打造“规范化 专业化 常备化”应急志愿者队伍

文/高金凤 侯占杰 张鑫

社会救援力量是救援力量的重要补充，是构建我国应急救援体系不可或缺的组成部分。本文分析了当前我国社会救援力量的优势、问题和挑战，并提出解决问题的建议。

我国是一个自然灾害与事故灾难频发的国家，2018年，我国自然灾害以洪涝、台风灾害为主，干旱、风雹、地震、地质、低温冷冻、雪灾、森林火灾等灾害也有不同程度发生。各种自然灾害共造成全国1.3亿人次受灾，589人死亡，46人失踪，524.5万人次紧急转移安置；9.7万间房屋倒塌，23.1万间房屋严重损坏，120.8万间房屋一般损坏；农作物受灾面积20万8 143 km2，其中绝收2万5 850 km2；直接经济损失2 644.6亿元。总的看，2018年全国自然灾害灾情较过去5年均值明显偏轻，其中，因灾死亡失踪人数、倒塌房屋数量和直接经济损失分别减少59%、78%和34%。

习近平总书记指出：“要认真组织研究应急救援规律”“提高应急处置能力，强化处突力量建设，确保一旦有事，能够拉得出、用得上、控得住”“最大限度减少人员伤亡和财产损失”。社会救援力量是救援力量的重要补充，是构建大国应急救援体系不可或缺的组成部分。据统计，北京市应急队伍体系基本形成，已建成专业应急救援队伍890余支、5.12万人，依托驻京解放军、武警部队、民兵和预备役队伍组建应急救援队伍30支、3 300余人，全市实名制注册应急志愿者队伍达518支、12.4万人（来源：《北京市“十三五”时期应急体系发展规划》）。

除国家级和市级的专业应急救援队伍之外，大量的民间应急救援队伍，如雨后春笋般涌现出来。当前，我国的社会救援力量呈现出蓬勃发展的态势，各类以救灾救援和救助服务为宗旨的社会组织遍布全国各地。民政部社会组织平台的查询数据显示，目前京津冀地区登记在册的有救援、救灾、救助队伍50余支，此外，还有大量未进行登记但事实上在开展救援活动的社会组织。

民间应急救援队伍的优势

地域优势

在发生突发事件时,应急救援志愿服务组织具有距离近、情况熟、成本低等特点,能够在第一时间号召距离较近的志愿者先赶赴现场，能够更加及时有效地抢救生命和财产,提升一线应急救援效率。因此,应急救援志愿服务组织参与救援工作主要以属地救援为主，能够充分发挥就近服务的优势。

资源丰富

救援队员是来自各行各业的具有爱心的志愿者们，因此救援队的专长也有所不同，有擅长综合救援的（例如蓝天救援队），有擅长水上救援的（例如绿舟应急救援促进中心），有偏向山野救援的（例如民防浩天救援队），还有的救援队走进社区、学校等场所宣传减防灾知识，让更多人有自救互救的意识和能力。组成人员更是来自于各行各业，有医生、教师、公务员等，他们带着热爱公益和服务社会的热心参与应急救援，乐在其中、不图回报，用热情感染身边的人加入他们，同时传播更多应急救援方面的专业技能。

组织灵活

北京市安科院调研北京民防浩天救援队

志愿者们可以根据活动的切实需求来调整方针，在灾难面前可以是救援的主力军，也可以是优化救灾的后备力量。业务开展方式也是灵活多样，可以是培训宣传，也可以是服务保障；可以是自然灾害的救助，也可以是城市搜救；可以是山地的救援，也可以是深水中的救助。能够在第一时间里因地制宜开展相应的救援、疏散工作，减少灾害损失。

问题和挑战

志愿者活动经费路径稀缺

志愿者活动经费主要来源是政府购买服务的方式来进行，但收入颇微，无法保障正常的日常开支，基地的运维、设备的更新换代、人员的培训等经费无法满足，更多的是靠志愿者自掏腰包来支撑或是靠主管单位和政府的捐助和支持，自身造血能力有限。

志愿者培训场地、设备稀缺

位于北京西郊凤凰岭的国家地震救援训练基地是目前北京唯一一个应急救援培训基地，而且只针对专业应急队伍开展培训，不接待民间组织。这就给志愿者的技能提升上带来了一定的困难，很难实现与专业队伍共训共练。

志愿者的应急救援险种稀缺

志愿者的救援行动也面临着诸多风险，在救援过程中一旦发生事故如何保障志愿者的利益？很多救援队也给志愿者买了保险，但目前我国保险公司推出的险种大多是人身意外险，只有平安保险一家推出了志愿者救援险。

