社会组织参与社区矛盾化解的实践探索

陈蕾

[摘 要]党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局，加强预防和化解社会矛盾机制建设”。作为内生于社区、致力于社区发展的社会组织，上海绿主妇工作室通过开展自治活动、搭建议事平台、调解邻里纠纷的具体实践，成功化解了诸多基层社区矛盾，可为社会各界协同联动、积极参与社区矛盾化解提供有益借鉴。

[关键词]社会组织；社区治理；实践

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2019）04-0050-04

党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局，加强预防和化解社会矛盾机制建设”，这不仅仅是对既有的“维稳”部门提出要求，更是对社会各界的积极参与寄予厚望。社会组织作为联系执政黨、政府与社会民众的中间载体，无疑是化解社会矛盾、实现“善治”的重要力量。本文以上海绿主妇工作室为例，分析社会组织参与城市社区矛盾化解的具体实践及优势所在，并提出完善社会组织参与社区矛盾化解的建议。

一、绿主妇工作室及所在社区概况

绿主妇工作室位于上海市凌云街道梅陇三村社区，源起于10名居民志愿者在2011年成立的社区环保行动小组，后在社区党总支、居委会的因势利导下，组建了社区议事会，居委会、业委会及物业公司也委派代表加入，共同受理居民诉求、调解邻里矛盾、参与社区治理。2012年，绿主妇工作室成为全国第一家注册在居委会的民办非企业组织，并于次年成立人民调解委员会，与所在街道司法所调解委员会共同为街道辖区内的社区居民提供矛盾纠纷调处服务，调委会成员除绿主妇工作室的部分骨干成员、社区民警等，还配备了专职人民调解员，引入律师作为兼职调解员。经过数年发展，绿主妇工作室已成长为拥有18家社区自治组织的枢纽型社会组织。

绿主妇工作室所在的上海市凌云街道梅陇三村社区，占地面积10.8万平方米，居民住宅楼46栋，楼组108个，辖区内居民2369户，常住人口约6500人，大部分居民因上世纪90年代市政动迁被安置至此。作为一个典型的老公房社区，其整体面貌呈现出“动迁安置户为主、人员结构复杂、老龄化严重、居民文化程度不高、人口流动性较大”等特征，例如低保居民100余人，60岁以上人口占总体人数约40%，劳教、劳改、吸毒等各类对象较多，房屋出租达700多户等。以上情况造成社区内居民利益诉求较多、矛盾较多，该社区曾一度因脏乱不堪、垃圾遍地而成为远近闻名的“垃圾三村”。

二、绿主妇工作室参与社区矛盾化解的实践探索

（一）自治活动：坚持源头治理，促进共存共荣。通过沟通对话、妥协包容、互惠互利的社区自治活动来化解社区矛盾，具有贴近居民需求、化解成本低廉、集体利益优先、实现源头治理等诸多优势，社区居民在参与自治活动中逐渐形成的道德自律、行为规范与同盟精神，不仅是社会主义核心价值观的体现，更是有效化解社会矛盾的共识基础。绿主妇工作室坚持源头治理理念，把矛盾化解的关口从事后处置转向事前预防和事中干预，根据实际情况开展了一系列自治活动，如针对环境脏乱差的问题开展垃圾分类减量回收活动；针对高龄老人多的问题组建爱心编结社，用环保毛线编织御寒衣物向空巢、独居老人献爱心；邀请老上访户加入编结社，将其从远近闻名的“上访高手”转变成组织的骨干志愿者。

绿主妇工作室用自治活动引导居民自我服务、自我教育、自我管理，用共同利益、共同需求调动居民广泛参与社区矛盾问题的解决，不仅提高了居民的社区参与度，提升了居民的参与意识、环保意识、公共意识、文明意识，解决了社区内的诸多难题、痛点，也成功营造出“熟人社区”“亲人社区”的氛围，在社区居民间树立了强烈的社区共同体意识，促进了社区团结。

（二）议事会：畅通利益表达，推动民主协商。议事会作为居民自发、自主成立的社区事务协商平台，其产生的过程就是居民多元化的利益诉求有序表达、博弈和整合的过程，这样的过程不仅能够带动多元主体的参与，还实现了参与过程中的合作、协同和治理机制的生成。绿主妇工作室通过议事会平台，使居民志愿者当家作主，向下广纳民意、汇聚民智，向上争取支持，在街道、社区党总支、居委会的指导下，以居民为主体，联合业委会、物业公司等多方力量，先后推动解决了社区内诸多老大难问题，如与居民签订养宠公约、组织养宠沙龙、安装绿化围栏等，解决宠物狗泛滥带来的物业管理难题；联合街道、就业促进中心等帮助多位失业人员重新走上工作岗位；从邻里关系重建入手实施38幢居民楼的污水管改造工程；组织居民投票表决增加停车位、协调交警和周边单位利用周围道路和停车场错时停车，并重新制定行之有效的车位管理办法。议事会一方面站在居民利益的立场上说话办事，另一方面在参与社区事务的管理中了解政府的苦衷，成为政府和居民沟通的桥梁，使得社区中的普通居民，不再是行政指令的被动遵从者和执行者，进而转变成公共事务的决策者和参与者。

