组织法律形式、政策工具与社会企业发展——基于全球28 个国家的模糊集定性比较分析

李 健，卢永彬，王 蕾

（1. 中央民族大学 管理学院，北京 100081；2. 上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200240；3. 新加坡国立大学 政治学系，新加坡 119077）

作为一种运用商业手段实现社会目的的混合组织形式，社会企业在建构包容性社会和经济议程方面的潜力受到越来越多的国家和地区重视，如何运用公共政策促进社会企业发展逐渐上升为各方关注的焦点。自20 世纪90 年代我国慈善组织市场化进程启动以来，社会企业在我国蓬勃发展并迅速形成了一定的规模，在促进社会就业、帮扶弱势群体、参与环境治理等方面发挥了重要作用［1］。然而，由于社会企业超出了我国现有政策的覆盖范围并且与传统组织实体难以契合，新兴的社会企业家阶层希望政府采取行动，以满足其获取合法性及实现双重底线的需要。青年社会企业家基金会及星展银行等多家机构的调研发现，随着社会企业阵营的不断壮大，我国社会企业对公共政策的需求快速增长：2012 年，28%的社会企业家认为缺少政府政策是其运营所面临的严峻挑战，2016 年这一比例已经上升到95%［2-3］。与此同时，政府也开始由观望上升到具体行动。宁夏自治区、广东省顺德市、四川省成都市和北京市已经陆续出台了社会企业的认证办法和支持政策。在理论层面，境外发展社会企业的政策经验始终是我国学术界热议的对象：从国家和地区角度看，早期相关研究集中于香港和台湾［4-5］，中期开始关注英美等发达国家［6-7］，近年来关注范围逐渐扩展到韩国、新加坡、日本等亚洲国家［8-10］；从政策内容角度看，社会企业立法、财税支持、社会投资、能力建设以及规范监管等议题都得到了专门研究［11-12］。已有研究为我们了解社会企业在世界范围内的发展状况积累了丰富的经验素材，但现有研究普遍以个案分析为主，存在研究理论导向不明、分析框架缺乏、经验研究不系统等明显缺陷，不仅无法从理论上解释为何相同的政策措施在不同国家所产生的差异性结果，更难以从政策实践角度为我国促进社会企业发展提供系统解决方案。

为回答“政府应如何制定公共政策促进社会企业发展”这一问题，本文通过检索政策文本和文献研究收集了全球范围内制定社会企业政策的28 个国家案例，并在此基础上对其进行比较分析，试图总结超越单个国家或地区的经验，进而揭示促进社会企业发展的政策路径。相对于单案例分析，多案例比较分析有可能揭示解释条件与结果之间存在的联系模式，有助于转化为系统的政策方案。相对于既有研究，本文试图从以下方面进行尝试和拓展：①初步检验公共政策对促进社会企业发展的作用；②结合既有研究成果和各国政策实践，提出政府促进社会企业发展存在特定政策路径的假设，指出法律形式和政策工具的重要性；③运用多案例分析实证检验假设分析，进一步丰富我国政府促进社会企业发展的政策方案。本研究不仅有助于在促进社会企业的发展过程中加强政府对自身角色的认知，更能为蓬勃开展的政策实践提供现实助力。

