城乡结合部土地管理中的利益协调

付立杰

摘要：由于目前的城乡结合部已经很少存在农用地，因此集体建设性用地的管理问题是解决好城乡结合部问题的关键所在。这其中就涉及到本地村民土地的征收补偿拆迁以及流动人口的住房保障问题。应通过引入非营利组织来调和利益分配中各主体间的矛盾，切实保障农民的利益的可能性。

关键词：城乡结合部；土地；利益协调

中图分类号：F293.2 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）12-0069-01

中国快速的城镇化进程，导致了城乡结合部的出现。城乡结合部人口密度大，居住人员社会背景复杂、整体素质不高，其环境恶劣，严重影响城市形象。因此对城乡结合部的改造是十分必要的。在改造过程中，重点应当放在保障本地村民和外来流动人口的利益上。

一、土地管理中的参与主体

地方治理是在政府与公民互动的前提和基础上展开的，政府在社会公共管理网络中扮演着“元治理”的角色，要通过建立多渠道的公众参与机制，实现城中村改造中的良性互动。[1]

（一）政府

政府在城乡结合部的改造以及土地使用的过程中是以国家利益、城市的发展和保障农民的切实利益为出发点的。但是就目前的情况来看，政府在处理城乡结合部问题时，没有达到应有的效果。这是因为城乡结合部改造本身就相当复杂，更重要的是政策本身缺乏实用性，加之腐败寻租、追求自身的利益，使得农民的利益缺乏保障。

（二）城乡结合部本地村民

在改造之前，租赁房屋和依附房屋建筑的经营活动是村民的主要收入来源。由于城乡结合部出租屋存在巨大的市场，村民从中得到了客观的收入。长期靠出租盈利的舒适性使得村民失去了就业的热情和就业的能力，所以在改造中村民关心的主要问题是如何在土地征收中得到更多的经济补偿。但是这一做法明显是短视的。因为在现实中，很多农民很快就将得到的货币补偿用光，又由于没有了经济来源，生活难以得到长期保障。这从另一方面反映了政府在考虑农民的利益的时候，只注重了货币形式的补偿，忽视了保障的长期性、采用多元形式的利益补偿。

此外，由于我国实行基层自治，还存在村民的基层自治组织，也就是城乡结合部的村集体，虽然村集体组织是代表村民来办事的，但是在实际的土地管理过程中也有自己的利益诉求。例如通过与小型的房地产开发商进行小产权房的建设。

（三）开发商

由于开发商是企业，企业就需要以盈利为目的，因此城乡结合部的改造中就很难保障村民和流动人口的利益。政府常常将从农民低价征收的土地使用权未经任何增值加工直接以高价卖给开发商，其中大部分的收益被政府和开发商享用，农民的利益没有得到更好的保障。这从另一方面来看也是国有资产的流失，虽然现代社会也在强调企业的社会责任，但是无法改变其营利性的本质。

（四）流动人口

流动人口的住房问题是城镇化的根本性问题。在城乡结合部的改造过程中，流动人口的诉求就是利益住房得到保障。虽然在利益分配阶段流动人口并没有利益诉求的可能，但是这也是政府在制定政策时应当考虑的问题。

二、目前的改造模式

利益的冲突是体现在城乡结合部的改造过程中的，本文的土地管理也主要是针对在城乡结合部的改造进行讨论的。因此有必要对目前的主要改造模式进行归纳总结。

（一）政府主导

政府主导的模式是指政府利用行政权力对城乡结合部的土地进行拆迁整改，已达到土地最大程度上的整合，有利于城乡结合部的改造纳入城市的总体规划。但是这样的改造模式只能对于农民做最低程度的补偿。没有能抓住改造这一契机进行发展，容易滋生腐败，导致寻租行为的产生。政府主导的改造模式同样存在着大量的资金缺口，难以支付安置补偿的花费。

（二）村民自治

村民自治改造很好地落实了村民自治处理自己事务的政策号召，村民通过自主协商对城乡结合部进行改造减轻了政务的财政负担，政府只要提供政策指导就可以。但是这一模式还是受制于资金的来源的限制，并且由于村民的受教育程度普遍比较低，非正式组织文化起很大作用，很难公正地确定合理的方案，即使确定了拆迁与安置方案也没有明确的实施主体。

