美欧日对WTO改革的核心诉求与中国的对策①

许宏强 张 琦

随着贸易保护主义、单边主义抬头，国际贸易摩擦持续升级，多边自由贸易体制遭受严重挑战，世界贸易组织(WTO)改革正成为各方关注的焦点。

2017年以来，美国政府官员和一些学者多次表示对WTO现状不满，要求进行实质性改革。至2019年1月，美国与欧盟、日本已经先后分五次发布了三方联合声明，要求加快WTO改革，提出了改革的方向性意见。

事实上，WTO成立以来，要求改革的呼声就一直存在。尤其是多哈回合谈判的无果而终，进一步暴露了WTO体制机制中的缺陷，大多数成员认为WTO需要进行改革以提高运行效率和充分发挥其功能。但由于缺乏充分一致的方案和推动力量，WTO尚未进行过大范围的改革。此次强烈要求WTO改革的是美欧日等发达国家，其态度之坚决、所提方案改革力度之大，前所未有，并且得到了世界银行、国际货币基金组织、G20等重要国际经济治理组织的响应[注]2018年9月30日，WTO和国际货币基金组织、世界银行发布联合报告《重振贸易和包容性增长》，呼吁尽快进行国际贸易改革。。可以预见，WTO成立以来最大的一次体制机制性和规制内容方面的改革即将展开。

WTO是多边贸易体制的核心，WTO的重大改革将对全球贸易和国际经济格局走向产生广泛深远的影响，对我国发展的内外环境也会产生深刻影响。美欧日是此次WTO改革的大力推动者，其所提方案可能会成为此次改革的重要参考依据，对此次改革的最终框架会有重要影响，而且其所提方案中的大量内容与中国相关、针对性突出，必须引起我们高度重视。深入分析美欧日WTO改革方案，充分了解其核心诉求和动因，对于我们采取正确的策略和措施，妥善应对此次WTO改革，十分必要。

一、美欧日WTO改革方案的核心诉求

(一)关于“其他国家非市场主导政策和做法”

美欧日认为，“其他国家非市场主导政策和做法导致严重产能过剩，构成三方国内工人和企业不公平的竞争条件，阻碍创新技术的开发和使用，并破坏国际贸易的正常运作，并使得现有规则无效”，美欧日将“进一步探讨非市场主导政策和做法在企业和行业中存在的各种要素或迹象，加强对其他国家非市场导向政策和做法的信息共享，与其他贸易伙伴一起确定维持市场主导条件的手段，并深化关于执法和规则制定的讨论，以解决上述问题”。

一个WTO成员是否享有市场经济国家地位，不仅对该国在反倾销调查时的判定有重要影响，还会直接影响该成员未来参与国际经贸合作的空间。美国在新的北美自贸协定(USMCA)专门加入了相关的“毒丸条款”，即“若三国中有一国与某个‘非市场经济国家’签署自贸协定，则其他协议伙伴有权在6个月内退出USMCA协议”。此项诉求包含着很强的掌控国际经贸规则主导权的意图。

(二)关于“产业补贴和国有企业”

美欧日在联合声明中认为， “其他国家将国有企业发展成为国内顶尖并任其在全球市场肆虐——导致了对三方国内农民、工业生产商和工人的负面影响”。美欧日认为，一些国家的国有企业受到了特别补贴以获取市场竞争优势，扭曲了市场。对此，美欧日三方“初步同意：应该直接禁止最有害的补贴类型，或者补贴国有义务证明补贴不会对他人造成商业损害；制定新的规则，提供有针对性的补救措施，解决与产能过剩有关的补贴问题”。

现在的WTO协定只有关于国营贸易企业的条款，没有关于国有企业的专门规定。根据WTO协定，国营贸易企业是“政府的和非政府的企业，凡被授予独占或特别权益，包括宪法或法律规定的权力，而它们通过行使该权力或权益的购买或销售活动，可以影响进出口的水平或方向者”。WTO沿用GATT第17条的国营贸易规则，要求缔约国的国营贸易企业在经营活动中遵循非歧视原则和透明度原则。在国际经贸规则中加入专门的“国有企业”条款，对国有企业的定义、政府补贴、竞争中立、司法管辖和争端解决等作出规定，并要求缔约国通报国有企业名单，是在TPP协定(跨太平洋伙伴关系协定)中首次出现的。

(三)关于“强制性技术转让和市场准入壁垒”

欧盟认为，强制性技术转让和货物或服务的当地采购或生产等扭曲性和歧视性做法，都是外国投资进入的市场壁垒。美欧日认为，“强迫技术转让政策和做法造成了三方国内工人和企业不公平的竞争条件，阻碍了创新技术的开发和使用，并破坏了国际贸易的正常运作”。美欧日“将致力采取有效措施制止具有危害性的强制技术转让政策和做法，并为此深化关于执法和规则制定的讨论，以解决此类问题”。

