“两会”代表委员话应急与安全

辑/赵原

十三届全国人大二次会议召开

李克强总理作政府工作报告

2019年3月3日、5日，全国政协十三届二次会议、十三届全国人大二次会议相继开幕。国务院总理李克强在政府工作报告中，回顾过去一年工作时指出：“推进法治政府建设和治理创新，保持社会和谐稳定。改革和加强应急管理，及时有效应对重大自然灾害，生产安全事故总量和重特大事故数量继续下降。”他强调：“思危方能居安。在充分肯定成绩的同时，要清醒看到我国发展面临的问题和挑战。去年还发生了多起公共安全事件和重大生产安全事故，教训极其深刻。”李克强在对2019年政府工作的建议中提出：“健全国家应急体系，提高防灾减灾救灾能力。加强安全生产，防范遏制重特大事故。做好地震、气象、水文、地质、测绘等工作。深化普法宣传教育。加强国家安全能力建设。”

全国人大代表和政协委员也纷纷就应急管理和安全生产工作建言献策。

应急管理

防范化解重大安全风险

党的十九大把防范化解重大风险作为决胜全面建成小康社会三大攻坚战的首要战役。防范化解重大安全风险，事关人民群众生命财产安全、国家安全和发展全局，是应急管理部门的首要任务。

刘林委员北京城市学院校长

代表委员们认为，化解重大安全风险需要把应急管理工作融入城乡规划中统筹考虑。全国政协委员、北京城市学院校长刘林说，灾害防治体系、应急管理体系是现代城市建设中不可或缺的组成部分。由于历史因素，我国大部分城市在灾害防治体系和应急管理体系规划建设方面存在缺失、欠账多，已成为我国经济社会发展中的重大隐患。“及时调整规划、早日补上历史欠账是树立底线思维，防范化解风险的战略之举、明智之举。”他说。

秦光蔚代表江苏省盐城市耕地质量保护站站长

全国人大代表、江苏省盐城市耕地质量保护站站长秦光蔚关注到，在农村，村民风险防范意识较为淡薄，乡村产业布局、农田选址缺少科学的布局规划，大多没有应对各类突发事件的应急预案。她认为，把应急管理工作与城乡规划布局工作同步推进、统筹考虑势在必行。此外，秦光蔚说，“应急管理部门涉及的信息传播工作应该包括两个方面：日常的知识信息传播和灾后的事实信息传播。”她更关注的是日常的防灾减灾知识传播。

有效化解风险、有力应对风险都离不开风险监测预警和评估论证。“要尽快构建空天地一体化的灾害隐患早期识别体系，强化专业监测预警，以此实现对灾难性地质灾害的主动防范，最大限度保障人民生命财产安全。”全国政协委员、成都理工大学教授许强说。

许强委员成都理工大学教授

“事故报道和自然灾害报道都具有信息动态性强、专业性强的特点，不论是媒体还是有关部门在发布信息时，一定要尊重传播规律，科学理性分析事故原因、跟进最新进展，力求把公众的关注点引导到事实层面。”全国人大代表、浙江卫视首席主播席文说。

席文代表浙江卫视首席主播

全国政协委员、中国红十字会副会长王海京同样关注应急知识普及，今年他的提案就涉及普及大学生应急救护知识和技能的相关问题。他介绍，红十字会目前已在全国建立了100余个生命安全体验馆，“相信应急知识的宣传能够在关键时刻救己救人”。

王海京委员中国红十字会副会长

加强应急管理 提升应急救援能力

“近年来的事故和灾难救援过程暴露出我国应急管理、应急救援工作存在漏洞和短板，如立法滞后、宣传培训不到位等。”今年全国两会，全国政协委员、一级律师周世虹提出加强应急管理、提升应急救援能力的提案。

周世虹说，“应急管理部的组建，让应急救援工作的组织更加有力有序有效，同时也面临严峻考验。”周世虹建议，加强应急管理立法、修法工作。他建议由应急管理部牵头，加强顶层设计，尽快启动《突发事件应对法》等法律法规的修订工作，统筹推进相关法律法规政策规划和标准建设，为应急管理、应急救援、防灾减灾救灾等工作提供法治保障。

周世虹委员一级律师

周世虹认为，应急管理部组建不久，应急管理体制机制不顺、部门职责不明、边界不清、指挥体系不畅等问题还不同程度存在，应该进一步明确分工、压实责任、量化考核标准，确保责任清晰，履职到位；建立沟通机制，强化工作交流、信息共享，整合资源和重复建设问题；赋予省以下应急管理部门一定权力，切实理顺关系，提高应急工作的系统性、整体性、协同性。

