城镇化、财政分权与政府教育支出绩效研究

摘 要：基于绩效评价的一般原则，构建用于评价我国财政教育支出绩效的三类指标：规模绩效、结构绩效、导向绩效，研究2015年各省地方财政性教育支出绩效，通过横向对比，序数化各省市教育支出的对比结果。以2015年各省地方财政性教育支出及主要影响因素数据为样本，运用多元线性回归模型，研究我国地方政府财政性教育支出差异巨大的影响因素。分析表明，地区生产总值、产业结构、城市化程度、人口规模以及财政分权对地方财政性教育支出有着显著的影响。

关键词：财政性教育支出；绩效研究；财政分权；城镇化

中图分类号：F810.453 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2019）02-0086-03

一、 引言

教育发达程度、教育投入水平常常是衡量一个国家、一个民族素质、文明程度的主要标准。改革开放以来，随着经济的快速增长，各级政府对教育的投入不断增加，近年来中央教育财政支出有明显增长，但在当前我国教育财政支出主要仍由地方负责。

通过绩效指标的对比发现，各省地方政府财政性教育支出差别巨大，我们有必要研究驱动和制约地方政府教育支出的因素，分析地方财政教育支出的数量规律。在财政性教育预算过程中，我们可以从影响因素入手加强地方政府对财政性教育经费的投入力度，从而改变当前各省市教育支出带来的教育产出不均衡的状况。

二、 文獻综述

在教育支出绩效方面，国外学者多采用国际学生评估项目（PISA）结果对教育成果进行评价，是一项由经济合作与发展组织统筹的学生能力国际评估计划，具有很高的可信度和可行性。Anderson等通过对2000到2003年PISA结果进行研究，发现教育支出和PISA得分有强正向关系；Afonso等用数据证实了这种正向关系的存在，但是正向关系的大小取决了教育支出的社会公平状况和教育支出资金的使用效率；French利用（PISA）结果对教育成果进行评价，通过实证发现文化价值观、个人和长期思维导向影响教育支出，教育支出越多PISA得分越高，即教育成果越良好。

在财政性教育支出方面，国外学者会更多地把公共教育支出的影响因素归结于政治因素，比如Hill和Jones认为党派关系会更多地影响国家政策，进而影响公共支出中的教育支出。因此在教育支出的影响因素方面，我们会更多地参考国内学者研究。国内学者更倾向于认为，地区生产总值、年末人口数量、城镇居民家庭人均文教娱乐服务消费支出对地方财政教育支出有着显著的影响。比如聂颖等利用2000—2009年省级面板数据，通过三类数据实证检验了我国财政分权、地方政府竞争和教育财政支出之间的关系。

通过总结，本文选取规模绩效、结构绩效、导向绩效三个指标对各省市财政性教育支出进行评价，提出地方教育支出的回归模型。通过绩效评估，发现各省市教育短板，通过回归数据发现地方教育不均衡的因素，解决教育支出规模和教育支出结构不合理的状况。

三、 教育支出绩效评价

财政教育支出的绩效评价，是指通过财政教育支出所提供的产品或服务是否能满足利害关系人的不同偏好，配置能否实现最大多数人的最大利益。

本文选取王敏评价政府财政教育支出绩效的配置绩效中的三个指标：规模绩效，结构绩效，导向绩效。三类指标分别采用横向对比的方式，对各省市绩效结果进行序数化排列，用相对概念表明各省市财政性教育支出的效率。表格中数值越小，该省在某一绩效评价指标下教育支出效率越高。

财政教育支出的规模分为绝对量和相对量，绝对量是指教育支出的总量，相对量是指在一定时期内，财政教育支出与其他相关指标的对比量即各种比率。本文采用相对量来衡量规模绩效，选取的数据为2015年各省市财政教育支出占财政支出的比率，这里认为比率数值越大，该规模绩效结果越好；数据显示，教育规模的扩大和教育投资的增加并不能带来相应的教育产出的增加，教育结构应该尽可能与社会需求和国家的产业结构相适应。在教育级别中，财政教育支出分配主要包括初等教育、中等教育和高等教育三级分配。我国经济发展现阶段，三级财政教育投资的分配结构应该呈金字塔形，即初等教育投资比例最高，中等教育次之，高等教育比例最低。结构绩效指标采用初等教育支出占所有教育支出的比例与50%的差额进行衡量，差额绝对值越小，排列越靠前；导向绩效，是指政府教育投资带动其他社会资金投入教育领域的状况。本文采用社会其他投入者对教育资金的投入占教育资金的比率，表示该省财政性教育支出在引导教育资金方面的能力，比率数值越大，导向绩效评价越好。

