农业水价综合改革试点背景下成安县农业水权交易初探

崔新玲，张春玲，付意成

（1.河北省成安县水利局,056700，成安；2.中国水利水电科学研究院,100038，北京）

习近平总书记2018年在全国生态环境保护大会上发表重要讲话时强调“提高环境治理水平，要充分运用市场手段，完善资源环境价格”。随着自然资源产权制度得到进一步重视和加强，水权交易迎来新一轮研究热潮。水权交易是治水新思路下发挥市场对水资源配置决定性作用的有效途径之一。水权交易是政府和市场两手发力，促进水资源节约保护、优化水资源配置、活跃水市场的重要手段与途径。

河北成安县是农业县，耕地面积52.6 万亩（1 亩=1/15 hm2，下同），同时也是资源型缺水县，人均水资源量仅为197 m3，不足全国平均水平的1/10，仅占全省平均水平的71%。2014年以前，成安县节水型社会建设和农田水利建设为农业水价综合改革做了大量基础工作，水价改革延续了节水型社会建设水权管理理念，推广了小农水建设在计量设备应用上的改进，完成了农业灌溉用水管理平台。2014年，成安县被确定为农业水价综合改革试点县。为推进农业水价综合改革工作，成安县以省级农业水价综合改革试点为契机，按照“先建机制、后建工程”总原则，积极探索、认真实践，经过河北省水利厅和技术支持单位的指导提升，确定了“节水奖励，超用加价”农业水价改革模式，其总体思路为“定额管理、计量收费、协会运作、节水奖励、超用加价、财政补贴”。成安县在河北省率先完成了水权确权登记工作，界定了初始水权。成安县以农业节水体系框架为基础，市场、政府与用水户之间经过博弈，确定节余水权政府回购水价为0.2元/m3。结合成安县为代表的缺水平原地区的农业水权体系改革框架及其关键要素，给出完善农业水权交易的经验总结，以期为我国水权制度建设提供参考。

一、水权交易流程

水权改革是落实节水优先方针、破解水资源瓶颈问题的重大举措。2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求探索地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等水权交易方式，开展水权交易平台建设。随后水利部出台了《水权交易管理暂行办法》《加强水资源用途管制的指导意见》等，明确了水权交易的类型、程序和用途管制要求等。习近平总书记在主持中央财经领导小组第九次会议时强调，大力推进生态文明建设，要针对水资源短缺、水资源配置能力不强等主要矛盾，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，坚持社会主义市场经济改革方向，正确发挥市场和政府的作用，以控制地下水超采为首要目标，开展用水户的水资源使用权分配、确权登记，将水资源的使用权落实到取用水户，实现市场配置水资源，破解缺水难题。

我国的水市场处于发展的初级阶段，水权交易理论与实践也处于起步阶段，农业水权交易的运作机制和具体实施方式都有待于进一步研究。价格是交易的动力及杠杆，价格的形成推动交易的持续进行。以农业水价综合改革试点为背景的成安县农业水权交易，以“可以持续、留有余量，生活优先、注重生态，市场配置、有偿使用”为原则，公平合理地将县域内具有可持续功能的水量分配给取用水单位和个人，并进行水权的确权登记。生活、非农生产、生态环境用水，以取水许可的形式确定各用水户的水权：生活用水量，包括城乡居民生活用水和城镇公共用水，以人均用水量和用水人口为基础进行计算；人均用水量以近3年平均值进行合理分析，且不高于《河北省地方标准用水定额》（DB13/T 1161—2016）； 各企业合理用水量采用近3年实际平均用水量、水平衡测试等方式进行核定，单位产品取水量不得高于《河北省地方标准用水定额》；农业用水按耕地面积确定各用水户的水权，分水到户，水随地走。成安县水行政主管部门负责组织编制水权确权登记实施方案。鉴此，基于农业水价综合改革的成安县水权交易流程为：用水资料搜集摸底→农业可分配水量的确定→农业预留水量的确定→各行业可分配水量的确定→用水户水权确权→分配方案合理性分析。

二、水权交易实践

1.经验做法

①明确水权，定额管理。按照优先生活，保障工业、生态、农业用水原则，成安县政府制定了《成安县水资源使用权分配方案》，完成全县水权确权登记工作，发放《水权证》8.2万本，实现农业水权登记管理全覆盖，为水资源定额管理工作奠定了基础。

②完善设施，计量收费。全县农业灌溉机井7 096眼，其中6 039眼安装了计量设施，实施“水电一卡通”，在计量水量的同时，实现了电量的传输。

③定额管理，超用加价。在政府补贴、不增加农民负担的前提下，水权额度内用水执行现行水价，超水权部分用水量每立方米加收0.1元，定额内节水奖励额度为0.2元/m3。

④节余水权，政府回购。2016年12月成安县政府确定政府回购水价为0.2元/m3。截至2017年3月31日，成安县已完成行尹村、长巷营村、南干罗、王耳营村4个试点村水权回购工作，回购节余水权额度31.1万m3，总金额6.2万元。

