各种碳汇权利时需承担的法律责任。

(三)制定一套科学实用的碳汇核算方法体系

对标国际核算方法，修订森林、竹林、草原和耕地碳汇核算方法，着手研究并制定适合湿地碳汇、海洋碳汇等的核算方法。充分总结已有碳汇项目核算的经验和问题，在确保科学性的前提下尽量简化核算流程，增强可操作性。结合遥感、无人机、物联网等新技术手段，研制一套简单可行的逐年动态核算方法，为碳汇动态监管提供方法学基础。

(四)建立一套市场化的碳汇动态核证机制

建立“第三方机构核证，政府主管部门备案”的碳汇认证和注册机制。进一步明确碳汇项目的第三方机构资质审查办法，引导第三方机构发展。加强对第三方机构服务能力的培训和考核，提高碳汇项目审核速度和质量。逐步建立碳汇项目动态核证机制和第三方机构相互审查机制，鼓励机构利用遥感、大数据、物联网等手段开展碳汇逐年审核工作，为碳汇期货交易打好基础。

(五)创建一套合理可行的碳汇交易机制

允许多种交易主体参与碳汇交易，形成以控排企业为主，政府、其他企业和个人共同参与的交易主体结构。全面总结各平台碳汇交易的运营经验和问题，逐步整合已有的9个交易平台。交易方式逐步从以协议交易为主转变成以线上实时交易为主。比较各种价格形成机制的优劣性，探索拍卖、定价等交易方式使用的条件。重点开展碳汇现货交易，探索碳汇期货等多种金融产品交易的可能性。

(六)完善碳汇交易监管机制

建立健全碳汇交易市场的监管体制，逐步建立和完善碳汇交易的相关法律法规和配套政策，提高政府监管的权威。实行统一的市场监管，构建由生态环境部统一监管、各相关部门协调配合的监管框架，按照权责一致的原则，理清各方监管边界和主体责权，统一指挥、联合行动。建立信息共享机制，促进碳汇交易市场的协同监管，降低监管成本，消除监管盲区。加强事中事后监管，加大对碳汇项目履约情况的监督检查力度，加大对第三方监察机构的管理力度，推行“负面清单制”。加强碳汇审计工作，鼓励碳汇信息披露，加大碳汇宣传力度。充分发挥社会监管作用，与内部治理形成制衡，促进碳汇交易监管机制的优化和创新，提高监管效率。

(七)分阶段试点碳汇交易

第一阶段，推进森林碳汇交易，将森林碳汇交易纳入已有碳排放交易市场，试点草地碳汇交易，探索湿地、海洋等碳汇核算方法及交易可行性。第二阶段，在碳交易市场中开辟碳汇交易模块，正式开始进行森林碳汇、竹林碳汇和草地碳汇交易，试点湿地碳汇和海洋碳汇交易。第三阶段，丰富碳汇产品，构建覆盖森林、草地、湿地、耕地和海洋碳汇的完整交易体系，并将碳汇现货交易逐步延伸至期货交易。其中，森林碳汇交易可以福建省等为试点地区，草地碳汇交易可以内蒙古等为试点地区，海洋碳汇试点可以深圳市大鹏新区等为试点地区。