WTO强调知识产权保护，但没有对技术转让作出专门规定。在入世时，中国承诺在对投资进行审批或者备案时不以外资转让技术为前提，这已经超过了WTO的要求，绝大多数其他WTO成员都没有做过这样的承诺。中国严格履行了这一承诺，没有任何法律法规规定对外国投资者有强制性技术转让的要求。

(四)关于“发展中国家身份和待遇”

美欧日提出，“发展中国家集团现在包括了一些世界上主要的贸易大国，而这些国家在经济发展方面与该集团的其他成员存在巨大差异，在一些情况下其发展水平甚至超过了WTO中某些被认定为发达成员的水平”。欧盟认为，发展中国家应被允许获得实现其发展目标所需要的特殊和差别待遇。但是，WTO需要改进完善相关规则，以保证那些真正需要的成员能够获得差别待遇。欧盟还提出了分类、毕业机制、宽限期和实施相关的援助等一些具体建议。

为了增强机构的吸引力和代表性，WTO给予发展中国家在市场准入、关税减让、补贴、技术援助等方面的特殊和差别待遇，以支持发展中国家经济贸易发展。但是，WTO协定只是根据联合国的定义明确了最不发达国家的范围，而没有关于发展中国家的明确定义和分类，发展中国家身份是在自我选择基础上确定的。WTO成立以来，部分发展中国家通过融入经济全球化获得快速发展。美欧日认为有些发展中国家快速崛起是不公平利用WTO规则、不平等享受差别待遇的结果，需要对发展中国家加以分类，并给予不同的差别化待遇。

(五)关于WTO体制机制改革

除了上述规则议题外，在WTO自身体制机制改革上，美欧日也提出了具体诉求。欧盟认为，WTO“现在的危机和WTO持续被边缘化均源于现行体制缺乏效率”。美欧日联合声明提到，“解决一些政府违反WTO透明度义务的问题是提高WTO监测职能的有效性和效率的工作中的优先事项”。美国多次表达了对WTO争端解决机构超出责任范围裁决贸易争端和裁决时间过长的不满。欧盟建议，“应提出一个综合性方案来解决某个阻挠上诉机构遴选成员的关注，既能增强争端解决机制的功能，又可保留并进一步加强WTO争端解决机制的主要特征和原则”。

WTO决策和执行机制的效率问题，一直困扰着WTO的运行和其功能的发挥，因而备受各方关注。相对于其他WTO改革议题，各方在加快改革体制机制、提升运行效率上更容易达成共识[注]《渥太华联合公报》第一条就是强调改革争端解决机制。，但路径选择有所不同。

(六)关于“数字贸易和电子商务”

美欧日在联合声明中表示，“同意合作促进数字贸易和数字经济的发展，并通过促进数据安全来改善商业环境”。美欧日“同意加强和加速WTO规则的更新进程，加深成员之间对需要纳入未来的数字贸易协议的要素，以及此类协议的重大经济效益的共识。部长们同意继续努力，在尽可能多的成员的参与下及时启动高标准协议的谈判”。信息技术和数字贸易的快速扩展，已经远远超出了WTO成立时的规模和影响范围。制定相应的国际贸易规则，是WTO改革中需要面对的规则制定新需求。

美欧日提出的上述WTO改革诉求，大体可以分为三类，第一类是美欧日认为现有的WTO规则内容，如反补贴和强制性技术转让、发展中国家差别待遇等，没有得到很好遵守，或者相关规定不合理，削弱了美欧日企业的竞争力；第二类是针对WTO运行体制机制的改革诉求，包括对争端解决机制中的大法官权力范围问题，是否要继续采用一致同意的决策原则等；第三类是针对新的经济形态或新的经济模式，原有的WTO规则主要是针对货物贸易的边境线上的措施，随着新经济新业态的出现，如数字经济和服务贸易的大幅度增长，需要制定新的国际贸易规则予以规制。

二、美欧日大力推动WTO改革的主要原因

(一)美欧日认为发展中国家利用WTO规则不公平获益

美欧日认为一些国家并没有严格执行WTO规则，而且实质上在进行贸易保护，也没有及时通报贸易产业政策变化情况，提交的贸易政策报告不全面、不真实。美国驻WTO新任大使谢依指责中国是“世界上最具保护主义色彩的国家、重商主义的经济体”。美国驻香港总领事指责中国多次不遵守WTO相关规则，严重损害了美方利益，同时也对世界贸易产生了一定的影响。对于发展中经济体差别待遇，美欧日认为，目前WTO不存在任何标准来界定这一“特殊和差别性待遇”，在WTO的164个成员中，有三分之二都表示自己是发展中经济体。欧盟表示，“为WTO三分之二成员提供不加区分的灵活性，削弱了那些对发展援助有明显需求的成员的呼声，导致谈判的信心水平严重不足，并被用作阻挠谈判取得进展，甚至阻挠谈判启动的手段”。