⑤建立平台，科学管理。建立成安县农业水权水价管理平台，平台主要具有四大功能：一是查询用水户的基础信息，包括用水、用电信息、超用水信息；二是水费充值、自动扣费、打印票据；三是精确生成各村的“超用加价、节水奖励”用水台账，为年终的精准补贴奠定基础；四是为水权回购或转让提供支撑。

⑥组建机构，协会运作。成安县用水协会组织是水价改革的管理机构，主要负责各级工程运行管护、水费征收等工作。成安县已成立县级用水户协会1个、乡镇级用水分会5个、村级用水分会220多个，做到人员、场所、设备、制度、培训“五到位”，实现了农业用水自主管理和自我约束。

表1 成安县农业用水权确权汇总

表2 成安县各乡镇农业用水权确权汇总

⑦强化建设，重在管护。水利工程三分在建、七分在管。成安县全面实施了“两证一书”制度，使项目管理趋于制度化、常态化。一是明晰小型水利工程所有权，并进行产权移交，颁发所有权证书。二是落实工程使用权，颁发使用权证书并签订责任书。通过承包、租赁、委托等形式，落实使用权及管护主体和责任，考核结果作为项目支持的依据。三是改进项目管理方式，搞活项目经营权，探索多种形式的经营机制。比如，为搞活扬水站点经营，探索实行承包制；在计量设施安装上，成安县委托公司托管20年，为计量设施的正常使用提供依据。

2.交易水量

根据成安县农业节水改造工程的实施情况，农业水权交易按照“总体节水、分割转让”的思路展开。针对成安县农田的分布状况，借助近年来农田节水工程建设、用水量统计数据，采用不同的节水量计算方法对农田节水量进行全面评估；考虑不同行业用水保证率差异、节水工程节水的稳定性和可靠性等因素，分析确定可交易水量。在不超采地下水及开源节流的情况下，大部分区域的确权亩均用水量，可以满足农业生产的用水要求。部分区域确有不足，通过水权流转或是利用非常规水满足，确有必要也可以允许高价开采少量的浅层地下水进行调剂。成安县在完成农业用水确权后，充分对比、分析河北省多地区农业用水情况，以确保农业用水合理量。成安县农业可分配水量指全县可分配水量扣除预留水量、合理的生活、工业和生态环境用水量后的剩余水量。2014年成安县农业可分配水量为7 865.9万m3。在水权交易激励下，成安县农业节水水平显著提升。

农业用水户水权确权到户按照农户水权、亩均耕地分配用水量两项指标进行考核。其中，农户水权=亩均耕地分配用水量×户承包耕地面积，亩均耕地分配用水量=农业可分配水量/全县耕地面积。成安县农业可分配水量为7 865.9万m3。以公共用地和农户用地为基础，农业可分配水量包括公共用地可分配水量、农户用地可分配水量。公共用地可分配水量为242.4万m3，农户用地可分配水量为7 623.5万m3。成安县农业水权交易水量见表1、表2。成安县农业用水户水权确权在开源节流前提下既满足生产需水要求又不影响粮食安全。

成安县采取节水措施，农业用水效率显著提高，亩均用水量从现状2 07.1 m3降低至145 m3。2014年成安县农业亩均用水量207.1 m3，高于邯郸市平均水平，高沧州市49.9%，高邢台市30.6%，节水潜力较大。依托高效节水灌溉措施，适当压减依靠地下水灌溉的冬小麦种植面积，改冬小麦、夏玉米一年两熟制为种植玉米、棉花、花生、油葵、杂粮等农作物的一年一熟制，实现“一季休耕、一季雨养”。同时，充分挖掘秋粮作物雨热同期的增产潜力，推广水肥一体化节水技术。以此为基础，全县亩均用水量由207.1 m3减少到145.0 m3，实现节水30%的目标。此外，确权的亩均149.4 m3水量基本可以满足生产用水，若再充分利用非常规水，完全可以满足农业生产用水。

依据污水处理规划、城市发展规划等，成安县2017年污水处理能力达到5万m3/d以上，污水年处理量可达 700万 m3以上 （污水排放量为1138万m3），加上微咸水的可开采量331万m3左右，合计约1 031万m3，扣除有效期内城镇绿地、“一环二湖两纵”环城水系及“八大公园”生态需水120万m3，可供农业灌溉的非常规水约为 911万 m3，亩均 17.3 m3，与确权的亩均用水量149.4 m3合计为166.7 m3。鉴此，水权交易完全可以满足节水灌溉情况下145.0 m3的亩均灌溉用水量要求。