对于加强应急救援能力建设，周世虹建议，全面整合现有消防救援队伍、安全生产应急救援国家队和企业专业救援队，以及社会非专业应急救援队伍力量，形成协同应急、合成应急体系。出台应急管理经济政策，调动科研部门和企业研发先进装备，以提升民众应急能力和应急救援保障水平。加大财政投入，补充救援队伍应对事故灾难所需要的救援车辆、抢险救援装备、监测侦测设备、通信指挥设备、个人防护装备、后勤保障设备等装备器材，提高队伍救援能力。全面梳理摸清应急队伍、物资、重大危险源分布情况，推进“应急一张图”建设。

陈乃科代表国和控股集团有限公司董事长

推动社会救援力量发挥更大作用

今年的政府工作报告明确指出，“引导支持社会组织、人道救助、志愿服务和慈善事业健康发展”。

在新时代应急管理格局下，如何建好、用好社会救援力量，引导和激励他们有序、规范参与应急管理和防灾减灾救灾工作？

全国人大代表、国和控股集团有限公司董事长陈乃科表示，我国社会救援力量具有资源丰富、贴近一线、组织灵活的优势，他们发展速度快、参与热情高、活动范围广、服务领域宽，在灾害事故应急救援中发挥着重要作用。“不过，从总体上看，社会救援力量存在数量众多、质量不高，管理松散、未聚合力，装备低下、专业欠缺，活动有限、缺乏资金等问题。”

李晓林代表中华思源工程扶贫基金会副理事长

全国人大代表、中华思源工程扶贫基金会副理事长李晓林说。据不完全统计，我国各类社会救援组织有4 000多家，但真正具有专业水平的社会救援组织不足800家。由于缺乏统一管理，这些组织往往各自为战。虽然他们在救灾救援等方面发挥了积极作用，但因信息不对称、供需不匹配、活动不规范等，一些救援队即便及时赶到了救援现场，在面对复杂的救援场面时也无计可施。要解决这个问题，必须靠专业培训，而且要靠国家层面开展的系统培训。李晓林建议，加大政府对社会救援力量的支持引导力度，将社会救援力量纳入政府应急救援体系，作为有益补充；在开展应急救援过程中，主动为其做好衔接沟通工作，给予救援队员身份认可和必要权限；为长期开展救援工作且社会影响力大、公信力强、救援经验丰富和力量强大的社会救援组织，配备必要的救援车辆和救援器材，并建立长效机制，每年将救援资金纳入部门预算，用于社会救援组织的装备购置和维护。

全国政协委员、防灾科技学院副校长刘春平表示，除了装备支持，还应健全社会救援力量参与救援的相关制度。刘春平认为，我国现有关于社会救援力量参与救援的制度大多停留于宏观层面，原则性的规定多、可操作性的规定少，相应的参与机制和工作制度也没有形成，社会力量参与救援往往缺乏正式的、制度化的渠道和途径。因此，我国需要建立健全法律法规，明确社会救援力量的权利和义务，使其在救援中受到法律的保障和规范。这也有助于提高政府与公众对社会救援力量的信任度，使彼此建立良好的互动关系。

刘春平委员防灾科技学院副校长

应急救援的专业性关乎救援成败。应急管理部高度重视社会救援力量的专业建设，计划于今年3月至5月，举办全国首届社会应急力量技能竞赛。“以竞赛促专业的方法能够激发社会救援力量的热情，让大家正视自己的不足，相互学习、补差补缺。” 全国人大代表、浙江卫视首席主播席文告诉记者，通过此次竞赛还能全面摸清我国社会救援力量的“底数”，有利于开展整体的规范化建设。

安全生产

加快推进生产安全事故独立技术调查

全国政协委员、交通运输部原安全总监成平建议加快推进生产安全事故独立技术调查，真正做到“吃一堑，长一智”。

目前，我国生产安全事故调查多是由国务院授权安全生产监管部门牵头组织联合调查组，会同相关部门开展技术调查、事故追责以及善后工作。“这可以迅速全面查清事故直接原因，但一定程度上限制了对事故原因更深层次的调查。”成平分析说，“联合调查组涉及部门多、时间紧，大家更关注追责情况，而事故本身的原因和机理，以及从中总结出的规律、特点却被淡化了。”

成平委员交通运输部原安全总监

这样一来，“事故越大—牵涉的人越多—追责的人越多”的惯性思维越来越常见，反思的过程变成了追责、摊责，从而造成事故最主要责任人责任被淡化、相关责任人责任却被强化，使得更多安全工作人员产生“以后少干、以后少沾”的心态。“出现不作为、慢作为的问题就在所难免了。”成平说。

成平在调研中发现，美国在1967年就成立了国家运输安全委员会，专责于美国国内的航空、公路、铁路、水路及管线等事故的调查。该机构只负责事故调查、不负责执法，只负责事故调查中技术调查、不负责问责。

