基本公共服务均等化的基本思想和推进过程

摘要：基本公共服务均等化是全体民众均等地享受水平或标准接近的基本公共服务，是社会建设的重要任务之一，对于有效缩小城乡差距、缓解社会矛盾以及增进社会民众的幸福生活具有重要的意义。基本公共服务涉及要素众多、领域广泛，在当前均等化的发展过程中，服务部门应增加整体服务供给量和合理分配服务资源，并破解身份制度的障碍、建构均等化的服务结构体系、健全财政及监管制度、强化政府购买服务制度的作用，从而完善并推进基本公共服务均等化，促进全面建成小康社会和社会主义现代化建设。

关键词：基本公共服务；均等化；基本思想；推进过程

党的十九大指出，“推进基本公共服务均等化”。基本公共服务均等化保障和增进社会民众生活幸福，是经济社会发展中社会建设的重要工程，是全面建成小康社会和社会主义现代化建设的重要要求。

在当前经济社会发展背景下，基本公共服务均等化具有迫切的必要性。均等化有效缩减社会贫富差距，减少社会冲突与矛盾，缓解社会的不公，避免社会的不稳定以及危害事件的发生，顺应社会建设的发展理念，维护社会的稳定与繁荣幸福。当前，“社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾”，而基本公共服务直接影响着人民的生活，医疗改革、教育发展和公共住房保障等各个方面与人民的基本生活息息相关。人民生活水平不断提升，对服务的需求层次也增加。均等化的服务满足不同社会民众的生活需求，符合“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”的理念，不同地域和阶层的社会民众享有均等的基本公共服务，有效增强社会民众整体的生活幸福度。由此，研究基本公共服务均等化的思想与进程，对推进基本公共服务均等化具有积极的意义。

一、 基本公共服务均等化的内在思想

1. 基本公共服务均等化的基本内容。公共服务是促进社会民众基本生存和良好发展的活动。通过服务部门的组织、策划、执行，针对不同社会群体的各种需要提供必要的强制性或自愿性的服务活动，以促进社会民众个人及家庭更好地发展，增进民众及整体社会的幸福。公共服务具有生存性、发展性和全民参与性。

基本公共服务均等化是提供标准或水平相均等的基本公共服务的过程，均等化的要义体现在在：（1）服务主体的均等化，基本公共服务的提供主体、服务供给架构、供给方式相接近，如以政府为主导、市场化模式等；（2）服务客体的均等化，在跨区域中，基本公共服务的供求壁垒较低，不同社会特征的群体享有相等的公共服务；（3）理念和目标的均等化，基本公共服务遵循促进社会成员、社会整体更好生存和发展的理念，以公共性、保障性、服务性为原则，在服务活动中始终体现基本公共服务的本质和价值；（4）内容的均等化，服务过程、质量、内容等保持相接近的标准与水平，在基本生存、公共安全、公共环境、公共发展四大类基本服务中，满足社会民众的共同需求，各地的服务标准、指标水平等趋同；（5）制度和机制的均等化，在财政、监督等制度上相接近，保障公共服务的管理有序和科学有效。

2. 基本公共服务均等化的思想内涵。恩格斯指出，“最能促进社会生产的是能使一切社会成员尽可能的全面发展、保持和运用自己能力那种分配方式”，而基本公共服务作为一种服务型手段，保障和增强社会成员的生存和发展能力，政府有责任、义务向社会成员提供基本的公共服务。

按照古代观念，基本公共服务的均等化是均贫富思想的体现。均等化能减少社会的差异，强调社会的和谐稳定，共同推动社会的繁荣与幸福，践行良好的社会价值与理念，为社会营造良好的精神氛围。基本公共服务均等化是民为上思想的体现，增强社会民众的社会地位，以社会民众的需要的满足为基本公共服务的供给导向，增进社会民众幸福生活。

基本公共服务均等化是弱势帮扶思想的体现，关注社会弱势群体的生存与发展，体现社会责任、社会保障、社会关怀的价值，形成良好的社会环境。基本公共服务均等化也体现建设性、积极性的理念，是社会共同发展、进步的基础，强调基本公共服务的公共性，能形成良好的社会团结与和睦关系。

基本公共服务均等化更是服务型政府的体现，展现服务型政府转变管理理念、践行服务思想，推动行政管理的现代化与建设。以均等化的服务促进社会保障发展，增强社会文明程度，推动经济、文化等各方面的发展，推动人与社会的和谐、交融和相互促进，夯实社会发展的基础，推动社会的良性运行和实现社会的整体进步。

