我国退役军人养老保险关系转续政策法规评论

岳宗福

(山东工商学院 公共管理学院,山东 烟台 264005)

改革开放40年来,我国退役军人养老保障模式基本完成了从优抚安置型向保险主导型的嬗变,以1998年《军人保险制度实施方案》的发布为界标,基本上可划分为前后两个阶段,此前20年为优抚安置型模式,此后20年逐步转向保险主导型模式。在此过程中,退役军人养老保险关系转续始终是涉及到退役军人养老保险权益保障的关键环节。为此,我国陆续发布实施了诸多相关的政策法规,主要包括《军人保险制度实施方案》《军人保险法》以及原劳动保障部、人社部与解放军总后勤部等联合发布实施的系列《通知》等政策性文件。目前,学界对退役军人养老保险关系转续问题虽有不少关注,但多聚焦于如何建构军地衔接机制,而对相关政策法规建设的讨论并不多见,几乎难以找到专题性研究成果。当此改革开放40周年之际,尤其是在军人社会保险制度实施20年之际,全面梳理退役军人养老保险关系转续政策法规的演进路程,在理清现状与肯定成就的基础上,客观反思其中存在的问题,进而提出改进和完善的具体建议,有助于落实党的十九大报告关于“维护军人军属合法权益”的重要精神。

一、退役军人养老保险关系转续政策法规建设的演进路程

我国退役军人养老保险军地衔接与关系转续政策法规的建构发端于20世纪末期,其发展演进的路程实际上可以划分为4个阶段:1998年以前处于学术讨论及论证研究阶段,1998年后进入以《军人保险制度实施方案》为指导的政策法规设计与建设阶段,2012年后进入《军人保险法》框架下的政策法规设计与建设阶段,2015年机关事业单位养老保险改革正式启动后则进入《军人保险法》框架下的政策法规重构阶段(表1)。

(一)从学术构想到研究论证(1991年-1997年)

《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)的发布实施,正式启动了市场经济背景下我国企业职工养老保险制度改革。在此背景下,退役军人养老保险制度建设开始引起学界关注。在学术研讨之初,学者就将军队与地方养老保险制度衔接问题纳入研究视野,认为军人养老保险应当实行“统账结合”的筹资模式,军人退役时“可以将自己应得部分及利息通过银行转入新的工作单位所属的社会保险管理机构”[1]。这一时期,包含有退役军人养老保险关系转续的政策规范已出现于退役军人安置的文件之中,如国务院、中央军委在1993年7月批转的《关于退伍义务兵安置工作随用工单位改革实行劳动合同制意见的通知》中明确规定,退伍义务兵的“军龄连同待分配时间”一并计算为“养老保险投保年限”[2]。

《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发[1995]6号)正式将“统账结合”的筹资模式确定为职工养老保险制度改革的新方向。按照我国兵役制度,许多部队官兵退役后需要转业到地方企业工作,如何实现军地养老保险制度接轨,成为急迫而现实的问题。几乎与企业“统账结合”养老保险制度改革同步,军人保险制度也进入实质论证阶段,参与论证的学者认为“军人的社会保险必须与地方保险制度相接轨,…并要将军人的社会保险列入《兵役法》和《现行军官服役条例》、《现行士兵服役条例》等军事法规中”[3]。中央军委于1997年1月决定筹备建立军人保险制度;1997年3月修订实施的《中华人民共和国国防法》第一次明确规定“国家实行军人保险制度”,为依法推进退役军人养老保险制度建设提供了法律依据。

(二)基于《军人保险制度实施方案》的退役军人养老保险关系转续政策法规设计与建设(1998年-2011年)

“军人退役养老保险”在1998年7月印发的《军人保险制度实施方案》中被确立为军人保险的一个重要险种,标志着军人退役养老保险制度建设正式启动,为解决退役军人养老保险制度衔接与关系转续奠定了政策框架。原劳动保障部、人事部等在2001年9月联合发布的《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》为解决退役军人养老保险关系转续提供了可资参照的政策蓝本。以此为基础,形成了我国第一份专门规范退役军人养老保险关系转续的政策性文件——《关于转业到企业工作的军官、文职干部养老保险有关问题处理意见的通知》([2002]后联字第3号)。该《通知》由原劳动保障部、总后勤部等于2002年9月联合下发,是当时“唯一的关于退役军人养老保险方面的权威性规定”[4]。

