政府报告中的应急管理与安全生产

文/张兴凯

2019年3月5日，在第十三届全国人民代表大会第二次会议上，国务院总理李克强代表国务院向大会作政府工作报告。在报告中，他先后3次提到应急管理与安全生产的内容。本刊约请中国安全生产科学研究院院长张兴凯，请他谈自己的理解。

李克强总理在《政府工作报告》中3次提到应急管理和安全生产，这显示出党中央国务院对应急管理和安全生产工作的高度重视。总理在部署2019年政府工作任务时要求：“健全国家应急体系，提高防灾减灾救灾能力。加强安全生产，防范遏制重特大事故。”对这样的要求，应该怎么理解呢？

健全国家应急体系，提高防灾减灾救灾能力

“健全国家应急体系”是2019年要做的工作，做这样的工作目的是什么呢？就是要“提高防灾减灾救灾能力”。

建立国家应急体系的工作，党中央国务院一直高度重视，从建国到现在，可分为3个阶段。党的十八大以前，建立国家应急体系，是被灾害事故牵着鼻子走的，称为被动建设应急体系阶段。党的十八大以后，党中央国务院站在确保实现中华民族伟大复兴的高度，分析国情、着眼未来，积极主动抓国家应急体系建设，称为主动建设应急体系新阶段。组建应急管理部，标志着国家应急体系已经建立，具有中国特色社会主义的大国应急体系已经形成，进入了健全国家应急体系的阶段。

党的十八大以后，党中央国务院在健全国家应急体系方面做了多方面部署。

布局方面

2018年10月10日，在中央财经委第三次会议上，总书记亲自部署防灾减灾工作，明确防灾减灾“九大工程”。过去一年，应急管理部开展了应急发展战略、法律法规规划、科技顶层设计、专网顶层设计等工作，完成了应急指挥调度系统的互联互通。

体制方面

应急管理部和省级应急管理部门完成组建，标志着在中央、省级层面的应急管理体制改革已经完成，地市级、县区级的应急管理体制改革将在今年完成。

机制方面

一年来，应急管理部、省级应急管理部门边组建、边应急，按照“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的要求，实践、摸索、总结了应急管理机制，初步建立了各方面的制度，如建立应急值班值守制度，修订国家应急预案等。

法治方面

全面加强了立法、执法、尊法、守法和法律宣传教育工作。“1+4”的应急立法体系已经确立，正在加快《安全生产法》《消防法》的修订工作，《应急管理法》的制定已经列入工作日程。制定了《消防救援衔条例》，今年1月1日实行。

队伍方面

中国安全应急发展历程图

2018年11月9日，总书记向国家综合性消防救援队伍授旗并致训词，完成消防队伍的转隶。今年的任务就是加强队伍建设和能力建设工作。

保障方面

2018年12月29日，中国消防救援学院正式揭牌，队伍知识和技能建设有了初步保障。训练演练基地、物资储备基地、科研实验基地、科研院所等，今年将完成整合，作出统一规划。

提高防灾减灾救灾能力是指，全面提高灾害事故的防灾、减灾、救灾、灾后恢复以及灾害事故风险的识别监测、分析研判、预警预报、消减控制的能力。

今年的主要任务就是“健全应急体系，提高防灾减灾救灾能力”。

加强安全生产，防范遏制重特大事故

怎么理解“加强安全生产，防范遏制重特大事故”呢？

2018年总理的《政府工作报告》要求：“严格落实安全生产责任，坚决遏制重特大事故。”今年的要求是“加强安全生产，防范遏制重特大事故”。这是根据国情提出的，是实事求是的任务目标。强调安全生产工作的极端重要性，必须“加强”。同时，也不片面地、脱离实际地提出“遏制事故”，而是要抓住主要问题，设立关键指标，就是“防范遏制重特大事故”。

发展绝不能以牺牲人的生命为代价，这是安全生产的一条红线。总理在报告中强调“思危方能居安”“增强人民群众安全感”。如果人民群众在生产、生活中，时刻受到灾害事故的威胁，发展又有何用呢？所以，安全生产必须全面“加强”，必须加强安全监管、落实企业主体责任。特别是要摆正监管责任和企业责任的位置，发生重特大事故，既要依法追究企业的责任，也要依法追究监管监察的责任，做到“党政同责、一岗双责、失职追责”。

2018年总理报告中提出“坚决遏制重特大事故”，与今年报告中提出的“防范遏制重特大事故”有两字之差。两字之差表明对安全生产的认识进一步深化，思想认识的转变，安全生产工作方式方法的改变，也表明了对遏制重特大事故的信心。

2018年，是新中国成立以来唯一没有发生一次死亡30人以上的特别重大事故的年份。应该说重特大事故一定程度地得到了遏制，坚决遏制重特大事故的短期成效是显著的。但是，要根本解决问题，还要从预防做起，防范与遏制并重，而且应优先防范，这就是对安全生产认识的深化。

安全生产工作正在实现如下的转变：一是规划布局方面，从顾眼前、谋局部向顾长远、谋全局转变；二是思想认识方面，从“按照惯例工作是职责、多做工作怕担责”向“勇于创新监管模式和方法、积极工作敢于担责”转变；三是工作方式方法方面，从“事故逼着工作走、工作围着事故”转向“找准风险布全局、工作围着重大风险防控”；在应急救援方面，从“做应急准备、事故发生后组织应急力量的应急状态”向“做好应急准备、事故发生后应急力量迅速赶赴现场的临战状态”转变。

需要说明的是，是否可以提“防范遏制事故”呢？我认为，现在的国情是安全生产欠账多，事故隐患多，从业人员安全意识不强，“要发展、不要安全”的地方政府还存在，“管经济效益、不管职工安全健康”的企业老板还大有人在。因此，安全生产形势依然严峻，部分行业领域的安全风险还处于较高水平，要求“防范遏制事故”还为时过早。