二、 基本公共服务均等化的基础条件和主体联系

1. 基本公共服务均等化的基础条件。基本公共服务均等化是以特定的经济社会条件为基础，是现代经济社会发展过程的必要环节。首先，在经济上，改革开放以来，经济保持较快的发展速度，经济实力逐渐增强，中央及地方财政对基本公共服务的投入逐年增长。在供给侧改革的带动下，经济的发展动力为基本公共服务提供充足的经济保障，为基本公共服务均等化的可持续、更好地发展奠定坚实的基础。其次，在制度上，基本公共服务的机制不断完善，形成基本公共服务特定的供给、监督体系。通过采取定期或不定期的多元化评估方式，管理机制逐步趋向科学合理，以制定标准化基本公共服务机制。再次，在技术上，服务队伍的规模、服务种类不断增加，专业性及素养明显增强，服务机构、专业队伍建设成效显著。传统服务逐渐更新，形成立体、层次性的服务内容，满足社会民众的不断提升的服务需求。

2. 基本公共服务均等化的主体联系。基本公共服务均等化过程中，主体联系在于政府与市场、政府与民众、政府内部管理。

政府与市场的联系。政府是基本公共服务的提供主体，在市场化的趋势下，在市场机制的引入创新基本公共服务均等化机制，政府在基本公共服务分配的状况、质量、监督等方面对市场规范管理，防范市场化机制进入后，出现基本公共服务供给的畸形化和过度利益化，确保社会民眾对基本公共服务的需求满足。

政府与民众的联系。社会民众是基本公共服务均等化的对象，把握民众对公共服务的现实需求，政府建构更合理有效的机制与方法，需要更多的管理办法与措施，协调和管理基本公共服务以协助其更好地发展。

政府的内部管理的联系。政府制定更科学合理的制度安排，避免基本公共服务的寻租现象，建构更有效的长效机制，在行政管理中更合理地分配事权与财政，发挥更有效的服务效应。

三、 基本公共服务均等化的政策演进

1. 基本公共服务均等化的政策演进阶段。基本公共服务均等化进程可分为三个阶段，分别是提出阶段、深化阶段、攻坚阶段。

第一个阶段从2004年到2006年。2004年，党的十六届四中全会提出，“加强社会建设和管理”和“集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，形成公共服务均等化的雏形。2005年，在“十一五规划”中，“公共服务均等化”第一次在官方文件中出现。2006年，在中央《构建和谐社会若干重大问题的决定》中提出，“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。

第二阶段从2007年到2011年。2007年，党的十七大报告提及，“必须注重实现基本公共服务均等化”，公共服务均等化开始进入重要的工作事项。2010年，在“十二五规划”中，在经济发展方式、区域协调发展、社会建设中共三次提及“基本公共服务均等化”。2011年10月，党的十七届六中全会提出“基本公共文化服务均等化”，将“公共文化服务均等化”作为社会主义文化发展的目标之一。

第三阶段从2012年至今。2012年11月，在十八大报告中指出，“全面建成小康社会宏伟目标”里，包括“基本公共服务均等化总体实现”。十八大后，基本公共服务的相关制度措施不断出台，如2017年2月，国务院针对乡镇政府服务能力出台相关文件，对乡镇干部的服务意识、服务方式、服务水平等提出要求；同年3月，在2020年基本公共服务均等化总体实现的目标下，国务院进一步对基本公共服务制度框架、基本公共服务清单、保障措施等进行规划。而同年10月，十九大报告强调，“加快推进基本公共服务均等化”，并且“基本实现社会主义现代化”的内容中涵盖“基本公共服务均等化基本实现”。2018年2月，国务院对基本公共服务的支出责任、基础标准、分担方式、转移支付方式等做出明确规定与规范。整体上，一系列积极的举措逐步推动基本公共服务均等化的进程。

2. 基本公共服务均等化的推进趋势。许多学者对基本公共服务均等化的基础性问题进行广泛和深入的研究，在不同层面进行相应的测算。范逢春、谭淋丹研究发现在2006年～2015年间我国城乡基本公共服务均等化水平从0.43上升到0.55，均等化幅度增加显著。杨志安、邱国庆运用泰尔指数在卫生教育、基础教育、社会保障、基础设施四个方面，测算2006年～2015年间财政政策对公共服务均等化的促进效果，研究发现服务均等化程度增强效果明显。根据我国《公共服务蓝皮书》资料显示，2017年我国基础公共服务满意度评价中平均得分从高到低依次为，东部、西部、中部，从2011年到2016年，医疗卫生、公共住房和公共交通是关注度最高的三个领域。2012年我国国家财政性教育经费支出占GDP4.28%，此后5年支出比例稳定在4%以上，但联合国科教文组织在《世界教育报告2000》报告中支出，早在1990年世界平均教育投入占比4.7%。《我国卫生健康事业发展统计公报》数据显示，我国2017年卫生总支出费用占GDP6.2%，而在2013年发达国家的平均水平是12.55%。整体上，基本公共服务均等化水平增幅显著，但与国际水平相差较远，还需要采取相应的措施深入推进均等化的进程。