[2002]后联字第3号《通知》从三个方面规范了军地(企业)之间养老保险制度衔接与关系转续办法:一是明确了“制度接入”的基本要求,即从退役军人转业到企业工作的当月起,依照企业职工基本养老保险“规则”参保缴费;二是明确了“历史债务”的处理办法,即转业到企业工作前的“军龄视同(职工养老保险的)缴费年限”,由国家给予“养老保险一次性补贴”,记入其本人的“个人账户”;三是明确了“未来待遇”的标准,即在地方退休后享受当地企业职工基本养老保险金待遇。但在政策设计方面存在明显局限:一是面向的群体仅限于退役军官、文职干部而不是整个退役军人群体;二是由于居民养老保险制度尚未建立、机关事业单位养老保险改革未有成熟方案,所以其解决的退役军人养老保险关系转续问题也仅限于“军企”之间。当然,这两个方面的局限在当时政策环境下是难以克服的。另一个在学界引起较多关注的局限是“军龄视同缴费年限”实际上等于“只带政策不带钱”[5],因为一次性补贴政策仅限于个人账户,统筹基金部分缺乏相应的补贴政策,这在央地“分灶吃饭”的财政体制和养老保险尚未实现全国统筹的情况下,对地方政府落实政策无法起到正面的激励作用。

2011年10月,新修改的《兵役法》第一次对包括养老保险在内的军地社会保险制度衔接与关系接续问题做出了系统规制:“军人退出现役后,按照国家有关规定接续养老、医疗、失业等社会保险关系,享受相应的社会保险待遇”[6]。这为退役军人养老保险关系转续政策法规设计与建设提供了更加直接而清晰的指导原则。与之相配套的《退役士兵安置条例》同时由国务院、中央军委发布实施,对军地养老保险制度衔接与关系接续做出了专门安排:首先,区分“到城镇企业就业”与“回农村”两种情况对退役士兵养老保险关系转接做出了不同规定,前者参加职工基本养老保险,后者按照国家有关规定参加“新农保”。其次,规定退役士兵基本养老保险的关系转接手续由部队军人保险管理部门及安置地社保经办机构办理。《退役士兵安置条例》在退役军人养老保险关系转续方面基本上沿袭了〔2002〕后联字第3号《通知》的政策设计,但也有三个明显变化:一是将退役士官、义务兵纳入适用范围;二是明确退伍士兵回农村的养老保险政策,但未就补偿办法做出具体规定;三是明确了制度衔接与关系转续的经办部门及机构。

(三)基于《军人保险法》的退役军人养老保险关系转续政策法规设计与建设(2012年-2014年)

《社会保险法》于2011年7月1日起施行,为推进军地养老保险制度衔接搭建了基础性平台。2012年4月,全国人民代表大会常委会通过《军人保险法》,其中用7个法条专门规定了“军人退役养老保险”,首次构建了包括军官、文职干部、义务兵、士官在内的退役军人养老保险制度,为退役军人养老保险关系转续政策法规建设奠定了较为完备的法律基础。为落实《军人保险法》有关军人退役养老保险关系转续的规定,人社部、财政部与解放军三总部联合发出了《关于军人退役养老保险关系转移接续有关问题的通知》(后财〔2012〕547号)。《军人保险法》及后财〔2012〕547号《通知》于2012年7月1日起同时施行。客观而言,《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(国办发2009[66]号)关于职工基本养老保险关系转续与资金(包括个人账户与统筹基金)转移办法的规制,为后财〔2012〕547号《通知》构建退役军人养老保险关系转续机制提供了直接的政策参照。