1 文献综述及研究思路

1.1 促进社会企业发展的政策变量

围绕社会企业政策的相关研究主要集中于以下方面。

1.1.1 政策环境 政策环境是决定和影响社会企业政策制定和实施外部条件的总和［13］。在社会企业政策环境方面，既有研究重点关注了社会企业政策在什么样的条件下出台以及受到哪些力量的影响。①政党竞争。SOMERS［14］研究了英国新工党时期社会企业政策制定，发现政党竞争是推动英国社会企业政策出台的重要变量。2002 年新工党确立了首个社会企业单位并发起了一系列被描述为“使能环境”的社会企业政策，构成社会企业兴起的第一波浪潮，其思想是使社会企业成为一种可供选择的商业模式并且成为英国贸工部（Department of Trade and Industry, DTI）的工作锚。②经济衰退。社会企业通常在经济衰退、贫富差距增大、失业率升高的情况下更容易被政府重视［15］。③地方社会文化的建构。PARK 和WILDING［16］针对韩国和英国的对比研究发现社会背景、社会建构对社会企业政策变化产生影响。④国际社会企业运动的影响。欧盟各个成员国社会企业政策都在一定程度上受到欧盟的概念形塑和资金支持。泰国、越南和加拿大的社会企业政策在很大程度上也受到英国社会企业政策的影响，尤其得益于英国使馆文化教育处的大力推动［17］。

1.1.2 法律形式 社会企业所选择的法律形式是影响社会企业发展的重要变量，它通过影响政策所指向的目标群体范围进而影响政策效果。CAFAGGI 和IAMICELI［18］将欧盟各国社会企业法律形式区分为合作社、公司和开放形式3 种类型。WEXLER［19］形象地用“菜谱”比喻美国创制的各种社会企业实体的法律形式。该“菜谱”包括“肉”“低脂肪、有机无污染”和“蔬菜”等几种类型的食品（社会企业），其中，“肉”意味着该法律实体更在意财务回报，并不关注寻求税收豁免的投资者，如有限责任公司（LLC）；“低脂肪、有机无污染”意味着同时追求利润和税收优惠，如低利润有限责任公司（L3C）和共益公司（B‐corp）；“蔬菜”则意味着社会企业主要采取非营利形式，其主要目的是带来税收豁免的便利，如非营利公司501（c）（3）等。TIMMERMAN 等在更广泛的国别视角基础上，运用Dees 的慈善—商业连续光谱反映不同国家社会企业法律形式的差异性。在慈善—商业光谱的一端，是基于纯慈善的哲学，如南非的非营利公司，渐渐地朝向慈善—商业光谱的另一端，有几种类型的法律实体不限制股东分红，如芬兰的社会企业。连续光谱的中间地带是提供给股东有限分红的社会企业，如比利时的非营利公司［20］。欧洲社会企业法律协会将社会企业的法律形式分为3 种类型，第1 种是社会企业沿用传统组织的法律形式，第2 种是为社会企业设计出专门的法律形式，第3 种是上述2 种类型并存［21］。需要注意的是，社会企业采用的不同法律形式呈现出其对商业或社会目的实现的倾向，对社会企业所有权和融资也会产生不同的影响［22］。SPEAR 等［23］认为多样化的社会企业法律形式造成了社会企业的挫败和复杂性。

1.1.3 政策工具 政策工具被认为是支持社会企业发展的基石［24］，它形塑了社会企业的目标和行动框架，进而影响政策目标的实现。学者们普遍认为社会企业发展需要建立一个完整的生态系统，并建议政府为社会企业提供一揽子方案，从多个方面给予社会企业助力。DOERINGER［25］提出有效的公共政策需要刺激对社会企业的资本投入，并提高公众对该行业潜在收益的了解。施淑惠［26］认为中国台湾应从经济政策角度发展社会企业，鼓励社会创新；设立专责单位或部会层级以上沟通平台，统合资源；发展资源地图，提供友善的创设环境；发展社会企业育成中心，鼓励青年创新创业；加强社会企业的国际连结，创造标杆学习与国际合作。SANCHEZ［27］综合了多种观点，将政府促进社会企业的政策工具总结为财务刺激、公共采购、资助、公共创投等10 种类型。然而，也有研究发现，政府政策工具对社会企业发展的作用并不总是积极的。HANSMANN［28］认为许多政策工具在支持社会企业的同时，也设定了利润分配的限制，这种做法可能会造成对创新思想的抑制。PARK 和WILDING［16］发现英国和韩国政府一直非常积极地引进社会企业政策，但2 个国家的政府都限制了社会企业的自主性，使它们变得更加依赖合同和认证制度，危及了社会企业自我造血及为国家或私营部门提供实际替代方案的能力。

