基于多源流模型的人地挂钩政策过程分析

高文文 张占录

摘要：多源流模型是模糊性条件下的一种重要的政策选择模型，对于理解政策制定过程具有重要作用。囿于人地挂钩可为工业化、城镇化和农业现代化协调发展提供新思路，但鲜有研究对其政策过程进行探讨，故基于多源流模型对人地挂钩政策过程进行分析。研究表明，在人地挂钩政策的多源流中，问题源流主要包括土地城镇化与人口城镇化不协调、半城市化现象、农村土地闲置浪费；政策源流中政府起主导作用，学者研究具有明显的政策导向；政治源流主要包括农民遭遇引发的社会群体事件和政党重视人民幸福的意识形态；“两会”时机和中央政府、国家部委的推动成为政策之窗开启以及政策显化的关键力量。

关键词：多源流；人地挂钩；政策过程；新型城镇化

一、 引言

人地挂钩政策是根据一定区域内的土地利用总体规划、土地整治规划等，将农村拆旧复垦节余的建设用地指标流转给城市用于城镇化建设，但流转限度取决于该城市接收的农村人口及其由于人口增长所需增加的建设用地面积，也取决于该农村流出的农村人口及其应当相应减少的建设用地面积。目前，关于人地挂钩的研究主要有：一是政策的理论基础、内涵剖析以及人地挂钩与增减挂钩对比研究（姚瑶等，2016；李明秋等，2015）；二是政策实施的理论和实证研究（杨玉珍，2014；杨建云，2014）；三是政策机制、制度障碍、存在问题等研究，并提出建议、对策与新方法等（郏梦飞，2017；田月，2015）。从中可以发现，现有研究都是从人地挂钩政策制定后开始分析，而很少有文献对政策的制定过程进行研究。那么，人地挂钩问题是如何被建构的？人地挂钩是如何被纳入政策议程的？政策最终又是如何得以显化的？本文基于一种重要的政策选择模型--多源流模型，对以上问题进行分析。

二、 多源流模型分析框架

多源流模型是在1984年由美国的约翰·W.金登（John W. Kingdon）于《议程、备选方案与公共政策》一书中提出的。该模型解释了在模糊性条件下的政策选择过程，其核心在于分析为什么有些问题能够被决策者注意到并受到重视，而有些问题却被忽视。多源流模型一般分析框架包含五个基本要素，分别是问题源流、政策源流、政治源流、政策企业家和政策之窗。后有学者增加了议程建立、备选方案与决策系统三个要素，从理论层面完善了多源流框架（李文钊，2018）。本文结合中国的制度情境，对八要素进行整合与重构，提出多源流模型的六要素，即问题源流、政治源流、政策源流、政策企业家和备选方案、政策之窗、政策议程与决策系统（图1）。

问题源流，主要是促进问题的建构，使行动者关注的社会问题成为政策问题，并列入政府议程。不同的行动者对政策问题所持态度不同，他们都希望自己重视的问题成为政策问题被纳入议程。然而，决策者的注意力有限，故有些问题得不到重视。这使得行动者展开博弈和竞争，力争被发觉和发声的机会。

政策源流，主要是推动备选方案和政策建议的产生，由具有专业知识的人士组成政策共同体后共同推动。换言之，就是专家提出政策主張的过程（黄俊辉等，2012）。不同的思想和观点相互碰撞甚至对抗，在政策原汤中不断变异、重组、软化。在此过程中，具有技术可行性和价值可接受性的思想得以幸存，并在社会中达到一定的共识。一般情况下，针对此问题的政策建议会随即产生，其成为备选方案或被提上政府议程和决策议程的可能性也会大大增加。

政治源流，主要指影响政府议程或政策产出的文化情境和政治背景。金登所说的“政治”主要是指选举、政党或压力集团等（约翰·W.金登，2004）。一般而言，当有新政党、新一届政府、新的利益集团出现、产生时，政治源流对议程状态会有明显的抑制或促进作用，具体表现为一些新的议程项目被提出，而另一些议程项目被搁置。抑制还是促进，取决于精英集团的价值偏向或者公众的反应。

政策企业家是政策制定过程中最重要的推动者，在某些特定领域具有较高的认知能力和专业辨识度，对备选方案的产生发挥着重要作用。一般而言，在政策之窗开启之前，政策企业家的声音和主张会反复出现，以促进思想的软化，使自己提出或期望的备选方案得到社会和决策者的关注和重视；在政策之窗开启之时，其将普遍讨论的问题与调整后的解决方案相结合，促进三源流的融合。