与〔2002〕后联字第3号《通知》主要解决军企之间养老保险关系转续不同,后财〔2012〕547号《通知》依据《军人保险法》的规定,首次系统构建了军地之间基本养老保险关系转续政策规范:一是面向不同的退役军人群体,分别推出了五种军地衔接办法,包括养老保险补助制度、一次性补贴制度、退役金制度、退休金保障制度、国家供养制度。二是鉴于当时机关事业单位养老保险制度改革尚未正式启动,规定退役军人到机关事业单位工作的“暂不给予退役养老保险补助,待机关事业单位养老保险制度改革后,按照相关规定办理”,这可算作第六种衔接办法,为下一步的制度衔接预留了“接口”。三是从退役养老保险补助补贴、退役养老保险关系转移接续、退役军人参保缴费年限计算办法及待遇享受等方面明确了退役军人养老保险关系转续的操作规则。

(四)机关事业单位养老保险改革背景下退役军人养老保险关系转续政策法规重构(2015年以后)

机关事业单位工作人员养老保险制度改革于2014年10月1日起正式启动。与此同步,国务院办公厅发出了《关于印发<机关事业单位职业年金办法>的通知》,正式创设机关事业单位工作人员职业年金制度。这成为重构退役军人养老保险关系转续政策法规的重要背景。《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》及《城乡养老保险制度衔接暂行办法》的发布实施,标志着城乡统一的居民基本养老保险制度及城乡养老保险制度衔接机制的确立,这为重构退役军人养老保险关系转续政策提供了新的制度基石。

表1 退役军人养老保险关系转续政策法规简表

在此背景下,人社部、财政部联合解放军三总部于2015年9月联合发布《关于军人退役基本养老保险关系转移接续有关问题的通知》(后财[2015]1726号)、《关于军人职业年金转移接续有关问题的通知》(后财[2015]1727号),同时废止了后财〔2012〕547号《通知》及〔2002〕后联字第3号《通知》。这标志着退役军人养老保险关系转续政策的全面重构。随后,人社部办公厅、总后勤部财务部联合发布了《关于军人退役参加机关事业单位养老保险有关问题的通知》。2016年11月,人社部在《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》中亦首次对“退役军人养老保险关系转移接续”问题做出了明确规定。全面重构后的退役军人养老保险制度衔接与关系转续政策,首次明确区分了退役军人基本养老保险制度和补充养老保险(职业年金)制度,并分别建构了基本养老保险关系转续规则及职业年金关系转续规则,从根本上消除了退役军人养老保险关系转续过程中“只带政策不带钱”的政策局限。

二、退役军人养老保险关系转续政策法规建设的成就分析

如上所述,自1998年《军人保险制度实施方案》公布以来,经过20年的发展和演进,围绕退役军人养老保险制度衔接与关系转续问题,已经形成了一个比较完整的政策法规体系。这一体系以《国防法》《兵役法》《社会保险法》为依托,以《军人保险法》为核心,包括《退役士兵安置条例》等行政法规与《关于军人退役基本养老保险关系转移接续有关问题的通知》、《关于军人职业年金转移接续有关问题的通知》等规范性文件。这一政策法规体系的形成,表明我国退役军人养老保险关系转续政策法规建设取得了显著成就。

(一)军地养老保障衔接机制建立健全

我国围绕军地养老保障衔接机制设计了五种办法,包括基本养老保险制度、职业年金制度、退役金制度、退休金保障制度、国家供养制度。基本养老保险制度及职业年金制度面向的是“参加基本养老保险”的退役军人,前者属于退役军人基本养老保险,后者属于退役军人补充养老保险。退役金制度面向的是自主择业的“军队转业干部”、退休金保障制度面向的是 “采取退休方式安置”的退役军人。“一至四级残疾军人” 退役后纳入国家供养制度,这些退役军人均不能再享受退役基本养老保险补助及职业年金补助待遇。五种衔接办法当中,基本养老保险补助制度和职业年金补助制度覆盖大部分退役军人群体,占据主导性地位。同时,我国还宣布废除了延续十多年的养老保险一次性补贴制度,此项制度仅适用于计划分配到企业工作的“军官、文职干部”。