1.2 分析思路

前面本文已经识别出影响各国发展社会企业的政策变量，并逐一进行了较为深入的评述，可以看出促进社会企业发展的政策并不总是有效的。相应地，上述有关社会企业政策的研究可以划分为支持和反对两方。然而，可以分析发现，社会企业采取的特定法律形式可能不适用于某一国家，但在其他国家却取得了良好的效果；同理，税收优惠等政策工具可能对某国社会企业没有产生实质作用，但在其他国家却获得了成功。据此，本文认为，绝大多数国家促进社会企业发展政策的成功可能不是由单一政策变量导致的，更多是复杂政策变量综合作用的结果，但整体来看，目前依然缺乏对不同政策变量与社会企业发展之间关系的系统思考。对于分散、个别的案例和政策变量的分析可能过于武断和片面，而只有将众多国家的不同政策变量形成的不同组合视为研究对象，才能有效探究促进社会企业发展的完整政策路径［29］。

2 研究方法

2.1 案例来源与资料收集方式

本文主要采用文献研究法收集和确认案例，尽管二手文献可能存在偏误，但已有研究认为在一手资料难以获取时不应该放弃这一方法［30］。该文的案例来源主要有：①欧盟官网上发布的社会企业国别报告，其中有19 个国家制定了社会企业政策；②国际社会企业模式比较项目（ICSEM）主页上以工作论文形式发布的32 份社会企业国别报告；③EMES 网站上发布的历届年会中各国学者介绍该国社会企业政策的工作论文。依据上述报告建立了30 个国家的案例样本。其中，因为加拿大和美国主要采取州立法，因此剔除了这2 个国家的样本，最终案例数量为28 个。就所掌握的资料而言，本文选择的国际案例实际上也相当于一个全样本集。

除了上述3 个主要案例来源库外，本文专门建立了跨国别研究团队，通过互联网检索了其他一些资料，包括逐一用“英文”+“本国语言”分别搜索“国别”+“社会企业”的媒体报道、学术论文和官方文件，大部分案例的资料总量从10~20 篇文本不等，英国等个别国家的文本数量达百余个。本文将该国别的文章逐一阅读，以提炼与政策有关的相关资料加以补充。整个资料收集工作自2016 年9 月开始，2017 年9 月截止，持续一年，对不同来源资料进行交叉检验，以保证数据具有较高的信度和效度。

2.2 分析策略

定性比较分析是一种将“案例内”与“案例间”分析进行系统整合的研究方法，从而实现“将定量和定性的最优特性进行有机整合”。这种方法的优点在于：①借助个案与理论的对话，从小样本数据中建构出研究议题的因果性关系；②分析多重因果关联的评估，即一个条件对结果的影响同时取决于其他条件，充分考虑因果关系发生的特定情境；③确保研究路径是“比较”，通过将案例汇集在真值表内，将所有具备逻辑可能性的因果关联条件的数据进行逻辑组合，探索具有可比性案例的异同点［31-32］。起初，定性比较分析主要应用于政治学和社会学研究，近年来逐渐拓展至管理学、政策科学和国际关系等研究领域，它使研究者可以自行决定案例的复杂程度，从而达到更简约的研究目的。

由于原始数据通常不能满足布尔逻辑分析的要求，在进行变量赋值时，需要将其校对转换为明确集和模糊集。明确集是指在特定集合里，对象对集合的隶属关系明确，隶属用1 表示，不隶属用0 表示。由于概念本身不是清晰和界限分明的，模糊集合则是运用0~1 之间的成员度来表达个案的某些属性。当然，研究人员在开发模糊集时必须使用实质和理论知识来校准成员身份度以确定定性锚点，这就相应增加了研究的难度和复杂性。由于该文假设社会企业发展是由多个因素组合而形成的，因此，选择基于模糊集的定性比较分析作为该文的研究方法是合适的。

