长江经济带区域合作机制研究

唐德才 张瑛 李智江

摘要：推进长江经济带区域合作是构建沿海与中西部相互支撑、良性互动的新格局的关键一步，文章基于长江经济带上中下游区域合作现状，提出长江经济带合作机制研究应是多样并存的，长江经济带区域合作机制需基于三大次区域的区域合作进行制定。另一方面，文章构建了包含主体机制、制度化机制、运行机制和保障机制的长江经济带区域合作机制体系。

关键词：区域合作；长江经济带；区域合作机制；多样并存

一、 引言

长江经济带覆盖11省市，连接东部沿海与中西部内陆，以约200万平方公里土地面积，养育了6亿左右人口，贡献了全国43%的GDP，是中国社会经济版图上的中枢和脊梁。然而现今长江经济带面临着严峻的市场分割、产业趋同以及环境污染等问题，加快构建、完善长江经济带合作机制，推进长江经济带区域合作迫在眉睫。受地理区位、发展环境、经济基础等因素的影响，长江经济带区域合作在不同次区域和主题表现为非平衡。因此，本文构建了包含主体机制、制度化机制、运行机制和保障机制的长江经济带区域合作机制体系，以推进长江经济带可持续发展，确保一江清水绵延后世。

二、 长江经济带区域合作机制研究

当前长江经济带区域合作机制仍处在磋商阶段，尚未形成一套完整的合作机制体系。由于，长江经济带区域合作在不同主题和地区的发展并不平衡，受到的影响机制也各有差异。本文借鉴欧盟、密西西比河流域、珠三角等地区区域合作经验，构建了长江经济带区域合作机制，其系统结构框架如图1所示。

1. 主体机制。主体机制，是指区域合作中关于合作主体的类型、角色职能定位等涉及合作主体问题的总称。政府、企业以及非政府组织是长江经济带区域合作进程中的三大合作主体。

（1）政府。政府是推进长江经济带区域合作的行政主体。在推进长江经济带区域合作进程中，政府发挥主导性作用，扮演多种角色，是区域合作的倡导者、组织者、推动者、监督控制者、规范制度者和协调者，其主要职能如表1所示。

（2）企业。企业是推进长江经济带区域合作的市场主体，各区域企业的合作构成了区域合作的主要内容。在长江经济带区域合作中，企业是社会经济活动、相关利益、生活产品的资源配置者与具体实施者，其主要职能如表2所示。

（3）非政府组织。非政府组织是推进长江经济带区域合作的社会主体。在区域合作中，非政府组织是连接政府和企业的桥梁与纽带，是区域合作的调研分析者、关系协调者、交流沟通者和监督者，具体职能如表3所示。

（4）合作主体关系的架构。在区域合作中，合作主体关系包括合作成员间关系以及不同合作主体间的相互关系。在不同合作阶段，不同成员、主体具有不同的行为特征，发挥着不同作用，所以长江经济带合作主体关系的架构是动态变化的，如下表所示。

2. 合作制度化机制。制度化机制是指能对区域合作主体行为构成约束的法律、法规、政策等制度规范。整体来看，目前长江经济带三大次区域的区域合作仍然停留在非制度化阶段，仍采用连续性及约束性较弱、随意性较强的区域合作形式，如对话、论坛等。构建三大次区域区域合作的制度化机制可以从以下三方面着手：首先，推进合作区域制度化建设，消除市场、资源的隐形分割；其次，推进会议模式制度化建设；最后，推进组织机构制度化和规范化建设。

3. 合作运行机制。

（1）组织机构机制。针对区域管理机构存在着法律地位不明确、职能交叉分割以及缺乏自主管理权等问题，长江经济带三大次区域需建立一个由各省市党政主要领导，轮值担任负责人的，专门负责区域合作的综合组织机构，实现区域合作的正和博弈。受地理位置、基础设施条件、经济总量等因素的影响，长江经济带上中下游的综合组织机构应重点关注的区域合作问题各不相同，具体如下表所示。

（2）目标机制。区域合作是一个动态的、复杂的系统，合作的深入开展需要共同的行动目标作引导。建议沪苏浙三省市将加快推进区域生态一体化建设作为近期目标。三省市联合制定推行碳排放和排污权交易制度，构建生态保护区与受益区之间的生态补偿机制。以紫金山、老山、天台山、雁荡山为重点，搞好森林和山地资源的保护，推进青山工程。建议湘鄂赣皖四省将加快推进区域交通一体化建设作为近期目标。一是，加快推进以武汉市为枢纽，连接湖北、湖南、江西和安徽四省的高铁建设；二是，加快推进宜昌、荆州、黄石、长沙、九江、岳阳、安庆、芜湖等港口建设。建议滇川黔渝四省市将加快推进区域产业一体化建设作为近期目标。四省市应根据自身的比较优势以及资源享赋，合理承接产业转移，避免同质化竞争，实现功能互补的产业错位发展；以教育、技术为抓手，大力培育新兴战略性产业，走新型工业化道路。