(二)退役军人养老保险补助政策完成重构

在机关事业单位养老保险制度改革的背景下,我国退役军人养老保险补助政策在原来单纯的基本养老保险补助政策的基础上进行了重构,重构后的退役军人养老保险补助政策由基本养老保险补助政策和补充养老保险(职业年金)补助政策两部分组成。如前所述,基本养老保险补助政策最早规定于《军人保险法》、落实于后财[2012]547号《通知》;职业年金补助是根据机关事业单位工作人员养老保险制度改革要求创设的一项退役军人补充养老保险补助政策。我国现行退役军人养老保险补助政策分别就基本养老保险和职业年金的补助范围、经费来源、补助方式、补助计算办法、利息结算等做出了详细的规定。在基本养老保险方面,补助金包含了军人服役期间“单位和个人应缴的基本养老保险费”;职业年金的补助金同样包含了军人服现役期间“单位和个人”应缴的全部费用。两项补助金统一由中央财政承担,均采取在军人退役时给予一次性补助的方式。

(三)退役军人养老保险关系转接规则基本完备

退役军人养老保险关系转接包括基本养老保险关系转接和职业年金关系转接两个方面。在基本养老保险方面,经过近年的改革与整合,我国已经形成了由职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民基本养老保险组成的“三足鼎立”的基本养老保险体系。与此相对应,退役军人养老保险关系转接规则也包括与上述三种基本养老保险之间进行关系转接的规则。根据现行政策,在军队方面,统一由军队各级后勤(联勤、保障)机关财务部门负责退役军人基本养老保险关系“转出”和基本养老保险补助的“划转”工作;地方上,根据退役军人参加基本养老保险的不同,分别确立了不同的关系转接规则,退役后参加机关事业单位养老保险的,由安置地县级以上负责机关事业单位养老保险的经办机构负责“转入”基本养老保险关系及“核收”基本养老保险补助金;退役后参加另外两种基本养老保险的,则由安置地县级以上经办企业职工养老保险的机构负责“转入”基本养老保险关系及“核收”基本养老保险补助金。比较而言,退役军人职业年金关系转接规则比较简略,如果军人退役后参加机关事业单位养老保险,其职业年金关系的“转出”与“转入”规则及职业年金补助金的“划转”与“核收”的规则,与其基本养老保险关系转接规则完全相同;如果参加企业基本养老保险,其职业年金补助金直接支付给本人,由建立企业年金的用人单位办理关系转接;如果退役后参加居民基本养老保险,其职业年金关系的转接规则目前尚不够明确。

(四)退役军人参保缴费年限计算办法清晰明确

军人退役后养老保险待遇水平的高低,与其参保缴费年限的长短正相关。《军人保险法》规定,“军人服现役年限与入伍前和退出现役后参加职工基本养老保险的缴费年限合并计算”[7]。根据后财〔2015〕1726号《通知》的要求,退役军人参加机关事业单位基本养老保险的,2014年10月1日前的服役年限视同为缴费年限。退役军人首次安置地的养老保险经办机构(包括企业职工养老保险经办机构和机关事业单位养老保险经办机构),在计算基本养老保险参保缴费年限时,均应将退役军人领取基本养老保险补助金的年限以及视同缴费的服役年限合并计算在内。享受退役金待遇的军人,在当地依法参加职工基本养老保险的,则其参保缴费年限从其缴费之日起计算。相关政策法规还分别明确了退役军人基本养老保险待遇和职业年金待遇,依法参加基本养老保险退役军人,达到法定退休年龄和基本养老保险待遇领取条件的,可以按照待遇领取地的规定享受基本养老保险待遇;依法参加职业年金或者企业年金的退役军人,同时可以享受年金待遇。

三、退役军人养老保险关系转续政策法规建设的问题反思

改革开放40年来,我国退役军人养老保障模式基本实现了从优抚安置型保障向保险主导型保障的转型。无可否认,20年来退役军人养老保险关系转续政策法规建设取得的显著进步,对于推动退役军人养老保障模式转型发挥了无可替代的作用。同时,也毋庸讳言,我国退役军人养老保险关系转续政策法规体系尚存在一些需要认真反思的问题。肯定成绩是为了“更进一步”,客观反思问题方可渐臻“尽善尽美”之境。