2.3 指标赋值

基于现有文献和该文所建立的分析框架，本文着重考察政策环境、法律形式和政策工具等政策变量。需要指出的是，尽管依据公共政策的相关理论，政策资源、执行机构、沟通与协调和政策本身合理性等因素也会影响政策目标的实现，但本文未将它们作为解释条件引入分析。主要原因在于：政策资源往往意味着政策能够调动的人力、物力和财力等相关资源，它通常与政策层级有关，而本文主要分析的对象是全国层面的社会企业政策，不考虑地方政府层级，并且在政策工具中已经考虑立法工具，因此没有将政策资源作为单独变量；执行机构方面，因为不同国家涉及社会企业的部门不同，尤其是对于采用既有法律形式的国家而言，难以区分是否为专责部门；沟通与协调及政策本身合理性因素由于影响因素较为复杂，难以进行判别，并且已有社会企业政策文献中均未提及这2 个因素，本文也不对其进行专门分析。

为了降低赋值的主观性，在广泛征询社会企业领域专家意见的基础上，对上述因素进行赋值。具体说明如下。①政策环境方面，由于当前制定社会企业政策的28 个国家中有19 个属于欧盟，而这些国家社会企业政策的制定在很大程度上受到了欧盟社会企业运动的影响。因此，结合实际情况，遵循简化分析的原则，本文用0 表示一国制定社会企业政策主要受外部环境影响（来自国际社会和其他国家的支持），1 表示一国制定社会企业政策主要受内部环境的影响（政党竞争、经济衰退、社会文化建构等）。②法律形式方面，采用欧洲法律协会的分类依据，0 表示既有的法律形式，0.5 表示社会企业的法律形式，1 表示社会企业的法律身份。由于政策工具在诸多政策变量中尤为重要，且涉及数量和种类较多。③借鉴ROTHWELL 和ZEGVELD［33］的政策工具分类框架，将政策工具进一步简化为供给型工具、需求型工具和环境型工具3 个政策变量。虽然这一分类框架源于科技产业政策，与社会企业并不直接相关，但相比其他的政策工具分类而言，它不仅使政策工具更为具体和明确，而且强调政府在支持社会企业发展中的环境营造者角色而非管制者角色，这也符合绝大多数国家促进社会企业发展的政策现实［34］。其中，环境型政策工具是指政策对社会企业的影响力，具体而言是指政府通过战略规划、立法支持、税收优惠以及社会投资等方式为社会企业发展提供有利的发展环境，间接推动社会企业的发展；供给型政策工具表现为政府对社会企业发展的推动力，是政府通过财政支持、能力建设、宣传推广等工具，从多个方面直接助推社会企业的可持续发展；需求型政策工具表现为政府对社会企业发展的拉力，是政府通过购买服务、认证体制、网络支持等方式降低社会企业发展的市场障碍，减少外部因素对社会企业的影响，从而拉动社会企业快速健康发展。由于子政策工具中不包含程度的含义，本文按照政策工具涵盖的种类数目分别赋值为0（0 项）、0.33（只有1 项）、0.67（只有2 项）、1（3 项都包括）；环境塑造工具包括4 项，赋值为0（0 项）、0.25（只有1 项）、0.5（只有2 项）、0.75（只有3 项）和1（4 项都包括）。④社会企业发展的衡量相对复杂，为此，本文设置了2 次分层，第1 层包括数量和质量指标，第2 层的质量指标又分为社会企业财务可持续（内部）和社会问题的解决（外部）。相应地，社会企业发展的指标可以赋值为0（政策没有产生预期效果）、0.33（社会企业数量增加）、0.67（社会企业实现财务可持续）和1（社会问题的解决）。在所有出台促进社会企业发展政策的国家中，只有8 个国家实现了社会企业的发展目标，占比为28.5%，这也在一定程度上说明政策变量的合理选择和组合对于促进社会企业发展的必要性。根据上述指标赋值，最终获得模糊集如表1所示。