（3）動力机制。动力机制是促进长江经济带三大次区域各合作成员与主体积极参与区域合作的重要保证，可分为内部动力与外部推力。内部动力具体表现为市场机制在更大范围内配置资源所带来经济收益的吸引力，外部推力主要有区域经济格局边缘化的压力。推进长江经济带区域合作进程，既要完善长江航道治理、沿江高铁建设等重点基础设施，同时根据区域合作现状制定适宜的政策与规划，进一步扩大区域经济合作空间。

（4）合作模式机制。区域合作进程在不同的区域条件、背景下呈现不同的合作模式形态，并随着时间不断演化。本文基于区域合作主体视角探讨长江经济带三大次区域的区域合作模式。在不同区域合作阶段，根据政府和企业在合作中的地位和作用的不同可以分为政府主导型和企业主导型两种合作模式，长江经济带三大次区域主体合作模式类型如表6所示。

4. 合作保障机制。合作保障机制，即保障区域合作高效运行的监督约束机制、利益分配机制、关系协调机制、政府绩效考核机制、生态补偿机制等制度体系。

（1）监督约束机制。监督约束机制，指能对各合作主体行为构成监督与约束的法律、法规、政策等制度安排，对违反“游戏规则”者给予惩罚，构建公平、公正的区域合作环境。建设长江经济带三大次区域的区域合作监督约束机制重点关注以下两点。一是，成立监督委员会、仲裁委员会以及处罚委员会，制定“奖优惩劣”的相关法律法规，明确监督约束机制的执行机构和执行方式。二是，学习日本东京都市圈区域合作机制，制定或完善区域合作法律法规，以法律制度的形式固定合作的重点项目，以法律法规维护市场秩序，提高对合作成员与主体的约束效力。

（2）利益分配与补偿机制。利益分配与补偿机制，指以平等、互利、共赢为前提，各合作主体通过规范的制度分配合作利益。同时，通过政策扶持、调节税收、成立专项等手段对一些地方发展短期利益与区域发展长期利益相冲突的城市提供补偿；或对欠发达区域进行跨区基础设施建设、产业转移等。构建长江经济带三大次区域的利益分配与补偿机制，关键一步在于根据各合作主体的经济基础、资源要素、成本投入等因素，做到利益非均衡分散。

（3）关系协调机制。关系协调机制，指为解决合作进程中的问题与矛盾，促使各合作成员、主體相互交流、协商、仲裁的制度体系或机构。长江经济带三大次区域合作协调机制的构建可从以下两点出发：第一，借鉴欧盟区域合作关系协调机制，设置协调区域合作关系的专门职能机构。第二，借鉴泛珠三角区域合作机制构建成果，三大次区域需要构建多层次合作体系，确保合作政策决策落实效率。

（4）政府绩效考核机制。政府绩效考核机制，指对政府工作能力、办事效率、服务质量进行有效评估，以建立高效、诚信政府的考核机制。长江经济带三大次区域政府绩效考核机制的建立可从以下2点出发。第一，区域联合制定绩效考核的程序规范和法律依据，并将“合作绩效”纳入考核范畴；第二，改变地方官员考核以GDP为核心指标，结合民生工程、公共服务、生态文明相关内容，建立更具综合性的指标体系。

（5）生态补偿机制。生态补偿机制，指为实现污染治理，人与自然和谐共生，而运用行政和市场手段，协调生态环境保护相关各方之间利益关系的一种制度安排。长江经济带三大次区域生态补偿机制的建立需要注意以下几点：一是，健全环保相关法律法规，建立环保监测体系，提升预警和应急能力；二是，通过多元化融资方式，设立生态发展补偿基金，并采取多渠道的生态补偿方式；三是，增收生态补偿税和资源税，促进资源利用率的提升。

三、 总结

长江经济带作为我国“T”形战略开发的重要轴线，推进长江经济带区域合作对长江经济带实现区域交通一体化、产业一体化、生态建设一体化，坚持走可持续发展之路具有重要意义。希望本文能为长江经济带区域合作机制研究提供一些有益的探索，从而推进长江经济带区域合作，构建沿海与中西部相互支撑、良性互动的新格局。

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基金项目：中国制造业发展研究院2018年开放课题“长江经济带制造业全要素能源效率与节能路径研究”（项目号：SK20180090-14）；南京信息工程大学气候变化与公共政策研究院2018开放课题重点项目“长江经济带大气污染治理效率评价研究”（项目号：18QHA015）。

作者简介：唐德才（1994-），男，汉族，江苏省盐城市人，南京信息工程大学中国制造业发展研究院教授、博士生导师，研究方向为产业经济、环境经济；张瑛（1985-），女，汉族，江苏省南京市人，南京信息工程大学公共管理学院硕士生，研究方向为公共管理、区域经济；李智江（1994-），男，汉族，江苏省盐城市人，南京信息工程大学中国制造业发展研究院硕士生，研究方向为产业经济、环境经济。

收稿日期：2019-01-11。