城乡结合部区域化党建联合体的实践探索

史艺军 梁宇

[摘 要]城乡结合部是城市化推进过程中，发展变化快、问题暴露多的区域。它在经济发展规模、人口结构以及党的基层工作等方面都发生了重大变化。这些变化为基层党建提出了新挑战。为应对挑战，大连市甘井子区开拓了区域化党建联合体的实践探索，以新的工作思路和做法，凝练了基层党建工作的新鲜经验，即建设网格化管理体系、重塑基层党建工作组织结构、健全党建工作体制机制、培育高水平党建工作队伍、联创联建党建平台和项目，以及打造功能型党建联合体。

[关键词]城乡结合部;区域化党建联合体;基层党的建设

[中图分类号]D267      [文献标识码]A       [文章编号]1672—4496（2019）04—32—06

改革开放40年来，随着经济社会的快速发展，中国的城市化进程也迅速推进。在新型城镇化的建设上升为国家级重大战略并实施中，城乡社会的二元结构与利益格局发生了深刻而影响深远的变化。城乡关系历经了城乡互动、城乡统筹到城乡融合的过程。旧的乡村不断消失、新的社区不断建立，城乡结合部也在动态发展中不断调整、融合。在巨大的变化和发展中，基层党建工作面临着严峻挑战，实践探索城乡结合部党建工作新模式迫在眉睫。习近平总书记在全国组织工作会议上指出：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，健全基層组织，优化组织设置，理顺隶属关系，创新活动方式，扩大基层党的组织覆盖和工作覆盖”[1]。这为在新形势下创新基层党建工作和加强基层党建工作提供了思想指导和方向遵循。积极应对城市化进程中基层党建工作面临的新挑战、新问题，不断拓宽基层党建工作新思路，总结基层党建工作新模式，是应对各种风险挑战的基础工程，是把党建设得更加坚强有力的紧迫任务，是贯彻落实党的十九大精神的必然要求。大连市甘井子区在实践中积极探索基层党建工作新模式和基层社会治理新途径，通过建立区域化党建联合体，整合区域资源，汇聚各方力量，既有力推动基层党的建设，又有效创新基层社会治理，推动了区域经济社会的平衡发展。

一、快速发展变化的城乡结合部：依据大连市的区域调查

城乡结合部是城乡统筹、城乡融合的前沿地区，是解决基层工作的先行地区，由于城市功能外溢与乡村自身发展需要，城乡结合部在多重利益格局和错综复杂的关系中不断向前发展，呈现出一系列具有新特点的变化，以下以大连市甘井子区为例。

（一）经济规模的变化

城乡结合部地区的经济规模发生显著变化。经济规模是反映地区经济总量的指标，区域经济规模与区域空间规模二者相互耦合、相互作用，具有正相关关系。一方面，区域经济总量的增长促进区域空间规模的扩大;另一方面，区域空间规模的扩大助推区域经济的快速发展。2018年，大连市甘井子区地区生产总值9812749万元，同比增长4.7%。第一产业可比增长4.7%，第二产业可比增长6.5%，第三产业可比增长2.7%，工业增加值可比增长7.5%[2]。甘井子区经济的快速发展加快了城市化的推进速度，城市规模逐年增大，城乡结合部逐年外延，新兴产业和新兴商圈不断建立，外来人口不断涌入城市，新的住宅区不断落成，新的社区不断建立，导致城区和城乡结合部两个区域的外来人口和本地居民相互交织，村落文化和城市文化激烈碰撞。城市化进程的快速推进不仅使得经济社会急速转型，也使得社会阶层加速分化，社会治理难度加大的问题日益凸显。