绩效评价结果见表1。

财政教育支出绩效评价是一个系统工程，涉及面广，环节和层次多，整体性强，仅靠以上三个指标并不能说明各省市教育水平和产出效率，但是通过这种对比我们更能发现地区间教育水平的差异。

从上表可以看到，我们经验认为的经济发展状况与财政性教育支出绩效并不一致，并且各省市在不同绩效指标下结果也不一致。基于这种差异，探究影响财政性教育支出的主要因素，实现各省市教育水平的一致性，为解决地区教育的不平衡性提供建议。

四、 实证分析

（一）计量模型的建立

本节利用线性回归分析研究地方政府财政性教育支出的影响因素，具体而言，就是研究地方政府财政性教育支出与经济发展水平、所有制结构、产业结构、人口因素、城镇化程度以及财政分权之间的关系。

研究采用中国31个省、自治区、直辖市2015年的截面数据进行实证分析，用各省（自治区、直辖市）财政性教育支出占该省（自治区、直辖市）生产总值的比例作为指标来衡量地方政府的财政性教育支出水平，记为Education，建立计量模型如下：

Education=β0+β1 ln GDP+β2 SOE+β3 Agr+β4 Pop+β5 Chi+β6 Urban+β7 Fin+μ

其中，GDP为2015年各省生产总值，用来衡量各省的经济发展水平，取其自然对数形式；SOE为各省国有经济固定资产投资占全社会固定资产投资的比例，用来衡量各省的所有制结构；Agr为各省第一产业产值占该省生产总值的比例，用来衡量各省的产业结构；Pop为各省年末总人口数（万人）；Chi为各省少儿扶养比（即少年儿童人口数与劳动年龄人口数之比），用来衡量各省的人口结构；Urban为各省城镇人口占总人口的比例，用来度量各省的城市化程度；Fin为财政分权程度的衡量指标，具体分用Exp和Rev两个变量表示，Exp为各省一般公共预算支出占全国一般预算支出的比例，Rev为各省一般公共预算收入占全国一般预算收入的比例。以上所有数据均来源于2016年《中国统计年鉴》。

（二）检验结果

按照模型（1），采用逐步回归的方法，检验结果见表2：

（三）结论

从回归结果，可以发现以下几点：

第一，不论是否控制了其他变量，经济发展水平ln GDP在回归模型中的系数都显著为负，表明地方经济发展水平与财政性教育支出之间存在明显的负相关关系。也就是说，地方政府财政教育支出比例并没有伴随着经济增长而提高，反而下降；在其他条件相同的情况下，经济越发达的省市，其财政教育支出所占比例越低。

第二，所有制结构SOE对财政性教育支出比例Education存在显著的负面影响，表明国有经济在总体经济中占比越大，财政性教育支出占GDP的比例就会越小。可能的原因是，政府投资运营国有企业，国有经济占比越大，政府公共预算支出中分配给国有企业的份额就越大。在财政收入以其能支撑的财政支出总量一定的情况下，越多的资金分配给国有企业，分配给其他方面（教育当然包括在内）的资金就越少。所以随着国有经济比重的增大，对教育及其他方面所获得的财政投资资金抑制性也就增强。

第三，产业结构Agr 对财政性教育支出比例Education存在显著的负面影响，但其影响系数相对较小。这说明在其他条件相同的情况下，第一产业产值比重越小的地区，财政性教育支出比例会越高。其可能原因为，农业占比低的省份对于人力资本的需求相对较高，导致对教育的重视程度和财政性教育经费投入都比较高。

第四，人口规模Pop对财政教育支出比例Education存在负面影响，其影响系数非常小。人口结构Chi对Education的正向影响并不显著，这也许说明地方政府在考虑教育支出时并没有考虑人口数量和结构对教育的需求。

