论安全生产方针

文/汪文广

汪文广应急管理部安全生产基础司副调研员

“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产工作方针，是我国安全生产历史发展的重大成果，是开展安全生产工作的基本遵循。深入分析和准确把握安全生产工作方针的内涵，是做好安全生产工作的基本要求。中国特色社会主义进入新时代，对安全生产工作也提出了新要求，进一步完善和发展安全生产工作方针可以提上议事日程。

“安全第一”方针的适用范围

“安全第一”方针，最基本的问题是搞清楚适用范围。普遍认为《安全生产法》有适用范围，因为每一部法律都有适用范围。但很多人也认为“安全第一”方针是时时处处无所不适用的，否则就是重视程度不够。但对各级党委和政府来说，安全生产是不是第一位的工作？显然不是，发展才是我们党执政兴国的第一要务，经济建设才是各项工作的中心。《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出“地方各级党委和政府要始终把安全生产摆在重要位置”，可见安全生产在党委和政府工作中的定位是“重要位置”，不是第一位置。

要做好一项工作，首先要科学地认识它，找准它的定位，明晰它的内涵，确定它的对象，安全生产工作也不例外。高调的口号于事无补，就像有的观点强调安全比生产重要、安全比企业重要一样，殊不知离开生产谈安全、离开企业谈安全，这个话题就成了伪命题。要分析“安全第一”方针的适用范围，首先要区分广义的和狭义的安全生产工作。《安全生产法》提出要建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律、社会监督的工作格局，这些工作是广义的安全生产工作，而企业（包括企业的职工）在生产经营活动中所采取的各种安全措施则属于狭义的安全生产工作。狭义的安全生产工作直接体现在生产经营活动的过程中，对应企业的主体责任，因为企业是生产经营活动的主体，自然也是安全生产的责任主体；而其他的安全生产工作都是间接与生产经营活动相联系，是通过监督、督促、指导、服务、支持、协助等方式促进企业落实安全生产责任和措施的，对应的责任是各自的岗位职责，而不是安全责任。

笔者认为，“安全第一”方针适用于狭义的安全生产工作，适用于企业的生产经营活动，其他单位的安全生产工作都只能促进企业落实“安全第一”方针，而不能越俎代庖“自己执行”这个方针。在生产经营活动中，企业需要考虑生产运行问题、队伍建设问题、薪酬问题、安全问题、质量问题、环境问题、财务问题、技术问题、市场问题、社会责任等各方面的工作，每一项工作都是企业发展不可或缺的，都应该认真做好，都不能放弃或者偏废。如何处理这些工作之间的关系，尤其当某些工作之间发生冲突和矛盾的时候如何选择？这是企业的自主行为和自主权利。但当安全工作与其他工作发生矛盾时，企业不应该随意选择，因为法律规定“安全第一”；企业也不能随意选择，因为政府监管和社会监督都在督促它执行“安全第一”，如果企业违反该方针，就要承担相应的法律责任。因此，对生产经营活动中的各项工作来说，当安全工作与其他工作发生矛盾时，优先考虑、优先开展、优先落实安全工作，这就是“安全第一”方针。

“预防为主”方针的主要措施

“预防为主”方针是针对生产安全事故来说的，所有的安全生产工作都有同一个目的——避免事故的发生及消减事故的影响，从这个意义上说，所有的安全生产工作都是预防工作。因为事故发生在生产经营活动中，所以“预防为主”方针集中体现在企业的主体责任中，也针对狭义的安全生产工作。按照事故发生的机理倒推，企业的安全生产工作主要是“三个预防”：预防安全风险演变为隐患、预防隐患发展成事故、预防事故影响不断扩大。前两项体现为目前全面推进的安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，后一项体现为安全生产应急管理机制。企业所有的安全生产工作都围绕这“三个预防”展开，政府监管、行业自律、社会监督的各项措施，最终都围绕“三个预防”发挥作用，尤其是企业之外的应急救援力量还可以根据情况直接参与第三个预防。

预防安全风险演变为隐患，关键是做好安全风险的辨识、评估和控制3个环节。GB/T 13861-2009《生产过程危险和有害因素分类与代码》将危险有害因素划分为人的因素、物的因素、环境因素、管理因素等4类。GB 6441-1986《企业伤亡事故分类》将危险因素划分为物体打击、车辆伤害、机械伤害、起重伤害、触电、淹溺、灼烫、火灾、高处坠落、坍塌、冒顶片帮、透水、放炮、火药爆炸、瓦斯爆炸、锅炉爆炸、容器爆炸、其他爆炸、中毒和窒息、其他伤害等20类。前者是从风险的来源出发，提出风险从4个方面引发；后者是从事故表现形式归纳，提出风险通过20种形式演化。风险辨识要针对20类风险进行辨识，而风险控制则要针对4方面因素采取措施。风险评估则是在已经辨识的风险基础上，运用科学的安全风险评估方法，综合分析研判发生事故的可能性及其严重程度。风险控制则以风险评估结果为依据，制定针对性的预防控制措施。

预防隐患发展成事故，关键是做好隐患排查和治理2个环节。风险管控措施失效或弱化极易形成隐患，《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》将事故隐患分为一般事故隐患和重大事故隐患。一般事故隐患，是指危害和整改难度较小，发现后能够立即整改排除的隐患。重大事故隐患，是指危害和整改难度较大，应当全部或者局部停产停业，并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患。《安全生产法》规定“生产经营单位应当……及时发现并消除事故隐患”，因此，隐患排查治理要突出企业主体责任，对重大事故隐患，要及时报告，制定并实施严格的隐患治理方案，做到责任、措施、资金、时限和预案“五落实”，实现闭环管理。