发挥民间应急救援队伍的最大效力

志愿者不仅仅是被定义为“自愿进行社会公共利益服务而不获取任何利益、金钱、名利的活动者”，他们是社会救援拼图中不可缺的那一块。目前，北京地区社会救援力量在公益保障、户外救援、教育培训等志愿活动中发挥了积极作用，并以实际行动弘扬“奉献、友爱、互助、进步”的志愿服务精神，广大志愿者经常深入到学校、社区、企业、农村提供力所能及的义务服务，参加了奥森马拉松、世界田径竞标赛、西山森林公园骑行比赛、抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年纪念活动等重大活动的安全保障工作。进一步发挥身在基层、心贴群众的优势，积极开展了丰富多彩、为市民喜闻乐见的宣传教育活动，普及了安全知识，提高了应急避险的技能，赢得了市民的充分肯定和普遍好评，日益成为传播安全正能量的一面旗帜，新闻媒体也多次对志愿服务活动进行了报道。如何打造“规范化、专业化、常备化”的应急志愿者队伍，最大化地利用好社会救援力量，有如下几点建议：

政府重视、社会支持是民间救援队发展的有力保证

不断完善的法律法规、政策标准,为应急救援志愿服务组织的迅速发展和参与应急救援工作提供了一定的法律保障。政府应出台相应文件，引导和鼓励社会力量参与应急救援。特别要引导社会力量遵循“政府主导、协调配合，鼓励支持、引导规范，效率优先、就近就便，自愿参与、自助为主”的原则参与救灾；支持专业化社会应急救援力量发展，鼓励专业社会工作者和企业自建的应急救援队伍提供社会化救援有偿服务；建立社会救援力量与国家救援力量之间的衔接晋升机制，对于表现优秀的社会救援队伍人员，建议积极吸收进国家救援力量体系中来，并且要形成长效机制，在广大志愿者和社会救援队员中形成引领和示范效应。

量力而行、尽力而为是开展工作的基本尺度

明确应急救援志愿服务组织的职责和定位。一是要做好防灾、减灾、救灾和安全生产的宣传教育和科普工作。二是要以属地为主,接受安排参与现场的应急救援工作。具体要做到：平时(无灾难发生时)，在第三方机构的业务指导下，应急救援志愿服务组织针对社区、企业、学校等，有计划有步骤地开展防灾、减灾、救灾及安全知识宣传教育和科普工作，提升全民的安全素质和技能，营造浓厚的安全文化氛围，协助企业、社区开展应急演练、风险管控和隐患排查；战时(有灾难发生时)，根据属地化原则，合理安排具有专业知识、技能和设备的应急救援志愿服务组织可优先就近参与灾害救援工作，切不可冒险前进，要根据志愿者的所长进行合理的指挥、安排和救援，切不能逞一时之勇，成为被救助对象。

形成多源稳定的支持资金来源渠道

应急救援志愿服务组织资金要多渠道融入。志愿者救援队属于非营利性民间组织，其本身并没有经济收入，救援设备的采购、人员的培训和演练训练经费，大部分是通过政府购买服务的方式来筹集资金。民间应急救援队伍的相关经费开支，除社会捐助之外，必要的应由政府补贴，乃至按照《安全生产法》中所规定的，安全生产费用、甚至保险企业防灾防损费用，均可以考虑承担部分开支。

我们可以借鉴欧美志愿服务完善的社会支持网络，除政府、媒体支持外，还有宗教机构、社区机构、民间机构提供支持。另外，个人可以申请支持基金。如美国国家应急志愿服务支持基金对一线应急救援志愿服务组织中的个人开放申请，得到批准者可得到至少5万美元的支持基金,供其进行培训和购买设备。

政府要制定相关的政策，对社会救援组织有突出表现的，可以制定相应的奖励机制，对志愿组织及捐赠人实行减免税收、定期评选优秀志愿者、降低保险费率、优先医疗就诊、优惠购票等激励政策。

也可以把闲置空间、闲置资源合理利用起来，让社会救援队伍有稳定的办公场所，让更多的社会救援力量发挥光和热。同时社会救援队伍可以通过开展专业技能培训课程创收等方式来拓宽资金渠道，通过获取相应报酬的方式，做好社会应急救援工作，更加有效地发挥出社会救援的优势和长处。

提高素质、完善机制是队伍发展的必然条件

社会救援力量基本上都是非政府组织，首先要明确自身定位，在完善组织内部运行的同时，要与政府建立互动的危机应对机制，加强与政府间的沟通协调，提高自身参与应急救援的能力。其次，民间应急救援队伍参与者的救援能力，也应当通过职能训练和技术水平的审核，给予社会认可与承认。以《安全生产法》为依据，将民间应急救援队伍归属为注册所在地的基层政府的应急救援力量，对其进行行政指导，并对其应急救援的任务区划进行规范。