表1 社会企业政策工具选择Tab. 1 Policy tool for social enterprise selection

3 结果分析

本文的分析软件为fs /QCA2.0 版，首先删除连续性小于0.8 的案例编码，再选择标准分析，真值表分析输出为复合方案、吝啬方案和中间方案3 种结果。其中，吝啬方案的参数结果相对简单，往往出现与实际结果不一致的情况。复合方案和中间方案的输出结果通常相同，一般选择对复合方案进行分析［35］。其中，变量a、b、c、d、e、f 分别对应政策环境、法律形式、需求工具、供给工具、环境工具和社会企业发展等政策变量，“～”代表“非”的含义。

覆盖度表明在多大程度上能保证逻辑条件的组合是造成结果结合的唯一路径。其值从0 到1 不等，接近于1 表示路径的唯一性。图2 的真值表分析结果显示，在本研究中，整个解的一致性（solution consistency）达到了0.87（大于0.8），基本可以认为满足分析要求；案例组合覆盖度（solution coverage）为0.46，说明研究结果覆盖了案例中46%的样本。尽管覆盖度不高，但参考类似研究的处理方式，本文认为这一结果可以接受。

图2 真值表分析结果Fig. 2 Result of truth table analysis

结合图2 的真值表分析结果，本文进一步得出如下3 种组合政策方案（如表2 所示）。

表2 社会企业发展的政策变量组合方案Tab. 2 Policy variable portfolio alternatives for the development of social enterprises

政策方案一。如果一国具有制定社会企业政策的有利内部环境，社会企业具有法律身份且可以包含不同的法律形式，而政府相应地增加供给型政策工具的使用，即注重对社会企业的直接推动，大力架构能力建设、财政支持和宣传推广等政策工具，减少采用需求型工具，那么，促进社会企业发展的效果越好。符合该方案的典型案例是意大利。意大利先后制定了3 部与社会企业相关的政策，分别为381/1991 合作社法、460/1997 的ONLUS 法以及155/2006 的社会企业法。1991 年社会合作社法案（Law no. 381/1991）颁布后，社会企业正式拥有了法律身份［36］。该法案规定了一种具有清晰社会目标的新型企业类型——社会合作社（le cooperative sociali）。社会合作社分为2 种：为成员提供社会健康和教育服务的合作社被定义为A型社会合作社，而帮助弱势群体就业和融入社会的合作社则被定义为B 型社会合作社。相关法案规定，社会合作社必须“追求成员的共同福利，为其提供发展和融入社会所需的各类服务”（Law 381/1991 art.1）。自此，社会合作社在意大利迅速成为一种受欢迎的福利机构模式，特别是B 型社会合作社［37］。随着该法案的生效，政府逐渐从社会服务领域退出，转变成购买社会合作社服务的角色［38］。在意大利，任何机构都可以申请拥有社会企业法律身份。为促进社会企业发展，意大利主要架构了立法支持、财政支持、税收优惠、能力建设等政策工具。其中，供给型政策工具运用占较大比例。意大利这一政策安排取得了良好的效果。2014 年，意大利社会合作社有12 000 家，雇佣了350 000 名员工，产出超过100 亿欧元［39］。政府优惠政策使得合作社能够凭借成员的缴费和一定的收费活动实现财政独立。在解决劳工和一部分社会公共服务供给问题上，意大利社会企业起到了重要的补充作用。