（三）调委会：调解矛盾纠纷，注重人文关怀。在政府对社区服务进行社会化改革的大环境中，不少致力于社区发展的社会组织在司法机关的支持下成立了人民调解委员会。调委会一方面推动了政府职能的转变，使公共服务提供主体和提供方式多元化，另一方面相较街镇、居委调委会，由于非官方性，其亲和力、自治性、影响力更为明显，在调解社区纠纷方面具有独特的优势。区司法局依托绿主妇工作室的组织框架，推动成立了人民调解委员会，下设调解工作室。

调委会注重发挥志愿者、楼组长等社区骨干在社区知根知底人头熟的优势，将其吸纳为兼职调解员、信息员，获取有助于调解的信息、资源；引入专业法律人士作为第三方，增强调解的公信力和权威性，提高调解的效率和质量；突破自身的职能与资源局限，借助行政力量的强制性和权威性，对拒不履行责任的当事方进行制约，最大限度保护居民的利益；不仅关注纠纷事件本身，更注重解决当事人生活中的困难，体现人文关怀，既化解了矛盾，又保护了家庭、邻里关系。

调委会成立后，先后调解了社区内的诸多矛盾纠纷，如老父母去世后子女争夺房产的家庭矛盾，房屋失火引发的邻里矛盾，房东单方违约造成的租赁矛盾等。社区是居民生产生活的基本场域，社区认同对于居民在社区的社会关系构建至关重要，而内生于社区、依托于司法局的社会组织调解既能够推动纠纷当事人之间谅解协议的达成，又能够实现对社区居民的人文关怀、情感抚慰，有效弥补了司法调解资源的不足。

三、完善社会组织参与城市社区矛盾化解的建议

（一）社会组织视角：加强自身能力建设。1.提升化解社区矛盾的专业性。社区矛盾的特殊性在于矛盾发生在社区这一特定地域范围内，社区居民是社区矛盾的主体。社会组织应坚持社区需求本位原则，开展符合社区实际需求、促进和谐稳定的自治活动，搭建协商平台，畅通诉求表达，用共同需求、共同利益来调动社区居民的参与积极性。在自治活动中、在重大问题的协商中、在对边缘群体的帮扶关怀中，培养社区居民的道德自律性，促进社区规范的形成与遵守，从源头上减少矛盾的产生。社会组织自身也要在推动社区自治中不断积累居民认知度，建立社区公信力，争取参与空间。

同时，社会组织的矛盾化解成效与组织成员的专业化程度密切相关。一方面，社会组织应积极吸纳社区精英、意见领袖作为“民间顾问”，成为自治活动的推动者、矛盾纠纷的信息员、居中调停的“老娘舅”，巩固自身“亲民”优势；另一方面，社会组织也应融合专业人士资源，如法官、律师、医生、工程师等“行家里手”，将更多矛盾纠纷在社区层面进行化解，“不上交、不转移、就地解决”，增强自身的权威性与影响力。同时，社会组织应注重对组织成员的专业培训，优化其矛盾化解技能，既要重视经验丰富的“老法师”，也要储备、培养年轻力量，避免人才断层。

2.拓宽资金来源渠道。对于社会组织来说，资金来源充足、筹资渠道多样，才能以第三方公平、公正的立场参与矛盾化解。第一，社会组织要积极争取稳定的、常态化的政府购买服务，通过扩大矛盾化解的范围、提升矛盾化解的专业化水平来赢得政府的认同与长期资助。第二，社会组织要重视自身形象和社会公信力建设，通过各类公益募捐渠道筹集资金，且关注自身财务合规制度及信息公开制度，主动接受社会监督。第三，社会组织应积极参与公益创投，与政府公益资金和社会公益资本合作，得到创投资金的支持。第四，社会组织应加强自身经营能力，积极探索市场化道路，向市场主体提供不以营利为目的的矛盾化解服务，通过有偿服务获得经营性收入。

（二）政府视角：加大对社会组织的扶持力度。1.对社会组织进行政策扶持。首先，志愿者的激励政策需要进一步细化。第一，对志愿者进行分类管理，按照年龄、职业、服务内容进行分类，以此制定不同的激励标准；第二，激励标准体现差异化、人性化、精准化，例如对法科学生志愿者给予数额不等的奖学金或助学贷款减免，对律师志愿者要体现目标导向，成功化解重大、疑难矛盾纠纷的，按次给予工作津贴或个税减免，对常年累月默默无闻付出的社区“老娘舅”、有专业技能的志愿者，建立储蓄型激励机制，储存志愿服务时间以换取养老、医疗等公共服务；第三，在激励主体的构成上要多元化、社会化，政府、市场、社会组织都可以成为志愿者的激励主体。