近年来，我国道路运输领域发生多起因司机疲劳驾驶造成的重大人员伤亡事故。“可是，关于疲劳驾驶原因的深层次分析仍然不足，司机为什么会疲劳？什么情况下会疲劳？驾驶多长时间后疲劳？这在现有大数据、智能化条件下，是不难研究的。”成平对事故调查仅仅止步于问责处理感到惋惜。

成平建议尽快将“生产安全事故调查处理条例”纳入立法计划，建立事故独立技术调查的机制，明确人员组成、职责、程序及相关要求等，以利于科学公正独立的技术调查。在现阶段，尽可能将事故技术调查与责任追究分开进行，技术调查报告应由技术调查组独立完成，不涉及责任问题及追责内容，完整的报告包括事实（含检测数据）、分析、可能的原因和结论等，且应正式对外公布，以利于举一反三，防范类似事故再次发生。

矿山废地可改建为科普园

按照有关规划，到2020年北京的非煤矿山将基本退出。矿山退出后，废地怎么办？

全国政协常委、中国安全生产科学研究院院长张兴凯的建议是，变废为宝，建设“国家安全健康生态应急科普园”。这样不仅节省矿山废地复垦的大量投资，而且可以解决矿山退出后企业职工的安置问题。

全国政协常委张兴凯中国安全生产科学研究院院长

张兴凯表示，工业化国家大多建立了国家安全应急救援综合性训练基地，如：美国德克萨斯城的灾难谷、澳大利亚墨尔本消防训练基地，韩国江原道太白365安全主题公园等。安全如此，健康、生态保护、应急救援也是如此。

张兴凯表示，矿山退出后留下大量的废地、露天矿坑、尾矿库及地下巷道等设施，这些设施可用于科普园建设，节省大量的建设资金。矿山废地复垦、职工下岗安置、矿山闭矿、尾矿库关闭、排土场关闭、露天矿闭坑等问题，也将随之得到解决。例如，露天坑可改造为旅游安全健康应急体验场所，矿井可改造为“地心游记”探险乐园等。

在科普园的建设上，张兴凯建议，采用国家规划、政府引导、企业投入的建设思路。国家进行科普园的总体规划，政府投入少量的引导性建设资金，建设资金以企业投入为主。

支持氨制冷设施安全技术与装备升级

“建议政府相关部门加强联动，明确监管依据，确保涉氨制冷企业液氨使用专项治理取得实效。”全国政协委员、北京二商集团有限责任公司总工程师唐俊杰带来了《关于大力倡导使用绿色环保氨制冷剂、保障农产品冷链物流可持续发展》的提案。

唐俊杰指出，2013年，涉氨制冷企业液氨使用专项治理工作开始。截至2018年2月，一批不具备安全生产基本条件的非法违法企业被取缔关闭，一批液氨使用存在安全隐患的企业进行了整改，涉氨制冷企业整体安全管理水平得到了较大提升。

但是，在涉氨制冷企业液氨使用专项治理的过程中，个别地方政府部门执法标准不统一、随意淘汰氨制冷剂；在冷库工程建设项目审批中禁用氨制冷剂。企业被迫改用破坏臭氧层、产生温室效应的卤代烃制冷剂和导致高能耗的非相变载冷剂。这些问题严重影响了氨制冷企业正常的经营活动，不利于农产品冷链物流的健康、可持续发展。

唐俊杰委员北京二商集团有限责任公司总工程师

唐俊杰建议，政府监管部门加强工作联动，明确监管依据，确保制冷企业液氨使用专项治理取得实效。应急、规划、环保、住建等监管部门要加强工作联动，依据相关法规标准，规范执法行为、统一执法尺度。建立完整的氨制冷标准体系，出台从规划、设计、建设、验收、运行、改扩建到维护等环节的安全、环保、节能规范文件，使执法工作更加明确易行。

发挥制冷社团组织的作用，加强行业自律，确保氨制冷剂的安全使用。各地政府有关部门应充分利用行业组织和专家资源，通过标准制定、安全评价等为氨制冷剂的安全使用提供技术保障。

唐俊杰建议，有关部门应支持氨制冷设施的安全技术与装备升级，在解决安全问题的同时，不引发新的环保问题；完善行业标准，尽快发布实施新版《冷库设计规范》。

职业健康

创新职业安全健康监管

杜洪印委员天津市卫生健康委副主任

全国政协委员、天津市卫生健康委副主任杜洪印在天津调研发现，职能划转前，天津市安全生产执法检查总队6个业务部门42人从事安全生产及职业卫生监督检查工作。职能调整后，市应急管理局及市安全生产执法检查总队仅划转4人至市卫生健康委及市卫生计生综合监督所，从事职业安全健康监管工作，且未增加编制。同时，部分区卫健委也已承接职业安全健康职能，但监督人员及编制并未随之增加，各街道安全办人员负责安全生产，不再从事职业卫生相关工作。