(二)WTO三大功能运行遇到困境

争端解决、谈判、政策审议监督是WTO三大主要功能，当前都遇到了问题。首先是美国认为争端解决程序漫长拖沓，且上诉法庭大法官经常越过权限作出解释裁决，因而强烈要求改革，并阻挠遴选产生新法官，造成争端解决机制面临即将“瘫痪”的局面。其次是谈判功能停滞。2001年启动的多哈回合谈判屡陷困境，发达经济体更关注投资自由化和监管一致性议题，希望进一步打开世界非农产品市场，发展中成员更关注发展议题，希望发达国家减少农产品补贴，双方难以达成一致。WTO的另一项重要功能是政策审议监督，但该功能缺乏有力的约束机制，许多国家并不认真执行政策通报要求。此外，WTO决策程序中的一致同意原则，也影响决策效率。

(三)WTO现有规则不能适应数字贸易、电子商务和全球价值链分工快速发展的新形势

WTO成立20多年来，国际贸易投资和世界经济格局发生了重大变化。新一轮技术革命推动了全球价值链和分工布局的重塑，制造业和服务业加速融合。互联网和信息技术的快速发展，带动了数字贸易、跨境电商、服务贸易的大幅增长。传统的以管理货物贸易为主的WTO框架已不能完全适应新的国际经济形态和贸易方式的发展，急需改进完善。欧盟在其概念文件中指出，“从本质上讲，自1995年以来世界已经变化，而WTO却没有”。

上述三方面因素是美欧日此次大力推动WTO改革的直接原因，但是，从根本上来讲，美欧日是想通过推动WTO改革主导国际经贸规则的重构。2008年全球金融危机以来，面对自身经济的结构性困境和新兴经济体国家的快速崛起，世界经济版图出现了百年一遇的剧变，美国等发达国家开始推动“三T”谈判[注]“ 三T”谈判，即服务贸易协定谈判(TISA)、跨太平洋伙伴关系协定谈判(TPP)和跨大西洋贸易投资伙伴协定谈判(TTIP)。，试图重构国际经贸规则，将国际经贸规则谈判的重点转向服务贸易和边境后管理措施。特朗普政府上台后，美国虽然退出了TPP谈判，搁置了TTIP谈判，但是，美国按其意图重塑国际经贸规则的目标并未改变，美国已经与墨西哥、加拿大签订了新的北美自贸协定，升级了美韩自贸协定，这些新协定中大量内容与TPP协定相似。WTO作为多边贸易体系的核心，美欧日试图在新的国际经贸规则体系中依然占据主导地位，必然会力求按其方案改革WTO。

三、美国对中国经贸政策的指责不符合事实

美国借此次推动WTO改革之机，对中国经济发展模式和对外经贸政策妄加批评，指责“中国经济发展模式不符合WTO规则，中国不是市场经济，中国不是发展中国家”的所谓“三不”，继续向中国施压。美国的这些指责是不符合事实的。

(一)中国严格遵守WTO规则

美国指责中国的经济发展模式和WTO规则“不兼容”。在2018年WTO贸易政策审议过程中，美国指责中国存在严重的知识产权侵权、强制技术转让、不公平补贴和经贸政策透明性不够等问题。

事实是，中国一直致力于加强知识产权保护，从来没有强制外商投资企业转让技术。入世以来，中国经过了七次WTO贸易政策审议，每次都顺利通过。在2018年7月结束的最新一次贸易政策审议中，WTO高度肯定了中国对世界贸易和全球经济增长作出的贡献，“中国履行对WTO的承诺赢得了高度赞赏”[注]本次WTO对中国贸易政策审议会议的讨论引导人、瑞士常驻WTO代表团大使狄迪尔·查博维德发言。。

(二)中国经济的基本特征是社会主义市场经济体制

在2016年年底中国正式入世15周年之际，美欧日违背当年承诺，宣布将继续不承认中国的“市场经济地位”；2017年12月美国政府正式通知WTO，反对给予中国市场经济地位。

事实是，WTO并没有关于市场经济的统一标准。加入WTO后，按照入世承诺，中国大规模开展法律法规清理修订工作，中央政府清理法律法规和部门规章2300余件，地方政府清理地方性政策法规19万余件，覆盖贸易、投资和知识产权保护等各个方面。中国一直在坚定不移推进市场经济体系建设，改革国内经济体制。中国经济的基本特征就是社会主义市场经济体制，就是市场在资源配置中起决定性作用，政府更好发挥作用。据世界银行2018年营商环境报告，中国的综合排名由2017年的全球第78位大幅升至2018年的第46位，提高了32位。

