十八大以来村官腐败特征及其原因剖析

申浩辛 雷喻舒

摘 要 十八大以来，党和国家相继出台了多种惠农、扶贫的领域政策，为保证各项政策的有效落实，急需进一步解决“村官腐败”问题。因此，深入分析村官腐败特征并究其原因有着重要意义。本文以广东省为例，调查十八大以来查处腐败村官的基本数据，并就典型案例总结出腐败现状及特征，并以此展开论述，多方面分析腐败原因，旨在以事实为依据，对广东省反腐工作以及农村基层治理提供有益的借鉴和参考。

关键词 十八大 广东 村官 腐败

基金项目：本文系南京邮电大学大学生创新训练计划项目“十八大以来广东村官腐败特征及其原因剖析”（项目编号：XZD2018172）阶段性研究成果。

作者简介：申浩辛，南京邮电大学社会与人口学院2016级行政管理专业本科生;雷喻舒，南京邮电大学社会与人口学院2016级公共事业管理专业本科生。

中图分类号：D630.9                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.204

一、广东省村官腐败现状分析

（一） 基本數据分析

“村官”是指通过村民自治机制选举产生，在村内担任一定领导或管理职位，行使公共权力，提供公共服务的人员。一般村官包括村党支部（副）书记、村委会（副）主任、村委会委员等。在一些村镇中的会计、出纳或财务岗位人员也被称为村官。其中，有的村党支部书记和村委会主任均由一人担任，村官兼任或交叉任职的现象突出。村两委班子成员的人数一般由该村的人数规模或经济发展情况决定，规模较小（一千人以下）的村一般不超过3人，人口较多的村一般不超过5人。但在广东省，珠三角经济发达地区的村两委班子成员则会更多一些，每村大概有5-8名。据“广东党风”显示，截止2014年，广东省共有村（社区）2.6万多个，村（社区）干部15万多人。

广东省纪委发布的信息显示，党的十八大以来，广东各级纪检监察机关共立案51194件，超过前10年立案数的总和。其中，查处地厅级干部有480人，是前10年查处人数的1.6倍。同时，广东省重拳整治村官腐败现象，省纪委于2015年5月4日印发《关于开展农村基层党员干部违纪违法线索集中排查活动的意见》，加强了对农村基层党员干部行为的监管。仅2017年，广东省在扶贫领域共查处违纪违法案件1775起，结案1348件，给予党纪政纪处分1318人，移送司法机关处理140人，失职失责人员452人，问责领导干部92人。除此之外，广东省深挖黑恶势力“保护伞”现象，立案查处724人，并给予264人党纪政务处分。严查“小官巨腐，村官‘任性”的工作取得新进展。

2018年，广东省纪委复核扶贫领域的腐败问题，在21个地级以上市，每个市抽查1个行政村或行政居，共发现腐败作风问题60个，给予23人党纪或政务处分。广东省各地的纪检监察部门加强了反腐工作的展开。其中，梅州市县两级纪委在对12类扶贫资金发放情况进行入户核查时，摸排1238条问题线索，收缴违规资金489.7万元。惠州市县镇三级纪委对全市46个省定贫困村和2.4万贫困户进行入户走访和信息摸底调查，共发现问题线索36条，立案13件。省纪委派驻省委办公厅、省委宣传部纪检组对省定贫困村开展访问调查，发现了61条村干部在扶贫工作中违规违纪问题线索。

上述数字表明，近年来，广东省的腐败问题出现了一些新的特征。腐败行为不仅只发生在那些有权有势的部门或“高官”身上，而在基层的村官群体中违法违纪的现象也愈发突出。这些村干部掌管着农村政务，行使公共权力，处理的事宜关乎村民的切身利益，如扶贫政策的落实、低保金发放、土地征用、救灾款物的使用、危房改造等。村民生活水平、农村经济发展情况等都与村干部的工作作风紧密相连，倘若监管有失，就会存在以权谋私现象。

（二） 广东省村官腐败的基本特征

党的十八大以来，在广东省各级纪检监察机关查处的各类违法违纪案件中：惠农补贴类占比 33.76%;土地征收和房屋拆迁改造类占比26.58%;生态环境保护类占比 23.74%;技术培训等其他类型占比15.92%。通过对案件及有关数据进行归类和分析，总结出村官腐败主要有以下五个方面的特征。

1.基层的村官腐败问题主要集中在村书记、村主任和会计三类人群中

自2016 年以来，在广东省各级纪检监察机关查处中受到党政纪处分的人员中，村支书占比26%;村主任占比17%;会计或出纳占比29%，这三类人员共计总占比72%。在这三类人群中，又以有负责拆迁征地项目、惠农扶贫政策落实的村干部、不具备专业财务知识的村会计以及长期连任的村支书等尤为突出。

2.违法违纪的村官党员占比较大

2016年，茂南区袂花镇古张村党支部书记、村委会主任吴全在未经任何会议讨论和请示报备有关部门的情况下，将道路硬化工程包出，之后又违规挪用9.5万元扶贫款项。后经调查研究，给予吴全党内警告处分。

在广东省各级村委会、村支部成员中大多数为中国共产党党员，这些党员多数在村支部建设、推进农村现代化发展以及各项政策的基层落实中发挥过的很大作用。但在社会会快速发展的新时代、在金钱和权力的诱惑下没能守住自己的初心，在利益的博弈中选择了贪婪与腐败。在所研究调查的有关案例中，违纪村官中共产党员占比高达81.5%。