（二）人口结构的变化

城乡结合部地区的人口结构发生显著变化。人口结构是一定地区一定时间点，人口总体内部各种不同质的规定性的数量比例关系。城市化是由于生产力发展和社会生产方式的变化，而引起的现代化产业向城市聚集的过程，以及由此决定的人口向城市集中过程和城市生活方式不断扩大过程相统一的社会过程。当前，新型城镇化建设不断加快，一个个村落在消失，大量人口涌入城市，区域人口结构在动态调整，大中城市不断拓边展缘。以大连市甘井子区大连湾街道为例，该街道辖区面积69.55平方公里，街道有 14个村、1个社区，户籍人口5.2万人（占比46%），暂住人口6.1万（占比54%），总人口 11.3 万人[3]。该街道区域人口结构发生深刻的变化，区域人口由稳定性转向流动性，人口结构逐渐复杂化、多元化，外来人口数量已超过户籍人口，由原来单一的农民人口结构占绝对主导地位发展变化为就地农转非的原住村民人口、未动迁的原住农村人口、新落成小区入住的迁入市民“三足鼎立”的局面。这就导致了这个地区存在以下两个相对矛盾的特点：一是紧密联系性。这些人口交叉混合居住，使地域上形成了城中有村，村中有城的特点，他们相互影响、相互作用、紧密联系;二是相对独立性。虽然原村民与迁入市民同处一个地域，但他们各有各自的生活圈子，消费观念不同、生活起居习惯不同，特别是价值观念不同，往往习惯于按照原有的生活方式生活，具有相对独立性。

（三）基层党组织结构的变化

城乡结合部地区的基层党组织结构发生显著变化。在城市化进程之前，甘井子区大连湾街道的前身是大连湾镇，是一个农业人口占绝对多数，农业经济占主导的农村地区，基层党组织仅仅是镇党委和村党委两级，农民党员也处于镇、村两级党委管理之下。城市化进程推进之后，大连湾街道经济社会发生了翻天覆地的变化，基层党组织变化较大，区域内辖有6 个军警部队，聚集了5 家大型央企国企，党委（党总支）合计35个，其中街道、社区（村）所属党委（党总支）21 个，军警企党委（总支）14 个。党支部合计404个，其中街道、社区（村）党支部141 个，军警企党支部 263个。党员合计6825名，占当地总人口的 6%，其中街道、社区（村） 党员2721 名，占当地总人口的2.4%，军警企党员 4104 名，占当地总人口的3.6%[4]。从党员数量上来看，军警企党员数量已经超过地方党员数量，改变了以往农民党员在区域内占绝对多数的地位。从党员管理上来看，当前党员分别处在军警、企业、地方的管理之下，改变了以往党员在地方党委单一管理的状况。因此，基层党组织的结构发生了重组。

（四）基层党组织工作内容的变化

城乡结合部地区的基层党组织工作内容发生显著变化。甘井子区下辖14个街道，大部分街道是在本世纪初才随着大连城市化的推进由乡镇改制而来的。在城市化推进之前，这些广大乡镇区域的村党支部工作主要内容是聚焦解决农业发展、农民增收、农村稳定的问题。在城市化推进之后，对于村集体土地来说，一部分土地性质由集体所有转变为国家所有，在此基础之上兴建起來了住宅和企业，随之建立起了社区党支部、企业党组织和两新组织，另外一部分尚未出让的土地则仍属于村集体所有，继续走集体经济之路。因此，当前城乡结合部的基层党组织的工作内容就发生了变化，一方面，区域内的企业要依托城乡结合部依靠社区党组织谋划经济发展，另一方面，村党支部既要因地制宜稳步推进集体经济的发展壮大、又要按照党中央和国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》推进集体产权制度改革，进而解决“空壳村”的问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党的建设，“两学一做”学习教育活动、“群众路线教育实践”活动、“不忘初心、牢记使命”主体教育活动等在县处级深入开展;城乡结合部的政治工作由传统的以加强党员教育管理和密切联系群众为重点转向狠抓政治建设，对标对表“四个意识”和“两个维护”转变。同时，城乡结合部更加注重抓好区域社会主义精神文明建设，弘扬社会主义核心价值观，促进辖区文化建设和文明建设，更加注重辖区生态环境保护及治理，加强人居环境整治力度，不断满足人民群众对美好生活环境的需求。

二、城乡结合部党建工作面临的新问题：基于大连市甘井子区的分析

大连市城乡结合部发生的诸多变化，是中国社会变革的一个缩影，也是城市化进程带来的必然变化。在这些变化中，旧的矛盾消解了，新的矛盾产生了。也为基层党建工作带来新的挑战和新的问题。