政策之窗是三源流汇合和融合的时机，构成了决策产生的制度情境。其可由问题源流推动，或由政治源流推动，抑或二者的结合。但无论哪种机制，政策之窗的开启都是转瞬即逝的，需要政策企业家趁热打铁，在最合适的时机采取最重要的行动，对已由社会层面上升至政策层面的问题再次提出自己的主张、备选方案。

政策议程和决策系统是客观存在的。决策者对备选方案进行比较后，通过一定的政策流程，发布一项新的政策，使之得以显化。在政策议程中，决策层内部可能对不同的备选方案持不同的观点，但决策结果一般是权力和利益博弈后的产物。在我国，决策议程和决策系统具有一定的特殊性，其中的利益平衡难以获取，且一旦备选方案被纳入政府议程，政策出台的可能性相对较高，故后文不再对此要素进行分析。

三、 人地挂钩政策的多源流模型分析

1. 人地挂钩政策过程的三种源流。

（1）问题源流。人地挂钩政策的问题源流主要是通过一系列指标表征出来，而后这些土地问题、社会问题逐渐显化，从而问题得以建构。

首先是土地城镇化与人口城镇化不协调。据统计，我国1990年至2000年土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.71倍，2000年至2010年为1.85倍，而这一指标的合理值应在1.12左右（冯长春，2016）。

其次是半城市化现象。由于从事农业生产收益低，大量农民进城务工，在城市从事第二、第三产业的工作。尽管收入水平相对提高了，但因为户籍制度不完善等原因，他们在医疗、教育、住房等重要领域不能享受与城市居民一样的福利，亦即为城市建设作出巨大贡献的同时，并未切实融入城市社会，生活条件未有较大的改善。

再次是农村土地闲置浪费。从理论上讲，城市居住用地的集约化水平高，城镇化水平的提高和农村人口数量的减少会节约一定数量的宅基地。但实际情况却是：城镇和农村的建设用地均有增加。数据显示，2000年～2011年，农村人口减少了1.33亿人，农村居民点用地却增加了3 045万亩。这是一个很不合理的现象，主要原因是农村宅基地的大量闲置浪费。据统计和测算，我国农村居民点闲置用地面积达3 000万亩左右，低效用地达9 000万亩以上，农村空心化整治潜力约1.14亿亩。

（2）政策源流。当问题被识别并得到社会关注后，就会产生很多与之相关的政策建议，从而形成政策源流。那么，如何解决上述问题，成为政府各部门及学术界讨论的焦点。

政府方面，2008年7月，《关于2008年深化经济体制改革工作意见的通知》首次提出了“推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩的试点工作”的思想，可以认为是人地挂钩的雏形。2010年12月，《全国主体功能区规划》首次使用了“人地挂钩”的表述，并简要提出了探索实行“城乡之间”和“地区之间”人地挂钩的政策。这两个文件均没有进行详细解释或者说明。2011年9月，《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》赋予河南省实施人地挂钩政策试点工作的权利，允许其在封闭、可控的前提下试行人地挂钩政策。经过几年的探索，尚未建立起一套科学的人地挂钩机制，且出现了农民“被城市化”等社会问题。2016年9月，《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》提出了建立人地挂钩机制的五项具体措施。

学者方面，与一些焦点事件引发的政策过程不同，人地挂钩政策主要靠正确的价值观进行宏观引导，也就是中央政府进行顶层设计与任务下达，地方对上级意见作出响应与执行，并在执行中提出具有可操作性的备选方案。因此，在学术研究方面可以看到明显的政策导向。在中国知网上按主题检索“人地挂钩”，截止2016年，共有108篇文獻。其中，2011年4篇，2012年7篇，2013年22篇，2014年21篇，2015年13篇，2016年41篇。研究内容主要为人地挂钩内涵鉴定、经验探索和借鉴、实施路径研究等。从时间上可以发现，政策研究紧随政策发布，尤其是2016年五部委直接针对人地挂钩发文后，文献数量达到峰值。除直接以人地挂钩为题的研究外，还有与其相关的研究，如以人为本的新型城镇化等。这些都为人地挂钩政策的提出奠定了理论和学术基础。

综上可得，在人地挂钩政策源流的政策共同体中，政府起主导作用，其根据国家发展阶段选择关键性问题，进行自上而下的探索。人地挂钩与其他土地政策不同的是，其涉及户口、社保、公共服务等众多领域，实施难度较大。因此作为试点地区，从某种角度而言，不像得到了“福利”，更像是接收上级“任务”。故中央政府不仅担任政策企业家身份，还肩负监管职能，在适宜的时机将得到的反馈通过会议、讲话等进行宣传，以此向前推动政策。