预防事故影响不断扩大，关键是做好应急准备和应急处置2个环节。强化应急准备，加强应对生产安全事故的思想准备、组织准备、预案准备、机制准备和工作准备，不断提高应急意识，加强应急救援能力建设，强化预案管理及应急演练，完善应急协调联动机制，健全事故应急预警响应机制，推动安全生产应急管理关口前移。突出应急处置，提升企业事故先期处置和自救互救能力，加强现场指挥协调，完善人才、装备、物资保障等布局，增强复杂生产安全事故专业处置能力，有效应对事故灾难。

“综合治理”方针的实现原则

“综合治理”方针强调安全生产是一项系统工程，运用各种手段，调动各方力量，齐抓共管、综合施策。要综合运用法律、行政、经济、市场等手段，协调推进层级治理、行业治理、政府治理、社会治理相结合，关键在于落实责任，而落实责任的基本原则是“三个必须”：管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全。在这个意义上说，“综合治理”方针的实现原则是“三个必须”。

管行业必须管安全，着重落实监管责任，体现了安全生产责任的专业性。不同行业不同领域的生产经营活动特点是不同的，安全监管的特点也是不同的，落实安全生产责任必须具备该行业领域的专业素养，否则难免“外行管理内行”。对部门监管责任来说，要将安全生产工作作为行业领域管理的重要内容，从行业规划、产业政策、法规标准、行政许可等方面加强行业安全生产工作，健全行业领域安全生产责任体系，就要做到落实“党政同责”，落实领导班子成员“一岗双责”，落实行业领域安全监管责任，落实日常监督检查和指导督促职责，落实安全生产考核奖惩制度等“五落实”。

管业务必须管安全，着重落实参与责任，体现了安全生产责任的普遍性。各行各业各单位各部门各岗位各职工，凡参与必有责，每一项业务都要坚持“谁主管谁负责”，而安全生产责任正是其中一种必须要负的“责”，不管负责什么样的业务工作，相应的安全生产责任自然随之。对企业的职工来说，不管在什么岗位上，都应有保护自己不受伤害和保护他人不受伤害的意识，都有执行安全制度的义务和监督检举制度不落实的权利。对工会、协会、媒体及其他各种组织来说，都要立足于自己的业务，在抓好业务工作的同时发挥好在安全生产工作中的积极作用。

管生产经营必须管安全，着重落实主体责任，体现了安全生产责任的主体性。安全生产是生产经营活动的本质属性，各方面的安全生产工作最终都要通过企业来着力，这正是企业主体责任的表现，管生产经营的同时必然也管着安全生产。企业对本单位安全生产工作负全面责任，要严格履行安全生产法定责任，建立健全自我约束、持续改进的内生机制，建立企业全过程安全生产管理制度，做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”。

“生命至上”方针的与时俱进

习近平总书记在党的十九大报告中，鲜明提出“弘扬生命至上、安全第一的思想”，这是新时代对安全生产工作的新要求。“生命至上”是底线思维在安全生产工作中的运用，如果同时遇到重大的亡人事故和特别重大的财产损失事故，二者之间必须做出选择，此时应该坚持什么方针？如果事故已经发生到难以控制，应急救援千头万绪应该如何处置？如果企业存在高度安全风险和重大事故隐患，同时面临不生产就要破产倒闭并可能引发重大群体事件，此时应该如何抉择？这些情况都需要一个更重要的方针作为指导——生命至上。笔者认为，“生命至上”是以人民为中心的发展思想在安全生产领域的具体体现，是现有安全生产工作方针的与时俱进，“生命至上、安全第一、预防为主、综合治理”的方针更加具有科学性、系统性、完整性。

在这4个具体要求中，最优先的原则是“生命至上”，这是底线思维在安全生产工作中的运用，在生产经营活动中，不论财产损失的事故级别多么高，也要优先救援哪怕一个人的生命，这是安全生产工作的底线，人的生命保障是至上的。“安全第一”是战略思维在安全生产工作中的运用，在生产经营活动的各方面工作中，不管安全工作与哪一项工作发生矛盾，优先做好安全工作是企业必然的战略选择。“预防为主”是辩证思维在安全生产工作中的运用，安全生产工作的直接目的是避免生产过程中发生事故，认识事故发生的客观性，分析事故发生的规律性，预控事故发生的可能性，从“三个预防”出发，抓住关键、找准重点，把握规律、落实措施。“综合治理”是系统思维在安全生产工作中的运用，把各方面安全生产工作作为一个系统来看待，全面思考、整体研究，坚持推进“党政统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产工作格局。

“生命至上、安全第一”是关于安全生产工作的世界观，是安全生产工作的出发点和落脚点，而且可以进一步区分为保护生命安全和保护财产安全2个层次。“预防为主、综合治理”是关于安全生产工作的方法论，是安全生产工作的着力点和切入点，为我们开展安全工作提供了科学的方法和途径。防止和减少事故是安全生产工作的主要矛盾，是在“生命至上、安全第一”的世界观指导下做出的重要论断；同时，“预防为主、综合治理”是针对主要矛盾，分别从时间推进和空间布局2个方面采取措施的基本要求。