“据我了解，到目前为止，天津市、区两级职业安全健康执法体系尚未建立，无专职或兼职的监督人员从事职业安全健康监管工作，不利于后续工作开展。”杜洪印委员建议，要按照“编随事转、人随编走”的原则，为卫生监督执法队伍增设与职业卫生监督职责相匹配的编制、人员，以便平稳承接和顺利开展职业安全健康监督管理工作。同时，制定出台适应我国职业病防治需求的职业病防治工作的人才队伍建设指导意见，明确机构、人员、设备、经费等方面的保障条件，指导各省市加强队伍建设。

唐金海代表江苏省人民医院院长

“创新或优化职业安全健康监督管理模式，是新形势发展的需要。”杜洪印认为，应研究开展“互联网+”“物联网”和“云平台”等新技术在执法监督中的应用，提高执法监督效能；国家卫生健康委员会应尽快组织梳理现行有效的与职业病防治相关的法律、法规、规章、标准、规范和文件，根据轻重缓急，按照法定程序及时组织开展修订、整合、废止和发布等工作。

保障职业健康就是保障生产力

全国人大代表、江苏省人民医院院长唐金海和全国政协委员、全国总工会书记处书记张茂华提交了“关于进一步加强职业病防治工作的建议”的提案。

“一是企业生产经营规模、模式发生很大变化，一些企业的职业健康法治意识淡薄，职业病防护措施落实不到位；二是劳动用工制度不健全，流动性强且大多没有签订用工合同，没有参加劳动保险；三是部分地区片面追求发展，忽视职业病防治，监管部门执法不严；四是劳动者自我防护意识、职业病防治知识缺失。”唐金海建议，“各级政府应将职业病防治工作纳入当地经济社会发展规划，会同有关部门设立高规格的职业病防治协调议事机构，细化责任分工，落实各部门职责，借鉴环保督察的方式加强监督管理。”

张茂华委员全国总工会书记处书记

张茂华在调研中也注意到，职业病源头防控机制执行不够，防护设施规定落实不到位。比如，一些新建、改（扩）建项目和技术改造、技术引进项目没有按法律规定开展职业病危害预评价工作。有的地方和部门存在职业病危害的建设项目没有执行有关规定，导致从源头控制和减少职业危害因素产生的关口失效。张茂华建议：“在供给侧结构性改革、产业结构调整和转型升级中，应提高职业病危害新建项目的准入门槛，同时，对职业病危害严重行业进行集中攻坚，推动危害严重的小微企业限期关闭退出。”实行职业病危害预评估报告“前置审批”制度，职业病危害预评估报告未通过卫生行政部门审批的，不得批准项目建设。

全国政协委员、上海建工集团股份公司副总工程师王美华发现，目前环保部门及建设主管部门对建设工程环境控制仅局限于施工场界外，对于场界内影响作业人员职业健康的环境并没有明确的规定。同时，作业环境人性化技术标准制定相对落后，我国在地下空间施工中的安全风险管理方面，始终未构建一套相对完善的法律法规体系，无法将工程施工中的风险管理地位和重要性准确定位出来，致使地下空间开发建设过程中关注施工作业人员工作环境的人性化设施配置标准低，一些深层地下空间的登高设施能简则简，安全风险大。故此疾呼：“施工效率低，作业环境差，安全风险大，劳动强度大……”关注地下空间开发建设中施工作业人员的职业健康安全保障。

王美华委员上海建工集团股份公司副总工程师

应重视低温作业岗位职业健康

全国人大代表、宁夏电投银川热电有限公司热控专责工程师方敏提出，在低温状态下长期从事露天工作的劳动者，可能会造成身体的冻伤、冻僵，从而诱发心脑血管、免疫系统疾病，甚至可能危及生命。

方敏代表宁夏电投银川热电有限公司热控专责工程师

目前，高温下劳动津贴已经惠及越来越多的劳动者，但低温劳动津贴由于缺乏立法政策，劳动者应有的合法权益得不到保障。一是虽然有国家规定，鼓励企业在极寒恶劣天气向一线、艰苦岗位的职工发放津贴补助，但只是一种倡导，不具有强制性。二是国家没有制定统一政策，没有相应的实施细则要求。

“可参照《防暑降温措施管理办法》制定出台《低温作业防护管理办法》，根据我国南北温差和低温作业时间率（低温作业时间率是指1个劳动日在低温环境中净劳动时间占工作日总时间的百分率）在各省进行细化，制定地方性法规和制度，为特殊岗位劳动者增加低温津贴。”