（一）党建人才相对不足，党建平台和项目明显不够

党建工作作为一项政治引领性工作，需要一批素质高、能力强、业务精的党建工作人才。随着城乡结合部地区的人口结构、党组织结构和党组织工作内容发生的显著变化，基层党组织的经济工作、政治工作的重点也发生偏移，导致城乡结合部党建工作无法满足新的要求。一方面，党建人才相对不足。大连市甘井子区城乡结合部党建工作的新内容、新形势对党建人才的政治素养、理论知识、业务能力、服务水准提出了新的更高的要求，如果不能充实党建人才库，就使该区党建工作无法及时补充新鲜血液。此外，部分党组织存在党的政治意识不强烈、党的政治生活不严肃、党的政治生态不健康、党的政治活动不认真，把党建工作单纯的作为一项政治任务、工作考核，未从讲政治讲大局的高度重视党建工作，导致该区既相对缺少适应党建工作新要求的党建管理人才，又相对缺少适应党建工作新要求的党建业务人才。另一方面，缺少开展党组织活动的平台和项目。党建平台和党建项目具有价值引领、宣传导向功能，基于甘井子区的人口结构、党组织结构和工作内容的明显变化，特别是党的十八大以来，党中央高度重视基层党建工作，主题教育实践活动在县处级范围内广泛开展，导致传统的党建项目和平台无法满足现阶段基层党员学习的需要，无法满足基层党组织应对多元化需求的需要。城乡结合部区域需要具有精准化的党建服务、特色化的党建平台和项目。

（二）管理协同力度不够，资源整合效果不佳

甘井子区城乡结合部的组织管理协同力度不够。明确职责分工是基层党组织提质增效的前提条件。甘井子区党建工作的内容发生变化，则党建工作的组织机构要与之俱进，增强协同。由于既有的基层党组织组织结构的存在，导致甘井子区党建工作“旧”的组织机构与党建工作形势所要求的“新”的组织结构存在差别，管理协同意识亟需树立，管理协同环境有待优化，管理协同行动有待加强。另一方面，资源整合效果不佳。在甘井子区城市化进程中，城市规模、产业结构、人口结构、社区数量、党组织结构和数量均发生不同程度的变化，出现了许多新的特点，尤其是出现了一批新兴经济体，新的阶层人士，以及新阶层党组织，但区域内仍然沿袭传统的党建工作思路和模式。在经济社会中发挥独特作用的新兴领域，党建工作还存在空白区，以行业商圈为主要代表的新兴领域党建联合体尚未建立，对区域内党组织的整合力度不够，缺乏协调性，效果不佳。

（三）组织机构衔接不畅，体制机制不够健全

基层党组织结构的变化，给基层党组织之间带来诸多方面的问题。一是形成了城乡结合部的社区党支部与村党委并存运行的局面，社区与村之间互不隶属。以往党建工作的开展是村党委“一条腿走路”，现今则是社区党支部与村党委“两条腿”走路，往往出现“这条腿长、那条腿短”和“拖后腿”的情况。二是区域内的部队、企业和地方三者之间，地域相互交错，权力相互交织，彼此又互不联系，使得各自管理的农民、居民和工人三者之间缺乏互动交流。这两点问题造成了在党建工作的开展过程中，区域内党组织之间存在衔接不畅，合力不足的体制短板，缺乏协调性和同步性;各方在各自领域内掌握相对比较优势资源，却没有形成上下联动、条块协同、共建共享的机制，未能收到取长补短之效。因此，统筹基层党组织之间的建设，提升区域内党组织的组织力、协调力、凝聚力，创新基层党建的模式，促进基层治理和党建工作融合发展，是当前城乡结合部党建工作的重点内容。

三、城乡结合部党建工作新模式：构建区域化党建联合体

面对基层党建工作的新问题、新挑战，大连市在实践中探索了党建工作的新模式：构建区域化党建联合体。区域化党建联合体是城乡结合部党建工作的全新模式，在资源整合、平台搭建、组织协调和社会治理方面具有重要功能。在提升区域党组织的组织力、协调力、凝聚力，促进基层社会治理和党建工作融合发展中发挥重要作用。