四、 基本公共服务均等化的主要难点和推进建议

1. 基本公共服务均等化的主要难点。在供给总量上，基本公共服务的整体供给量还较低，处于供给远小于需求的状况。民众对服务的需求还难以充分满足，部分领域的服务存在严重不足的状态。虽然总体上政府的财政投入逐渐增加，但力度仍显不足，还需要增加基本公共服务的供给渠道，创新基本公共服务的供给机制。

在资源分配上，缺乏科学有效的分配制度。服务资源在东部、中部、西部存在明显的分配差异，城乡地区之间的服务数量和质量同样存在差异，且资源在不同种类的服务间的分配与投放效益较低。由此，还需要优化资源分配结构，尤其增加落后地区的资源投入，增强分配制度的合理性。

2. 基本公共服务均等化的政策性推进建议。

（1）破解均等化进程中身份制度的障碍。身份制度对基本公共服务均等化形成阻碍作用，减少身份制度的影响是其中有效的办法。基本公共服务均等化的最终形态是城乡社会成员全域性的基本公共服务均等化，而达至覆盖全体社会民众的均等化服务，需要循序渐进的过程。通过破解身份制度障碍，能扩大公共服务的供给量和受众群体覆盖面，在现实经济社会基础下扩大基本公共服务均等化范围，如对于社区“单中心”模式的弊端，引入多元的服务模式，增强基本公共服务的供给能力与水平，能进而逐步推进城乡及更广地域间的均等化。

（2）建构迈向均等化的服务结构体系。均等化的服务结构体系是基本公共服务供给的基础框架。在供给资源有限的情况下，应构建和优化均等化的服务结构体系，优先考虑社会民众最迫切的服务需求，科学、合理和有序地推进不同区域和领域的服务均等化过程。转变“自上而下”的服务供给模式，结合不同服务领域供给的薄弱点，通过基本公共服务的需求考评机制，合理增加或减少资源的投入量，并形成人才、技术、资金等要素的配给结构。此外，完善服务的标准化制度，优化服务的指标设定，健全服务的管理体制，使基本公共服务的供给过程程序化、手段规范化、目标指标化，促进基本公共服务更专业、科学和高效。

（3）健全财政转移支付及监管制度。在财政转移支付制度下，中央和地方政府还需进一步明确资金的比例、使用范围以及责任。避免部分地方政府利用中央财政转移的资金，转投至其它领域的发展建设，导致基本公共服务实际资金投入量和支出比预期较少，使得公共服务的均等化差距难以弥补。在此基础上，注重资金的规范管理，强化资金审计及服务评估机制，引导资金的规范性使用，增加对服务均等化资金的监管，确保资金的使用到位及实际效益。同时，平衡地方政府在公共服務的资金投入能力和实际事务量，减少区域税收与税源相违背的现象，协调财权与事权的合理匹配。此外，对于需求迫切的公共服务，还应给予积极的财政支持以推动均等化的进程，并促进政府、市场与社会等不同资源渠道的制度化和稳定性，强化各方资源渠道的功能。

（4）强化政府购买服务制度的作用。在购买过程中，政府应注重购买方式和过程，严格评估承接方主体的能力、水平与资格，采取公平、公正、公开的方式进行审核和招投标。鼓励地方政府积极向市场、社会购买基本公共服务，不断增加购买基本公共服务的财政投入，尤其倾向于对农村落后地区的购买基本公共服务的资金支持。改善与市场、社会的合作方式，衡量主体间的服务能力以避免优势或不足的重叠，以更好地发挥供给主体间的互补作用。积极创新供给模式，完善不同领域的供给管理、监督机制，推动购买服务制度的不断发展。

基本公共服务均等化是当前发展的重要任务，均等化体现均贫富、帮扶弱势等思想内涵，是全面建成小康社会的重要内容。在推进基本公共服务均等化过程中，要注重服务供给总量的增加，科学合理的分配和管理，通过减少身份制度的阻碍、建构均等化的服务体系、健全财政转移及监管制度、强化政府购买服务制度的作用，循序渐进地推进均等化的过程，将改革的成果惠及更广大人民群众，增加社会成员的生活水平和幸福感，从而建成全面小康社会及社会主义现代化的进程。

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基金项目：南开大学周恩来政府管理学院博士生科研创新资助项目“区域性社会保障制度的城乡统筹研究”（2018年）。

作者简介：麦伟杰（1990-），男，汉族，广东省东莞市人，南开大学周恩来政府管理学院博士生，研究方向为社会政策、城乡统筹、社会救助。

收稿日期：2019-01-12。