3.群体性腐败时发

从调查的基层村官腐败的典型案例来看，村干部违纪违法问题一般涉及多个部门、多层级人员。一些村的书记、主任、会计、出纳等多位村干部，相互勾结、以权谋私、共同分赃，其违纪行为带有较强的群体性特征。如城中村改造项目的审批、拨款及资金的使用和管理等往往关系到多个层级部门，因此在此类案件中，腐败行为多由村领导带头，其副职、财务、会计配合违纪，并从有利益关系的企业中赚取一定的好处费，以权谋私导致腐败。

4.村官腐败时涉黑恶

开展“举报涉黑涉恶”专项斗争开展以来，广东省各级纪委监察委员会共收到群众关于涉黑涉恶腐败信访举报930件。各级纪检监察机关重点查处地方党委和政府、政法机关、职能部门及其工作人员在“扫黑除恶”专项斗争中态度消极，不作为、乱作为、失职失责，因形式主义、官僚作风造成严重后果及其不良影响的问题。

5.“小官巨腐”现象严重

研究表明，十八大以来广东省村官违法违纪行为多涉及惠民政策的落实（包括扶贫、低保资金的发放和使用问题）、土地规划与使用（包括利用管理权寻租、房屋拆迁、工程拨付）等问题。一些村干部与不法村民勾结，利用职务便利，用全村集体利益换取个人的财产。

这类案件多涉及众多村民切身利益，多数为群体性权益受损，影响极为恶劣。另外，随着国家惠农扶贫政策的覆盖面进一步扩大，各地市对村镇发展的资金支持也不断增加，近年来村官腐败案件的涉案金额也在大幅上升。

二、村官腐败原因阐释

（一） 主观原因

1.违纪村官文化层次普遍偏低

在调查的广东省违法违纪的村级党员干部中，初中以下文化学历的占78%。部分村官受到的经济、法律知识有限，没有树立正确的世界观、价值观。因而在改革开放的新时代、市场经济的利益冲击下，一些村干部在诱惑面前物欲膨胀，走上了违法违纪的道路。还存在一些村官“公私不分”，认为集體经济财富就是自己的个人收入，生活、工作、社交讲究排场，攀比心理重。有的甚至联合他人滥用私权，将谋利多的项目交给给予好处费的人，大肆贪污受贿，给国家经济造成巨大损失。

2.廉政意识淡薄

在当下党风廉政建设、精准扶贫建设的实施阶段，部分村干部对党的思想精神领略不到位，对国家政策理解不准确，错误认为反腐反贪只是各级纪委的工作，甚至抱有国家方针在村级行政机关发挥不了太大作用的侥幸心理。他们利用国家经济发展的大环境以及对农村经济建设的有利政策，牺牲百姓权益来换取个人的政绩考核和经济财富。

3.法制观念不强，意志力薄弱

从全省来看，查处的腐败村官年龄普遍偏大（大多在50岁及以上），这部分村官年龄大、教育程度偏低。由于农村民主法制建设相对滞后，不少农村对村干部的法制教育和培训没有跟上形势发展的需要，使得普法流于形式，法制观念淡薄。甚至有的农村干部自身就是法盲，说话办事全凭主观臆断，不分是非界限，并且随着国家对农业基础设施建设和公益事业的投资力度加大，大量的支农惠农项目、资金和设备涌向农村，给乡村干部违纪违法提供了更多的机会和资源。还一些地方疏于普及法律知识，不少村干部在利益的诱惑面前未能树立正确的理想信念，对在职责履行中没有廉政意识，也促使他们走上了违纪违法的道路。

（二）客观原因

1.村镇经济组织政企不分

就广东省而言，城中村内的企业性质随着社会主义市场经济的不断发展，逐渐转变为集体经济组织，其主要形式有股份经济合作社、农民专业合作社等。在这种经济体的新形势下，基层政权也是集体经济组织，政经合一，在行使公共管理权力的同时还进行着利益的分配工作，容易受到传统观念的影响而呈现出政企不分的局面。因此，在针对城中村进行改造的过程中，部分村官既是项目执行者，也是项目的受益者。如此复杂的背景和利益更容易导致腐败现象。

2.监管制度不健全

目前，广东省的大部分村镇已经建立起一套较为完善的村级管理制度，以此来监督和规范基层干部的工作行为。但监督管理机制在执行落实中仍存在不到位的问题，对于很多村官来说形同虚设。在自上而下的监督中，村官的审计和监管在很多地方还是“盲区”，上一级的监督不能完全落实到基层，村干部权力运行的制衡机制也不健全。同时，在自下而上的监督中，村务公开不规范，群众监督不力，意见反馈渠道受堵。很多村镇的“留守儿童”“留守老人”问题严重，他们大多对村务不了解、不关心，甚至没有参与基层村民自治的能力，加之村干部“家长式”作风严重，村民代表大会、“四议两公开”议事制度落实不到位，使得村民对腐败村官监管乏力。也正是由于这些在监督管理上漏洞，才给违纪村官有可乘之机。

3.“三资”管理不规范

在我国社会发展的进程中，国家对“三农”问题的重视使得农村发生了翻天覆地的变化。农村出现了更多的惠农政策和促进经济发展的项目，从而导致村干部拥有了更多的权力并掌握了大量的资金。财务工作不明确，集体资金使用和管理不规范，大额开支不经集体研究，村干部一人签字报销的现象严重，经费记录造假，一些村官甚至和财会人员联合贪污。资产收益、资源对外出售、项目招标制度等机制不完善，再加上村民委员会所运行的“自我管理、自我监督”运作模式的现实条件，在复杂的社会背景下，该模式并没有起到应有的监督和审核作用，这也进一步导致了腐败行为的产生。

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