3.交易价格

水权交易成功案例的示范效应在很大程度上能够影响潜在交易主体的市场参与度。成安县依托中国水权交易所交易平台进行水权交易，并授权参与交易的双方即水行政主管部门使用水交所的交易、管理、登记功能，以政府的名义对农业用水户富余水权额度进行了回购。回购价格由县水利局、物价局提出，县政府审定。地区GDP越高的地区，水权受让方对水权的支付能力越强。水权价格随着水资源稀缺程度的变动而波动。成安县推行建设水权交易平台，水权交易市场相对成熟，而水权市场的成熟度对交易价格具有重要影响。成安县由于产权明晰、水权制度建设科学规范，因此，水权交易价格合理公正，利于避免价格混乱、价值偏失等问题。

成安县在充分利用省内外农业、水利等科研院所、高等院校的科研成果和科技能力，完善水资源价值核算体系，研究水资源调查评价、水资源可利用量、水资源演变情势、水价核算体系，创新农业水价形成机制。2015年，成安县全县范围内已建立反映工程供水成本、农民可承受、促进农业节水的农业水价机制；探索实行定额内农业用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的农业终端水价制度，农业水费收取率达到95%以上。成安县农业灌溉用水水权交易按照一体建设、分级交易的模式，实行县、乡镇联动的水权、水量交易体系。对于灌溉用水户水权，水权评估价格是实现水权财产性收入的保证，也是调动水权持有者参与水权交易的激励手段。因此，为健全水权交易的价格机制，维系水权交易市场的健康、持续发展，成安县以“总量控制、定额管理、分水到户、节奖超罚”为抓手，全面推进农业水价综合改革。水权额度内用水按现行农业水价计收，超过水权额度用水在现行农业水价基础上加价不低于20%。2016年12月成安县政府确定政府回购水价为0.2元/m3。

三、经验总结

1.取得的成效

①规范科学的水权确权为水权交易价格形成奠定制度基础，有助于推动建设完善成熟的水权交易市场。成安县的确权工作以及建立水权交易平台等措施有助于促进水权定价机制的形成。基于水权交易的农业水资源管控措施逐步走向精细化和法制化，对于促进我国水市场的长远发展具有一定推进意义。

②有效改善成安县灌溉条件，促进节水增收。节水工程的实施大幅提高了灌溉利用率，灌溉利用系数由0.65提高到0.79，浇1亩地由2个小时减少到1.5小时；超用加价机制的建立，明显提高了群众的节水意识，由大水漫灌变为科学灌溉，实现了群众节水观念、节水行为、节水机制三个层面的同步提升。

③有效提升社会效益，增强群众的自我管理意识。厘清了成安县农业节水工程产权权利人和使用人的责任，建成群众管水用水的组织，激发了群众自觉参与水利工程管理维护和投入水利建设的积极性；促进了土地流转、种植结构调整及大型节水灌溉设施的推广，实现了节水效益和社会效益的互利共赢。

2.存在的不足

水权交易的前提是水权确权的科学性、公平性。在成安县农业用水确权过程中，其他行业用水与农业用水的比例分成是难点。确权过程中，既要最大程度优先保障生活用水，还要在确保粮食生产安全的基础上，减少农业用水量。因此，农业水权交易存在的不足之处包括：

①水权交易价格的制定仍需进一步探讨。水权交易价格的制定直接关系到水权转让双方的经济利益，是交易公平的核心。目前成安县主要基于政府回购制定水权交易价格。为使以后水权交易更加适应市场，应进一步深化研究除政府回购外的市场间、用水户间水权交易价格制定原则。

②水权交易中法律法规不健全。成安县水利局虽编制了《成安县农业水权交易实施细则》《成安县农业水权交易试点工作方案》，但对在水权交易过程中政府、市场均需承担的责任、义务尚未进行明确的规定。

四、结 语

成安县农业水价综合改革从2014年开始建设到2020年结束，在此期间，作为河北省农业水权交易试点，通过开展地下水和地表水水权交易，回购水量用于地下水及河流生态系统的恢复。水权交易指水资源（地表水和地下水）的使用权转换。成安县水权交易完全可以满足节水灌溉情况下的145.0 m3的亩均灌溉用水量要求，政府回购水价为0.2元/m3。通过交易制度的约束，形成倒逼机制促进农户使用高效节水技术，实现农业灌溉节水向二三产业转移，提升水资源利用效率。成安县的水权交易试点实施技术及效果可为探索水权交易实践提供技术指导，并对华北地区缺水平原节水农业的水权交易实践与推广具有借鉴意义。