（一）区域化党建联合体的内涵

2019年5月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，指出：“充分发挥街道社区党组织领导作用， 有机联结单位、行业及各领域党组织， 构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市基层党建工作新格局”[5]。区域化党建联合体是“单位制党建”模式的延伸， 已经成为基层党建工作的新模式。区域化党建联合体是指以一定的区域作为党建工作单元， 以街道作为核心点， 以社区（村）为工作开展的线， 将街道范围内的地方党组织、机关事业单位党组织、国有企业党组织、军警党组织和非公有制企业党组织等等在内的所有区域内基层党组织统统纳入基层党建工作面内，通过整合资源、科学运作、协同管理、完善制度、理顺体制，形成上下联动、纵横联通、点线面结合的基层党建工作网络体系， 使基层党建工作多元主体各履其职、各尽其责、各展其长， 形成覆盖整个区域、盘活整体资源、提升服务群众水平的基层党建工作新模式和新格局。

甘井子区区域化党建联合体的创建和实施是依据中共中央文件精神开展的。2009年9月，在党的十七届四中全会上通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出：“构建城乡统筹的基层党建新格局。统筹城乡基层党建工作，促进以城带乡、资源共享、优势互补、协调发展。加强城乡基层党建资源整合，普遍推行机关、企业、社区党组织同农村党组织结对帮扶等做法，推动城乡基层党组织互相促进”[6]。甘井子区委先后出臺《关于深入实施“区域融合工程”全面推进“党建联合体”建设的指导意见》《关于构建“一核三级六化”城市基层党建工作新格局的实施方案》《关于进一步加强党建联合体建设的工作意见》等三个相关文件，自2017年逐步建立并进行实体化运作。区域化党建联合体是基层治理实践的重要创新，是打通“最后一公里”的重要抓手。

（二）甘井子区探索区域化党建联合体的主要做法

大连市甘井子区牢固树立“一核三级六化”的基层党建工作新思路。一核，是以街道、社区（村）党组织为党建联合体的核心;三级，是形成区、街道、社区（村）三级上下联动、纵横联通;六化，是区域化融合、标准化建设、项目化推进、多元化服务、网格化覆盖、智慧化提升六项实施方法。甘井子区根据这一思路在街道党工委与区域单位党组织之间以及区域单位党组织相互之间搭建起全方位、宽领域、多层面的对话交流与协作共建平台。大连市甘井子区在实践过程中逐步尝试新的做法、总结新的经验，探索建立区域化党建联合体的基层党建工作新模式。

1.构建网格化管理体系、重塑基层党建工作组织结构。构建网格化管理体系：甘井子区所建立的区域化党建联合体按照“一核三极六化”的工作思路，建立以街道党组织为党建联合体的核心，以区、街道、社区（村）三级联动联建为抓手，在街道、社区（村）与之相应的区域内的单位党组织之间以及相应区域内的各个党组织相互之间搭建全方位、宽领域、多层面的对话交流与协作共建的平台。区域化党建联合体的建设统筹整合基层党组织，统一管理党员队伍，联创联建项目化党建阵地，在区域范围内全面联合机关事业单位、部队、学校、企业（非公）等基层党组织，建立起了以街道党工委为核心点、以社区（村）为工作线， 以区域内的地方党组织、机关事业单位党组织、国有企业党组织、军警党组织和非公有制企业党组织等等在内的基层党组织为工作面的“点、线、面”相结合的网格化管理体系。

重塑基层党建工作组织结构。区域化党建联合体统筹整合区域内基层党组织，街道、社区（村）两级分别在相应区域内设立党建联合体工作委员会（以下简称联合体工委）作为联合体领导机构，其成员单位为相应区域内的党组织所在单位。联合体工委的书记、副书记和专职委员由街道、社区（村）党（工）委书记、副书记、委员兼任，兼职委员党（工）委在所驻区域的机关事业单位、部队、学校、企业、社会党组织负责人中提名产生，每个成员单位都设立一名联络员，负责党建联合体工作的衔接。