(一)政策法规的基本理念不够清晰

在退役军人养老保险关系转续政策法规建设中,军人养老保险、军人退役养老保险、退役军人养老保险是三个重要的核心概念。三者的内涵不同,彼此之间的边界需要厘清。但是,当前在学术研究和立法实践中,对这三个核心概念往往是不加严格区分地混淆使用。具体而言,可以分为两种情况:一是认为军人养老保险是“指军人在服役中和退役后,为使军人老有所养而给付一定金额的保险”[3],即将军人养老保险等同于“现役军人养老保险+退役军人养老保险”;二是认为军人养老保险就是军人退役养老保险或退役军人养老保险,彼此之间没有任何实质性区别,完全可以混同使用[8]。与此相关联,在退役军人养老保险关系转续政策法规建设中,军人养老保险与国民养老保险之间的关系也不够明晰,军人养老保险是国民养老保险制度的有机组成部分、还是独立于国民养老保险之外的制度安排,抑或两者之间既有交叉重叠又有明显区别,仍有待从理论层面予以澄清。

(二)政策法规的顶层设计尚需强化

由于基本理念不够明晰,导致顶层设计也存在不足。首先,《军人保险法》与《社会保险法》之间是到底是“平行”关系、还是“从属”关系。从学理上说,军人保险是我国社会保险制度的重要组成部分,这在学界已有基本的共识。依此推理,《社会保险法》也应该包括调整军人养老保险及退役军人养老保险的法律规范,《军人保险法》关于调整军人及退役军人养老保险法律规范应该在《社会保险法》的框架下建构、并与之进行有效对接。其次,立法实践中,我国《军人保险法》中既包含面向退役军人的养老保险,又包括面向现役军人的伤亡保险,这种退役军人保险与(现役)军人保险“混合立法”的模式,是否有利于保障退役军人养老保险权益、是否有必要针对退役军人养老保险(或社会保险)进行单独立法,尚需通过顶层设计予以厘定。

(三)政策法规的体系结构不尽合理

从法律层面来说,《国防法》《兵役法》《军人保险法》《社会保险法》等为退役军人养老保险关系转续提供了基础性法律规范和框架,但通常因原则性比较强而不具备可操作性。从行政法规层面来看,目前仅有《退役士兵安置条例》第四章中的个别条款对于退役军人养老保险关系转续做出了简要规定,也同样因为其“简要”而缺乏操作性。可操作性政策规范主要分散在部门规章及规范性文件当中,如上所述的后财[2015]1726号《通知》、后财〔2015〕1727号《通知》、人社部规〔2016〕5号《通知》、人社厅函〔2015〕369号《通知》等,是我国目前退役军人养老保险制度衔接与关系转续的主要操作规范。这种政策法规体系,从总体上看效力层次偏低,且稳定性不足,如后财[2012]547号《通知》从颁行到废止,存在时间不足3年。

(四)政策法规内部“上下位法”不够协调

退役军人养老保险关系转续政策法规体系内部协调性不够,甚至存在上位法与下位法的冲突。譬如,军人入伍前如果已在地方上参加了养老保险,在其养老保险关系是否需要转移到军队的问题上,《军人保险法》的规定与相关政策文件之间存在明显差异。《军人保险法》作为“上位法”,已明确要求地方社保经办机构和军队后勤(联勤)机关财务部门 “办理”基本养老保险关系转接手续;而后财〔2012〕547号《通知》与后财[2015]1726号《通知》作为落实“上位法”的操作规范,却又明确规定基本养老保险关系和相应资金“不转移到”军队。这无疑有违于“上位法优于下位法”的法律适用原则,我国《立法法》在第79条规定“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”[9]。当然,如果纯粹从实务操作的技术层面来说,后财〔2012〕547号《通知》及后财[2015]1726号《通知》的规定,可以有效避免退役军人在“军地”之间来回接转养老保险关系,可能更加切实易行,而《军人保险法》的相关规定是否有足够的合理性和便捷性,也确实值得斟酌和推敲。