（三）市场主导合作

这里指的合作是指在政府政策的指导下，坚持村民自治的原则，村民自主的与开发商进行合作。这是在村民自治的基础上引入了市场，来解决资金来源的问题。

（四）市场改造

市场改造模式是第一种模式的变种，是指由政府出台改造方案，向市场进行招标，开发商利用市场筹集资金。这种模式消除了政府过多干预引起的村民与政府之间的矛盾，同时还解决了改造资金对于政府和村民的压力，政府和村民都不用承担太多的改造成本。但是缺点是村民的利益表达受到了限制，改造的方案完全体现了政府的意志，改造的成功与否也依赖于开发商的信誉。

三、非政府组织参与城乡结合部改造

城乡结合部的土地管理问题应当重点关注弱势的农民的利益保障问题，这也与非政府组织关心社会弱势群体的组织宗旨相吻合。非政府组织最重要的特性是非盈利性，这就保证在参与过程中，非政府组织不会因为自身利益的追求而损害国家和农民的利益。此外，非政府组织还可以缓解政府的压力，作为公共服务提供的补充，提供差异化的服务，采用经营性的活动解决资金来源问题。

（一）公众的利益表达

在政府主导的模式中或者市场主导的模式中，村民都很难进行自我的利益表达，由于非政府组织的参与性，可以使得村民的利益得到很好的表达。非政府组织的引入也有利于促进村民自主参与的意识的增强。由于非政府组织与政府的紧密联系，对政府进行监督的同时也能缓和政府与农民之间的矛盾。同时非政府组织的参与也符合村民自治的要求。

（二）弥补政府与市场的不足，向公众提供差异化服务

非政府组织可以采取经营性的活动筹集资金，弥补政府由于资金不足而导致的对利益保障不全面和腐败寻租等问题。这就解决了政府主导模式下资金不足的问题，以及市场改造模式下农民利益受到损害的情况。从本质上来说非政府组织的参与是村民自治的加强和市场合作模式的完善。

（三）提供专业的知识和其他社会资本

相对于村集体来说，非政府组织的领导人通常具有更好的管理能力和较高的社会资本。从人员组成来看，也有更多专业知识的人员，不仅提供了经济管理技术，还有其他诸如环境治理方面的专业知识。但是非政府组织也存在着过于依赖政府，缺乏合法地位和公众信任的问题。

四、相关政策建议

结合以上观点对政府在城乡结合部土地管理中提出以下几点政策建议。

（一）以保障农民的利益为根本价值取向

经济建设的目的是为了全体人民共享经济发展带来的好处。因此土地管理中就应当一切以保障农民的利益为出发点，对于被征地的农民提供多元的，具有长期效应的补偿；对保障性住房的设计应当遵循功能尽量单一，户型尽量小，申请条件更高的原则。这在一方面体现了保障是基本的理念，另一方面也是以流动人口为出发点的以人为本的体现。

（二）改造应当是长期的，可持续的

长期性要求在改造过程中，政府的政策应当保障农民的长期利益，长期发展。具体做法就是在提供经济利益的同时应当加强就业机会、技能以及社会保障的提供；政策制定应当符合城市的功能背景和总体规划并且考虑对生态环境的保护。对于非政府组织的参与的强调也是出于这样的考虑，旨在克服村民自治中的只重视短期利益的行为模式。

（三）改造应当是渐进的

城乡结合部的土地改革问题不仅仅是土地本身的问题，它涉及社会结构的根本性变化，也是利益结构的根本性变化，因此就需要渐进的改造，即政治制度、经济制度配套发展。加强市场在资源配置中的作用，户籍制度的改革，土地产权的明晰等等，都会间接影响城乡结合部的改造。

参考文献：

[1] 吴小建.治理理论视域下城中村改造中的公众参与机制的构建[J].合肥工业大学学报，2011（6）：79-83.

[2] 陈俊傲，陈丹群.基于参与式发展的“城中村”改造研究[J].华东理工大学学报，2009（1）：38-42.

[责任编辑：兰欣卉]