山东省农地产权制度变迁

江炎桧

摘要：改革发轫于农村，经过40年发展，农村土地产权制度改革取得了一系列重大突破。山东省是全国最早试点土地承包经营权确权登记颁证的省份，也是最早进行“三权分置”改革的省份，在农地产权制度改革过程中虽然取得了一定成效，目前还存在许多矛盾和不足，并针对现状问题提出改革措施。

关键词：农地产权制度;制度变迁;三权分置

中国经济改革是从农村土地产权制度改革开始的，农地产权制度改革可以追溯到20世纪70年代家庭联产承包责任制悄然兴起，从此，确立了集体所有的土地制度，中国农业结构经历了一次剧烈而深刻的变革。20世纪90年代后，家庭联产承包责任内在的制度缺陷导致土地频繁调整、土地经营细碎化、农户土地经营规模偏小等问题，严重影响了农地使用权的稳定性和耕作效率的发挥。进入21世纪以来，实行“三权分置”也就是把最初的承包经营权，拆分为承包权和经营权，进一步将土地经营权与土地承包经营权分离。我国农村土地流转呈现速度不断加快、规模不断扩大之势。

一、山东省农地产权制度的演变历程

农地产权制度变迁主要表现为农地产权结构从“权能合一”到“两权分离”，再到“三权分离”的变动过程。土地权属关系开始是分为集体所有权和农户的承包经营权，土地实际上归集体所有。“三权分置”也就是把最初的承包经营权，拆分为承包权和经营权，进一步将土地经营权与土地承包经营权分离。主要目标是激活土地流转机制，优化土地资源配置，促进农村经济发展。山东省农地产权制度改革先后经历了80年代中期的探索起步、90年代全面推进，21世纪的深化提高阶段。

1.初步探索阶段。40年前山东省农村土地制度改革是以大包干为标志开始的。十一届三中全会之后，采取了一种渐进的方式进行农村土地产权制度改革，确立了集体所有的土地制度。家庭联产承包责任制在全国逐渐推行，实行包产到组、包产到户的生产责任制，大幅度地提升和促进了农民生产积极性和有效性。家庭联产承包责任制是经济体制的变革，实际上却是农村土地产权制度的改革。将土地的经营权发放到农民手里的这种家庭承包经营的土地制度，极大地冲击了人民公社形式下的土地产权结构。农户最终获得土地经营权，成为独立的产权主体，土地收益真正实现了按劳分配。家庭联产承包责任制在保证农村土地集体所有制属性不变的前提下，将所有权与承包经营权，两权分离”，解決了亿万农民的温饱问题。

2.全面推进阶段。随着土地产权逐步地完善，土地的承包期不断延长。第一轮土地承包，从1983年前后开始，到1997年截止，承包期为15年。1982年中央1号文件明令禁止土地买卖、出租和转让到1984年政府首度松动土地流转限制，政府对于农业土地的产权的交易权的规定产生了质的转变，直到1993年之前土地的流转用途仅限于农业，但这仍对后续迎合经济结构转变下的农地产权结构调整发出了示好信号。第二轮土地承包，从1997年开始，土地承包期再延长30年不变。1984至1993再至2003年，中央政府分步骤地赋予了农民更多土地交易的自由。

3.深化提高阶段。将土地所有权、土地承包权、土地经营权三权构成的土地承包经营权体系。主要目标是激活土地流转机制，优化土地资源配置，促进农村经济发展。三权分置通过土地登记、土地流转市场的确认和发展，土地经营权可以在所有权和合同权利主体不变的情况下转让。农地产权制度重构了产权制度，赋予农民更多的土地登记权和财产权、土地转让经营权。农民拥有的土地使用权越来越充分，在农地收益权和交易权上权能同样越来越充分。农地产权结构调整的完整性，满足了农民生产经营活动过程中的合法权益。

二、山东省农地产权制度现状及存在问题

据农业部统计，2008年，全国通过各种方式流转土地面积已达1.06亿亩，占全部家庭承包经营面积的8.7%，2009年底达到13%左右。2017年，山东省省流转土地1243千公顷，比上年增加109千公顷，增长9.6%。土地向新型经营主体流传更加明显，面积达到578千公顷，占流转面积的46.5%，比上年提高0.8个百分点。全省建立110多个县级以上农村产权交易中心，累计实现交易额超过200亿元。

目前山东省土地流转形式多集中于以下几种方式：

上述几种模式这表明，山东的土地流转已经突破了转让、转包、租赁、反租倒包、互换等传统形式，已初步具有现代产权交易的特点。

山东农村土地承包经营权流转存在以下突出问题：一是土地流转由于供给和需求均不足，造成农村土地承包经营权流转规模小、范围窄。二是由于农村土地承包经营权流转以自发、分散流转为主，通常采取“口头协议”的方式私下流转，缺乏有效的引导和规范;三是土地分散自发流转在我国农村具有适用的普遍性，但由于流转范围小，无法从根本上解决农地的规模经营问题;四是由于缺乏农村土地价格的评估系统，农村土地承包经营权流转供求信息在空间分布上极为分散，农村土地承包经营权流转市场的发育程度还很低。

三、山东省农地产权制度改革方向

现阶段我国农地产权制度改革出现供需发展缓慢的局面，农地产权制度如何改革，才能更有效适应社会生产力发展要求，提出了以下几点政策建议：

1.加强农村社会保障制度建设。为农村土地承包经营权的流转创造良好的制度环境。坚持农村土地农民集体所有是农村基本经营制度的基础和本位，体现在农民家庭是承包集体土地的法定主体，农民家庭承包的土地自己经营，也可以通过流转经营权。

2.深化集体产权制度改革。农民享有农村集体经济组织的成员权，一是集体土地承包权，二是宅基地使用权，三是集体资产收益分配权。农地产权制度改革必须首先明确农村集体经济组织的基本性质。3.发展多层次农村土地产权改革的配套制度。农地产权制涉及多方利益，需要完善相关配套制度，使利益相关者获得实惠从而支持推动改革。

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