(五)退役养老保险与军人伤亡保险存在交叉重叠

根据《军人保险法》的规定,军人服现役期间“因战、因公死亡的,按照认定的死亡性质和相应的保险金标准,给付军人死亡保险金”,“所需资金由国家承担,个人不缴纳保险费”[7]。而据后财〔2012〕547号《通知》及后财[2015]1726号《通知》的规定,军人服现役期间死亡的,还应由所在单位财务部门将其服现役期间应当计算的退役养老保险个人缴费补助金及利息(2014年10月1日后服现役期间死亡的,还应当同时“一次算清”军人职业年金补助金及利息)发给其合法继承人,这些补助金均“由中央财政承担”。当然,依据《社会保险法》及《机关事业单位职业年金办法》的规定,上述规定完全合法合规。然而,不论《社会保险法》的规定、还是《机关事业单位职业年金办法》的规定,其前提条件是参保者本人已经实际履行了基本养老保险及职业年金的缴费责任(分别为本人缴费工资的8%和4%)。但按照现行政策法规,军人如果在服役期间不幸死亡,与这一前提条件显然不符,因为其本人并不需要实际履行基本养老保险及职业年金缴费责任,其退役基本养老保险补助金、职业年金补助金与军人死亡保险金一样,均统一来自国家公共财政。由此推论,军人服役期间如果“因战、因公”死亡,其合法继承人既可以领取军人死亡保险金,也可以领取退役基本养老保险个人缴费部分及职业年金的补助金(含利息);如果“因病”或其他非“因战、因公”死亡,其合法继承人则不能领取军人死亡保险金。这样,有可能会带来重叠补偿与待遇不公同时并存的问题。此外,根据《社会保险法》第17条规定,“参加基本养老保险的个人,因病或者非因工死亡的,其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金”[10];而军人在服役期间死亡的,其遗属是否可以享受此项待遇,目前政策法规却未予明确。

四、完善退役军人养老保险关系转续政策法规建设的建议

习近平总书记在党的十九大报告中郑重指出:“组建退役军人管理保障机构,维护军人军属合法权益,让军人成为全社会尊崇的职业”。这是新时代加强退役军人养老保险关系转续政策法规建设的行动指南,也为新时代完善退役军人养老保险关系转续政策法规指明了努力的方向。

(一)辨明基本理念,夯实理论基础

首先,严谨区分退役军人养老保险、军人退役养老保险、军人养老保险三个核心概念。循名责实,军人养老保险应是以服现役的军人为被保险人的养老保险制度;退役军人养老保险是以退出现役的军人为被保险人的养老保险制度;军人退役养老保险是为军人退出现役而设置的养老保险制度。从时态上来说,军人退役养老保险是指从军人退出现役到其养老保险关系和相应资金转入地方社保经办机构的转接过渡状态;退役军人养老保险则应包括军人退役时在军地之间转接养老保险关系和相应资金的过渡状态,也包括退役后在地方不同统筹地区间的二次、三次乃至多次转接养老保险关系和相应资金的过程和状态。在描述军地之间养老保险关系及相应资金的转接状态时,退役军人养老保险与军人退役养老保险之间没有实质性的区别,基本上可以等同使用;但在描述军人退役后在地方上“跨统筹区(省)流动就业”过程中的养老保险关系转接状态时,只可谓之“退役军人养老保险”关系转移接续,而不能称之为“军人退役养老保险”关系转移接续,两者完全不可等同使用。其次,辨明军人养老保险与国民养老保险之间的关系。军人养老保险是面向职业军人的养老保险制度,国民养老保险是面向全体国民的养老保险制度。当然,由于国民职业分工或社会身份不同,我国国民养老保险是由企业职工、机关事业单位、城乡居民三项养老保险构成的制度体系。两者既有交叉重叠,也有明确区别。军人养老保险应包括基于军人特殊职业的养老保险和基于军人国民身份的养老保险。前者应是凸显军人职业的特殊性和尊崇性而在国民养老保险之外专门为职业军人设置的养老保险。后者应是基于军人的普通国民身份而建立的与国民养老保险无缝衔接的养老保险,考虑到军人是一种特殊的社会公职人员,所以应参照地方机关事业单位工作人员的制度安排进行设计。前者凸显军人的职业特色,无需考虑军地接轨问题;后者彰显军人的国民身份,直接涉及到军人退役后的国民养老保险待遇,必须考虑制度衔接与关系转续问题,应纳入“全国统一的社会保险公共服务平台”,并融入国民社会养老保险体系实行“一体化”管理。