政策方案二。如果一国具有制定社会企业政策的有利内部环境，社会企业具有法律身份且可以包含不同的法律形式，而政府相应地增加环境型政策工具的使用，即注重为社会企业创造良好的外部环境，采取战略规划、立法支持、税收优惠、社会投资等政策工具间接促进社会企业发展,同时减少对需求型政策工具的使用，那么，促进社会企业发展的效果将越好。符合这一方案的典型案例是英国。英国的社会企业在本国政府支持下取得了长足发展，20 世纪70 年代经济危机爆发后英国进行了一系列的社会改革，为社会企业的发展提供了契机；20 世纪90 年代“具有民间组织情结”的工党上台执政后开启了社会企业发展的大幕，同时英国政府也认为社会企业能够帮助解决失业、歧视、社会排挤、教育水平低等一系列社会弱势群体面临的问题。与此同时，发达的第三部门也为其提供了坚实的支持网络，如英国社会企业联盟（Social Enterprise UK）、社会企业标记公司（Social Enterprise Mark Company）、英国合作社联盟（Cooperatives UK）等都是行业内重要的全国性支持组织，并代表社会企业的利益直接与政府商讨以促进该行业的发展。英国政府因而成为欧洲最早正式支持社会企业的国家。英国的社会企业分为4 种：社区利益公司（Community Interest Company, CIC）、工业与储蓄协会（Industrial and Provident Society, IPS））、担保有限责任公司（Company Limited by Shares or Guarantee, CLSG）和慈善组织身份的组织结构（Group Structures with Charity Status, among Those There are Non-Profit Operations）。其中，社区利益公司是专门为社会企业设置的商业模式，但法律并不要求所有的社会企业都必须在这一模式下登记。英国政府采取了立法支持、战略规划等9 种政策工具，其中，需求型工具数量最少，环境型工具最全面。英国社会企业所采用的法律形式和政策工具组合取得了较好的政策效果。据英国政府统计，截至2017 年，英国大约有70 000 家社会企业，创造了100 万个就业机会，每年为英国经济贡献240 亿英镑的产值［40］。积极的支持性政策环境、获取财政支持的畅通通道、创新的网络联系将会促进社会企业进一步向前发展。

政策方案三。如果一国具有制定社会企业政策的有利内部环境，社会企业采用既有的法律形式，则最好同时架构需求型和环境型政策工具，采用购买服务、认证体制、网络支持、战略规划、立法支持、税收优惠和社会投资等一揽子政策工具，并减少供给型政策工具的使用，那么，促进社会企业发展的效果将越好。符合这一方案的典型案例是菲律宾。社会企业运动在菲律宾已有相当长的历史。菲律宾政府在1997年制定了“国家小额贷款”战略规划，为小额信贷机构茁壮成长提供了有利的环境，为菲律宾的社会企业发展奠定了很好的基础。菲律宾参议院于2014 年5 月发布《社会企业减贫法案》，明确宣布以追求减贫为主要目标，目的是提供交易和转型服务。在菲律宾，社会企业主要分成3 类：以保护或恢复社区的自然资源为宗旨；其建设依靠本国人民、妇女和国内流离失所者的能力；通过小额信贷、合作社和手工制作发展民生方案。菲律宾政府采取立法支持、公共采购等6 项政策工具促进社会企业发展，其中，需求型工具2项，环境型政策工具3 项，供给型工具只有1 项。菲律宾社会企业所采用的法律形式和政策工具组合也取得了较好的政策效果。据统计，菲律宾约有30 000 家社会企业，其中绝大多数（约28 000 家）是合作社和协会，500 家是小额信贷机构，剩下的1 500 家包括公平贸易组织、非政府组织发起的社会企业、面向特定贫困群体服务的地区性企业以及企业家创办的具有明确社会议程的企业，在对抗贫困问题上发挥了重要作用［41］。

4 结论与启示

社会企业处于国家、市场和社会的交叉口，促进其发展对构建共建共治共享的社会治理格局意义重大。该文以社会企业政策为研究对象，使用模糊集定性比较分析方法比较了全球范围28 个国家促进社会企业发展的政策，以此探讨社会企业发展的政策路径。研究发现：一国有利的内部政策环境是促进社会企业发展的充分条件，尽管政府政策工具的介入对社会企业发展至关重要，但支持政策工具并不是越多越好，其效果的发挥需要与社会企业的法律形式相匹配。进一步地，本文总结的3 种促进社会企业发展的政策路径为我国制定社会企业支持政策提供了有益启示。