(三)中国仍然是发展中国家

美国指责中国作为世界第二大经济体和主要贸易大国，“在一些情况下其发展水平甚至超过了WTO中某些被认定为发达成员的水平”，但仍然声称是“发展中国家”，享受WTO给予发展中国家的优惠待遇。

事实是，我国虽然经济总量较大，但是人均指标却很低，按照世界银行和联合国的划分标准，我国显然属于发展中国家。此外，我国依然有大量人口生活在贫困线以下，脱贫仍然是我国一项重要的攻坚任务。

四、中国如何应对WTO改革

对于WTO需要改革以适应新形势发展，WTO的主要成员已达成共识。尤其需要引起我国高度重视的是，美欧日提出的许多议题和内容，与其对中国经贸政策的指责有关，正如中国驻WTO大使张向晨指出的“有人提出要专门为中国设置篮筐的高度”( 张向晨，2018)。对此，我国必须认真研究，妥善应对。

(一)充分认识WTO改革的紧迫性和重要性，积极参与改革

WTO自成立以来，为促进全球贸易和世界经济增长发挥了重大作用。从1995年WTO成立至今，世界贸易额(以出口计)从5万亿美元增长到了2017年的17.7万亿美元(见图1)。加入WTO是中国改革开放进程中的里程碑事件，为我国赢得了战略性发展机遇，中国对外贸易额从2001年的约5000亿美元增长到了2017年的4.1万亿美元(见图2)，中国出口占世界的比重从4.3%增长到12.8%。但是，应该看到，20多年来世界经济和国际贸易格局发生了巨大变化，WTO确实需要与时俱进作出相应改革。此次改革将会是WTO成立以来最大的一次结构性改革，会广泛涉及各项新旧议题和体制机制变动，是国际经贸规则的一次重大重构，其结果将会对多边贸易体系和世界贸易格局产生重大影响。我国应该积极参与此次改革，充分表明立场和观点，防止被边缘化，避免在我国缺席的情况下达成于我国不利的方案。

(二)不忘初心，坚持WTO的宗旨和基本精神

WTO改革不是推倒重来，而是多边贸易体系在新形势下的发展和完善，必须维护“非歧视和开放”这一WTO最重要的核心价值。WTO成立的目的是“以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易为目的”，同时要实现可持续发展的目标。WTO改革应该不忘初心，坚持发展目标。

(三)分类处理，优先解决危及WTO生存的关键问题

各成员发展阶段和比较优势不同，对WTO改革关注的重点也不同，提出的改革方案差异较大。对此，应该成立专门工作组，梳理、协调各类方案和议题，区别轻重缓急，优先解决危及WTO生存的关键问题，如即将威胁到WTO正常运转的争端解决机制的大法官遴选问题。

(四)兼顾发达国家和发展中国家的改革诉求[注] 2018年10月，在加拿大召开的12国和欧盟贸易部长会议，包括了发达国家、新兴经济体和发展中国家。会议发布的《渥太华联合公报》(以下简称《公报》)表达了与会方关于WTO改革的基本态度与主要关切。《公报》声明以WTO为核心的多边贸易体系是当今促进世界经济和全球贸易便利化发展的基石，不容威胁和动摇。《公报》呼吁解决WTO上诉机构的僵局，简化谈判；呼吁适应WTO成立以来出现的新“现实”，更好适应世界经济与贸易的新格局，如制定符合21世纪需求的新贸易规则、处理与发展有关问题特别是发展中国家之间的不同需求和能力及联合国可持续发展目标(SDG)等。

美欧日是此次WTO改革的大力推动者，肯定会强调采用其所提出的改革方案和制定其所关注的新议题、新规则。与此同时，发展中国家关注的农业补贴问题、发展中成员的特殊与差别待遇问题、贸易与援助等也应该引起重视，纳入改革议程。

图1 WTO成立前后世界贸易额

注：以出口额计。

资料来源：世界贸易组织，《国际贸易统计》。

图2 中国加入WTO前后进出口额

注：中国社科院博士研究生黄蒙、对外经济贸易大学博士研究生张晨烨为本文整理了相关数据材料。

资料来源：国家统计局，《中国统计年鉴》。

(五)利用多种渠道、多种平台推进WTO改革

WTO改革涉及的议题广泛，牵涉到的相关成员诉求各异，如果全部沿用WTO现有的全体一致决策方式，可能难以快速有效地推进和达成各方都满意的改革方案。通过充分发挥诸边谈判、G20、金砖国家合作等多种合作机制的作用，可以提高协商效率，加快达成共识，推进WTO改革。