（3）政治源流。

首先是国民情绪。从城市角度看，低廉的农村劳动力为城市经济发展提供了劳动力要素，但城市却表现出“经济吸纳，社会排斥”。从土地角度看，在我国的城镇化进程中，农村作出了较大的牺牲，除通过土地征收等手段将农村的建设用地指标转移给城市外，农村土地还肩负着耕地保护的职责，发展权受到极强的限制。在这样的情况下，农民为了提高收入离乡进城。但由于中国的二元户籍制度，农民在城市中不能平等地享受城市的医疗、教育、公共服务设施等，生存存在诸多状况：就业时遭受歧视，从事的工作劳动强度大、工资待遇低；为了节省开支，不得不选择环境恶劣的居住场所， 伙食条件也很艰苦；生病、伤残以及失业都得不到应有的保障；随迁子女上学难，一些子女和老人留守家中。因此，进城务工农民成为弱势群体，当其遭遇不公正、不公平时，社会矛盾一触即发（刘翠霄，2005），如2004年的重庆万州事件。

其次是政党意识形态。习近平总书记在“中国梦”中提出了“人民幸福”这一内容，其综合考虑了经济发展、收入分配公平、就业、教育、医疗、社会保障、社会治安、居住环境等因素。“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”等，无不体现出以人为本、公平善治的执政理念。因此，人地挂钩是党中央意识形态的体现，也是新型城镇化和现代化发展的必然要求。2016年3月5日，李克强总理在两会政府工作报告中指出，“要加快农业转移人口市民化，包括深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件，建立健全人地钱挂钩政策”。党中央对人地挂钩直接表示支持与鼓励。

2. 三源流汇合。三大源流的汇合需要适当的时机和政策行动者的推动。通过对人地挂钩相关文件的分析得出，人地挂钩政策经历了试探阶段（2008年～2010年）、试点阶段（2011年～2015年）和制定阶段（2016年）三个阶段。在试探阶段，各方反应均不明显，政策第一次飘出。2011年，中央推进试点，引起了关注，学者们都认为尽管人地挂钩的实施会面临一系列制度障碍，但该政策能够促进新型城镇化的发展，也更能体现对农业转移人口的关怀。但在试点阶段，该政策又一次飘出，原因可能是政策涉及部门众多，可操作性不强，地方推进受阻。在试点阶段，还出现了为挂钩而挂钩的“被城市化”、损害农民利益现象。当这些问题在各地区集聚到一定程度时，借助李克强总理的讲话，于2016年制定了人地挂钩相关细则和要求，既对总理的部署进行了响应，又对已有问题进行了回应，还明确了政策实施目标，可谓一举三得。由此可以看出，中央政府和国家部委作为人地挂钩中的政策企业家，一直在观望地方、学者等的反应，在此过程中采取了两次强化行为，最终在全国两会这个关键时点，抛出观点，确定立场，迅速引起广泛关注。各部委趁热打铁，拟定最终的实施意见，于同年9月份发布。

人地挂钩政策兼具专业性和价值可接受性，两会这个重要时机和中央政府、国家部委的推动成为政策之窗的开启以及政策显化的关键力量。学者在这个过程中为备选方案的形成提供了思路，发挥了重要作用；媒体的报道则不痛不痒，没有发挥像其他焦点事件引发政策时的显著作用。

四、 结语

多源流模型为人地挂钩政策过程分析提供了新的视角，对于理解政策制定过程具有重要作用。结合中国的制度情境，对多源流模型的要素进行整合与重构后，对人地挂钩政策过程进行分析发现：问题源流主要包括土地城镇化与人口城镇化不协调、半城市化现象、农村土地闲置浪费；政策源流中政府起主导作用，学者研究具有明显的政策导向；政治源流主要包括农民遭遇引发的社会群体事件和政党重视人民幸福的意识形态；“两会”时机和中央政府、国家部委的推动成为政策之窗开启以及政策显化的关键力量。研究结果可为土地制度改革后续政策的推动与发展提供参考。此外，政策有自上而下形成的，也有自下而上形成的。对于不同类型的政策，各源流中的关键要素不同，三源流汇合时的主导因素也不同。在中国，自上而下的政策多由政府主导，而自下而上的政策多由焦點事件主导。

参考文献：

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[10] 刘翠霄.进城务工人员的社会保障问题[J].法学研究，2005，（2）：109-125.

基金项目：中国人民大学“中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金”项目。

作者简介：张占录（1963-）（通讯作者），汉族，北京市通州区人，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为城乡土地利用规划、土地整治、土地政策；高文文（1991-），女，汉族，山西省晋城市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为土地整治、土地政策。

收稿日期：2019-01-08。