其次，社会组织工作人员的薪酬待遇制度有待进一步完善。能够积极参与社区矛盾化解、有效发挥化解功能的社会组织，往往都是内生于社区、服务于社区、在街道居委会的大力扶持下成长起来的，居委干部等在社会组织中兼职的情况并不鲜见，且短期内依然有存在的必要。无论这些兼职工作人员签订的是第三方劳务派遣合同还是正式的劳动合同，都适用于我国《劳动法》，现行的社会组织的薪酬管理需要从制度细则的设计上进一步完善和明确，以体现对这部分群体的劳动的肯定。

再次，探索建立支持社会组织向市场主体提供有偿矛盾化解服务的相关政策。在我国，受限于人民調解法的规定，人民调解委员会调解民间纠纷不得收费，而在其他国家，社会组织提供非营利性的有偿服务已是一种常规做法，既有利于社会组织拓宽资金来源，维持中立公正的立场，又能够通过市场的检验进一步增强矛盾化解的专业性，并且借此吸引专业人才。需注意的是，既不能收费过高让纠纷当事人望而却步，又不宜过低以至出现过度消费和对矛盾化解资源的滥用。同时，为了防止社会组织追求商业利益而忽视自身的公益属性，应明确社会组织为居民群众提供无偿服务和为市场主体提供有偿服务的比例。

2.健全政府与社会组织的合作机制。首先，正视社会组织参与社区矛盾化解的积极意义。改变政法机关、“维稳”部门等对社会组织的认知，明确社会组织在社区中具有整合资源、提升居民参与度、推动民主协商、调解纠纷的功能，能够发展成为建设和谐社区的重要力量。在积极培育、扶持社会组织的同时，也要注意维护好社会组织的“社会性”，防止政府权力对社会组织运行过程的过度干预，避免社会组织成为“准政府组织”，丧失参与矛盾化解的中立立场。

其次，加大政府对社会组织所提供服务的购买力度。第一，扩大购买服务范围，重点购买社区服务类、矛盾调处类、情绪疏导类、权益维护类服务，不仅购买民事纠纷的调解，还可以购买轻伤害刑事案件的和解、公共矛盾冲突的化解等服务；第二，规范购买程序，做好立项、预算、招标等信息公开工作，为符合条件的社会组织提供公平竞争的机会；第三，创新购买方式，竞争性购买与非竞争性购买结合，通过招标形式直接购买与代币券间接购买相结合；第四，形成长效机制，健全购买服务的评价和准入退出机制。另外，设立社区矛盾化解专项基金，专款专用，从直接经费资助转向以奖代拨，形成有序竞争的奖励型资助机制。

再次，建立矛盾化解的政社合作联动机制。倡导政社分开，不等于政社不合作，政府与社会组织在社区矛盾化解中的通力合作至关重要。一方面，政府应加大矛盾化解的职能转移力度，将更多公共矛盾纠纷的化解交由社会组织承担，例如拆迁矛盾、邻里纠纷等，推动有条件的社会组织成立人民调解委员会，为社会组织提供参与空间和机会。另一方面，在复杂疑难的社区矛盾化解中，政府作为强制性、法定性的国家机关应及时介入，弥补社会组织自身权威的不足，最大程度上维护社区居民的利益。

四、结论

在社区矛盾类型多样化、发展态势群体化、矛盾成因复杂化、矛盾主体行为方式组织化的大背景下，引入多元主体参与矛盾化解既是一种现实，也是一种趋势。社会组织准公共部门的性质，“草根”“非营利性”、志愿性等特征，能够调动居民参与社区事务的积极性，除了使直接的矛盾纠纷得到化解，还能够重塑邻里关系、家庭关系、官民关系，关爱弱势群体，促进社区团结。因此，引入关注社区发展的社会组织参与社区矛盾化解，有助于完善矛盾纠纷多元化解体系，有助于推进矛盾化解模式从“消极防控”走向“积极应对”，从“事后处置”到“源头治理”，从“单一主体”到“多元参与”，还可以使社区矛盾纠纷因循建设性的方向发展，使矛盾冲突各方从利益对抗转向协商共赢。

需注意的是，一方面限于资金来源，社会组织的“社会性”尚有欠缺，且难以吸引专业人才，导致参与能力不足以及参与领域狭窄等，因此自身的发展壮大是社会组织的首要任务；另一方面，政府与社会组织的合作机制有待完善，需进一步开放参与空间、拓宽参与通道、破除外部制度障碍。此外，无论政府还是社会组织，都应格外重视对社区自治力量和自治意识的培育，这是保证参与式矛盾化解模式可持续发展的重要前提。

作者单位：中共上海市徐汇区委党校

责任编辑：沈 洁