第五，城市化程度Urban对财政教育支出比例Education存在显著的负面影响，这可能说明，随着城镇化程度加深，城镇人口的增加对住房、用地以及道路交通等配套基础设施需求所产生的拥挤成本，需要城镇空间的扩大，土地征用、完善配套设施等城镇化建设同样需求大量的资金支持，在省级财政收入的预算约束条件下，财政性教育经费减少。

第六，财政收支的分权程度对财政性教育支出比例Education存在显著的正面影响。这可能是由于，以省为单位的自主财政权越大，省级政府更有权力根据本省现状将财政支出进行合理分配。一个省份财政收支分权程度越高，教育经费就越有保障，从而财政教育支出比例越高。

五、 政策建议

本研究的发现有重要的政策含义，地方政府目前面对的核心问题是落实机制，特别是促使省级政府根据教育现状合理配置财政教育投入的问题。

第一，提高地方政府财政性教育支出水平，加强政府在教育财政支出上的主体地位和主导作用，稳定教育经费来源。从回归分析中发现，经济越发达的省市，财政性教育支出越低。地方政府在财政性教育经费的投入方面，应该实现教育经费与经济的同步增长，而不应该让财政性教育经费随着省内生产总值的增加而减少。

第二，我国特殊的政治激励主要表现为政府官员以GDP 为主要经济指标来衡量政绩的考核机制和官员任免制度，地方政府出于自身在税收和财政方面的考虑，地方官员出于促进经济快速发展的政绩考虑，更多地把财政资金导向国有经济部分，忽视了教育等社会福利的发展。教育事业事关国运，地方政府不能只着眼于短期经济利益的发展，应该合理配置财政资金，合理地提高教育经费支出。

第三，经济学告诉我们商品经济始终与消费者的数量紧密相关，基于人口维度的教育公平观可以有效引导教育资源在健全的市场中优化配置。从回归结果中，我们发现我国各省市的教育资金的分布并非是按照人口维度来分配的，这就造成了人口和教育产品的不匹配，导致社会成员不能平等地享受教育。地方政府在确定财政性教育经费时，地方政府官员更应该以人口规模和结构为基数的需求量作为衡量标准，而不是以经济利益作为驱动，规划财政支出。

第四，城镇化进程需要实现人口城镇化和空间城镇化之间的协调。随着进城务工人员的增加，教育需求也会相应增加，地方政府有必要在数量和质量上不断增加对财政性教育投入，以与不断提升的教育需求相匹配。城镇化是影响地方教育支出的重要因素，在政策的制定过程中要使城镇化建设中的教育事业有稳定的财政资金来源，以保证城镇化建设中教育事业的发展。

第五，随着财政支出分权程度的提高，教育事权与财权的匹配所带来的正面效应改善了大多省市的教育支出，尤其是增加了公共物品属性的财政性教育支出。中央政府在把教育重担下放到省级政府的同时，也要给予相应的财政资金使用权，使得地区教育支出跟得上地区教育现状。

参考文献：

[1]Anderson J O， Lin S H， Treagust D F， et al. Using large-scale assessment datasets for research in science and mathematics education：Programme for International Student Assessment（PISA）[J]. Sci. Math. Educ.，2007，5（4）：591-614.

[2]Afonso A， Schuknecht L， Tanzi V. Income distribution determinants and public spending efficiency[J]. Econ. Inequal.，2010，8（3）：367-389.

[3]French J J， French A， Li W X. The relationship among cultural dimensions， education expenditure， and PISA performance[J]. International Journal of Educational Development，2015，42：25-34.

[4]Hill A J， Jones D B. Does partisan affiliation impact the distribution of spending？ Evidence from state governments expenditures on education[J]. Journal of Economic Behavior & Organization，2017，143：58-77.

[5]聂颖，郭艳娇，韩汭洁.财政分权、地方政府竞争和教育财政支出相关关系研究[J].财政管理，2011（11）：50-54.

[6]王敏.政府財政教育支出绩效评价研究[J].经济经纬，2007（6）：130-133.

作者简介：

刘雪扬，女，山东聊城人，同济大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向：财政学。