(二)强化顶层设计,厘定立法模式

首先,厘清《军人保险法》与《社会保险法》的关系,确立退役军人养老保险立法模式。具体而言,就是要明确《军人保险法》是在《社会保险法》框架下调整现役军人社会保险关系的法律规范。其次,厘清军人养老保险与退役军人养老保险的关系,在《社会保险法》和《军人保险法》指导下,改革军人养老保险与退役军人养老保险“不做明确区分”的立法模式,确立退役军人养老保险单行立法模式。比较可行的进路是由《社会保险法》(在“基本养老保险”一章)和《军人保险法》(在“退役养老保险”一章)分别规定退役军人养老保险立法的指导性规范,然后以《社会保险法》和《军人保险法》确立的规范为指导,由国务院、中央军委共同制定并实施“退役军人养老保险条例”。“退役军人养老保险条例”在内容上可以吸收有关部门规章及规范性文件中比较成熟的政策规范,同时要避免与上位法的冲突,协调好与相关行政法规(如《退役士兵安置条例》等)的关系。其三,以“退役军人养老保险条例”的制定为依托,重构退役军人养老保险关系转续政策法规体系,重构后的政策法规体系应该包括三层结构:一是以《社会保险法》与《军人保险法》为核心的顶层设计;二是以“退役军人养老保险条例”、《退役士兵安置条例》等行政法规为核心的中层安排;三是由人力资源社会保障部、财政部及军队相关职能部门等联合发布的部门规章、通知、办法等构成的操作规程。

(三)优化政策法规体系,避免冲突及交叉重叠

首先,吸纳行之有效的实践经验,适时修改《军人保险法》,避免政策法规体系的内部冲突。具体而言,就是参照后财[2015]1726号《通知》第10条及后财〔2012〕547号《通知》第8条的规定及其实施经验,修改《军人保险法》第15条的规定,明确军人入伍前已经参加基本养老保险的,其保险关系和相应资金不转移到部队,具体实施办法由国务院、中央军委规定。其次,统筹协调军人伤亡保险及军人退役养老保险关系,适时修改《军人保险法》《中国人民解放军军人伤亡保险规定》等相关政策法规。具体建议有三:其一,整合“三金”(军人服役期间死亡应得的退役基本养老保险个人缴费补助金及利息、退役军人职业年金补助金及利息、军人死亡保险金),整体提高军人死亡保险金的给付标准。其二,在军人伤亡保险中增加“因病”死亡保险金的给付内容,给付标准可以与“因战、因公”死亡保险金标准适当拉开差距,但不低于后财〔2015〕1726号《通知》与后财〔2015〕1727号《通知》所规定的退役基本养老保险个人缴费补助金及利息与退役军人职业年金补助金及利息之和。其三,参照《社会保险法》规定,在军人退役养老保险中增加丧葬补助金与遗属抚恤金的给付内容,但应避免与军人伤亡保险、军人抚恤等相关给付的重复,如可以规定为:军人死亡的,其遗属如果无法按照《军人抚恤优待条例》《军人伤亡保险规定》等享受丧葬补助金和遗属抚恤金待遇的,可以通过军人退役养老保险的渠道申请领取丧葬补助金和抚恤金,经费由中央财政承担。

为落实十九大报告关于“组建退役军人管理保障机构”的重大部署,全国人民代表大会于2018年3月审议通过了《国务院机构改革方案》,首次在国务院组成部门中新增退役军人事务部。退役军人事务部作为退役军人事务的行政主管机构,全面整合了民政部、人社部与中央军委政治工作部、后勤保障部的相关职责。这有利于理顺退役军人养老保险制度衔接与关系转续的体制机制,也为进一步健全退役军人养老保险关系转续政策法规体系提供了宝贵契机。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出,我国要“全面实施全民参保计划”,“建立全国统一的社会保险公共服务平台”。在“全面实施全民参保计划”的进程中,通过构建更加科学合理的退役军人养老保险关系转续政策法规体系,将退役军人养老保险关系转续全面纳入“全国统一的社会保险公共服务平台”,最终并入国民社会养老保险体系进行统一管理,既有利于更好地维护退役军人养老保险权益,也有助于从“保障和改善民生”方面彰显新时代军人职业的尊崇性。