2.健全基层党建工作体制机制、培育高水平党建工作队伍。健全基层党建工作体制机制。第一，建立联合体工委区域党建联席会议制度。联合体工委每季度召开一次区域党建联席会议，通报和交流区域内党建经济社会发展情况，商讨和推进年度区域化党建联合体的工作事宜，研究决定成员单位合作的阶段目标和重点任务。第二，建立联合体工委联络员工作会议制度。联合体工委每月召开一次联络员工作会议，落实区域化党建联合体的工作要求，研究协调党建项目。第三，建立联合体工委定期通报制度。联合体工委定期向各成员单位通报区域化发展动态、重大党建项目推进情况和区委、区政府重点工作，并听取成员单位相关工作建议和意见。第四，建立联合体工委“三清单”制度。通过建立联合体工委的《党建联合体共享资源清单》《党建联合体服务项目清单》《党建联合体需求意向清单》，在最大程度上发挥联合体成员单位的职能优势，在最大程度上利用联合体成员单位的比较优势资源，进而提高成员单位整合效能。

培育高水平党建工作队伍。一方面，要充分利用联合体资源共享的巨大优势。邀请专家学者对区域党建联合体成员单位的党务工作者进行集中轮训，提高他们的业务水平;定期集中区域党建联合体成员单位的党务工作者开展交流讨论会，相互分享党务工作经验，共同强化理想信念教育，提升党建工作整体水平。另一方面，加快建立党建辅导员专项辅导长效机制。在区域党建联合体成员单位选拔一批年富力强、业务精干、党建工作经验丰富的领导干部，由此组建素养高、专业强的党建辅导团;党建辅导团派出辅导员轮流对成员单位的党务工作者实行一对一精准辅导，通过上党课、开展座谈会、实地学习等方式，讲授先进的党建工作理念和方法，进而将党建理论与党建实践有机结合。从而培养一批政治素质高、业务能力强、群众基础好的高水平党建工作人才，形成一个强干、高效的党建工作队伍。

3.联创联建党建平台和项目、打造功能型党建联合体。联创联建党建平台和项目。甘井子区依据“六化”的实施方法，因地制宜、稳妥有效地在全区范围内14个街道的各个层面建立各具特色的党建平台和项目。在社区（村）区域层面上培育了200余个小微党建品牌项目，诸如：营城子街道秀山丽水社区的“楼院议事吧”、辛寨子街道魅力社区的“红色管家”和“老乔调解室”、革镇堡街道夏家河子村“绿丝带”等项目。在街道层面建立了一批有高度影响力的平台和项目，诸如：红旗街道的“民主议事六步法”项目、辛寨子街道的“党员志愿服务超市”项目、椒金山街道的“好帮手”等。值得一提的是甘井子街道的“三会一有”项目，作为“党的群众路线工作法100例”优秀典型受到中共中央党的群众路线教育实践活动领导小组的表彰，并在表彰大会上向各兄弟省市介绍党建工作领域中形成的“会跟群众交朋友、会给群众讲政策、会帮群众解难题，有一套务实管用的群众工作方法”的先进经验。

4.打造功能型党建联合体。甘井子区作为近年来快速发展起来城区之一，区域内较为发达的商业中心多，新经济党组织、新社会党组织、新阶层党组织数量多、分布广、代表性强，这些组织是甘井子区新兴领域发展强劲的集中缩影。特别是中华路街道华南商圈是全区乃至全市较为发达的商圈。中华路街道党工委按照“行业相近、业务互通”的原则，把商业圈中的企业划分为金融服务业、现代商贸业、工程建筑业等类别，并建立起相应类别的功能型党建联合体，正是因为这些类别的企业几乎涵盖了人民群众衣食住行的方方面面，在各自领域承担起了不可替代的功能。甘井子区将这些关系民生的新经济党组织、新社会党组织和新阶层党组织吸纳到区域化党建联合体中来，具有重要的现实意义。一是基层党组织可以借助功能型党建联合体平台，进一步提升服务企业、服务社会、优化营商环境的水平，进一步提高基层社会治理的能级;二是功能型党建联合体通过发挥其独特的社会功能，不仅使人民群众享受到更高质量的服务，还有利于企业通过更好服务群众、服务社会赢得自身发展的红利。

大连市甘井子区在基层党建工作实践中，顺应基层党建工作新要求，回应基层党建工作的新挑战与新问题，更新理念、创新思路、理顺关系、整合资源、完善组织、科学管理、健全制度，构建了基层党建的新模式—区域化党建联合体。区域化党建联合体的建设为基层党建提供了新鲜经验。为夯实党的执政基础，提升基层社会治理能力做了有益的探索。