社会企业发展要更多归功于一国本土有利的政策环境而非国际援助。这一发现增强了我们发展社会企业的信心。虽然缺少国际机构支持，但我国当前的政策环境也十分有利于社会企业发展。首先，我国正处于经济和社会议题并存的重要转型时期，“双创”“精准扶贫”等一系列国家战略的实施为社会企业政策的出台打开了机会之窗；其次，新兴的社会企业家们已经联合起来组成“社会企业与社会投资论坛”联盟，每年通过出版专著、发表研究报告、举办论坛、社会企业认证等形式进行政策倡导。最后，国内涌现出一批致力于推动中国社会企业发展的政策企业家，他们的呼吁和倡导也给予政府采取行动的动力。在这样的背景下，社会企业政策不仅具备了进入政策议程的能力，而且更容易凸显社会企业的价值和工具理性，实现促进社会企业发展的政策目标。

社会企业支持政策的效果取决于不同政策变量的内部匹配性。从不同国家的经验看，既有确立社会企业法律身份获得成功的，也有社会企业沿用传统法律形式获得成功的，区别在于社会企业所选择的法律形式与政策变量是否能够有效匹配。换言之，当前实务界以及一部分学者所倡导的社会企业立法可能并不是解决问题的关键——这样做的效果往往会“事与愿违”。在这方面，韩国即是典型的例证。韩国是亚洲最早实施社会企业立法的国家，但由于社会企业的法律形式采取严格限制，而架构的政策工具过多，导致社会企业的政策依赖性过高，反而妨碍了社会企业的可持续发展。对我国而言，当下社会企业并没有专门的法律实体形式，而是采取社会福利企业、农民专业技术合作社、民办教育机构和民办非企业单位等传统法律形式。考虑符合“准社会企业”标准的法律形式较多，政府在制定社会企业政策时有以下2 种方案可供选择：①社会企业继续沿用已有的法律形式，此时政府可以架构需求和环境政策工具；②社会企业设置正式的法律身份，但这种身份并不是限定在某一种形式，而是允许多种传统实体形式的“身份叠加”，此时政府可以选择采取单一的供给或环境政策工具。

支持社会企业的政策工具类型的选择与组合比数量更重要。以往政策工具的研究普遍基于政策工具类型的全面性假设，分析大多倾向于以哪种类型的政策工具缺失作为政策建议，在政策实践中各国也普遍架构了多种政策工具促进社会企业发展。然而，研究发现，在促进社会企业发展方面，世界各国都无法穷尽全部的政策工具，因为不仅没有必要，实践操作中也难以实现。政策工具既是一种投资，同时也是一种成本。正如易明秋［42］所言：“社会企业法制的终极目标，是能引导国人平衡自利与公益的价值与责任，而不应在草创初始有过多的特定政策考量与行政权介入，如经济立法上常见的奖励投资、补贴、租税优惠等规范”。显然，政策工具的内部选择和组合更值得引起政府重视，如需求政策工具与供给政策工具之间就存在冲突，在架构政策工具时应尽量避免这2 种类型的政策工具同时出现，否则可能会影响政策工具的效果。

本文运用定性比较分析方法分析了社会企业法律形式选择与政策工具使用对社会企业发展的影响，在一定程度上丰富了社会企业政策的相关研究，也从实践角度为我国政府促进社会企业发展提供了智力支持。但本研究不可避免地存在一些局限，如基于二手文献的案例来源可能存在选择性偏误，本文假定制定政策的国家都得到已有研究关注，实际上存在遗漏的可能。此外，由于资料收集方式的限制，本文无法充分考察促进社会企业发展的政策在实践中是否得到有效执行。这些不足决定了下一步的研究需要继续丰富政策变量并深入掌握不同国家社会企业的发展情况，才能得出更为精确的结论。