住宅小区前期物业管理中各参与方作用重构研究

李奇会 孙莉

摘要：住宅小区前期物业管理引发的问题引起了越来越多的关注，在梳理各方现有作用的基础上并以北京市的做法为例，可以看出前期物业管理阶段的问题根源在于建设方、购房者、物业企业、政府等各方参与者之间的定位不清带来的关系混乱。这些关系正在处于转型重构的关键阶段，需要进行重新思考，并给出相应的对策。

引言

研究表明，我国封闭式住宅小区物业管理引发的问题出现逐年增长的趋势，其表现形式——“业主维权指数”一直呈现上升态势；[1]更有学者预测，2016年以来的房地产市场调控将会使得2017年以后新房的物业纠纷比以前更为麻烦和严重。2017年《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》发布，要求补齐社区治理短板，改进物业服务管理。

在这些问题中，因前期物业管理引发的部分尤其引人关注，第一是物业问题中很大一部分是来自于开发阶段的遗留问题。2010年北京市住建委的一个调查发现，70%左右的纠纷都是开发商遗留问题引发的，《北京市房屋交付质量报告》表明，新建房屋质量仍然问题颇多，而且这些问题在后期（尤其是保修期满后）暴露时对已入住业主会形成较大困扰，例如在作者居住的小区，开发商遗留的小区供暖和水电专营等问题，已经严重影响业主的生活质量。这些问题本应该在前期物业阶段解决或提出改进方案，但目前看来这一想法难以实现；第二更为重要的是，按照目前的统计数据，全国已成立业委会的小区占全部住宅小区的比例平均约为30%（除上海市的业委会成立比例达82.9%以外），其中东部地区为 37.93%，中部地区为22.17%，西部地区为33.3%（河南省物业管理协会发布的《2018年河南省物业管理行业发展报告》显示，全省成立业委会的小区平均占比不到一成，郑州和部分省辖市刚刚超过10%）。这就意味着全国大面积的物业管理仍然处于前期物业管理阶段：没有更换前期物业管理公司，也没有修订前期物业服务合同，也就是说，前期物业管理中存在的问题会对整个物业的经营管理过程持续产生影响。

针对这一重大的现实问题，学者们从不同角度进行了大量研究，并提出了较多有意义的建议和措施；[2][3]各地政府也进行了各种尝试，推出了各种改革措施，但现实情况是前期物业带来的问题并没有因此得到有效地缓解。

本文认为前期物业管理阶段的问题根源在于建设方、购房者、物业企业、政府等各方参与者定位不清带来的各方關系未能理顺，在梳理各方关系现状基础上并结合北京市的做法，对各方关系进行讨论，认为这些关系正在处于转型重构的关键阶段，需要进行重新思考，并提出了相应的对策。

一、前期物业管理中各参与方关系现状

按照《物权法》《物业管理条例》等相关法律法规规定，前期物业管理的通用流程是：在新建商品房预售之前，建设单位需要通过招拍挂确定前期物业服务企业并与之签订前期物业服务合同、制定业主临时规约、并在预售合同中明确买受人接受以上内容的合同条款；同时明确购房者同意由建设单位选聘的前期物业服务企业代为查验并承接物业共用部位、共用设施设备。

这一流程涉及到建设单位、购房者、业主、前期物业服务企业、政府等各主要参与方，目前看，它们之间的关系呈现出较为复杂的情况。

（一）业主、购房者、建设单位三个名词定义不准确带来的各方定位不清，导致各方关系混乱

这三者的定义出现了一定的交叉，带来了现实的混乱：业主和购房者能不能混用？业主包不包含建设单位？

最高人民法院发布的《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（2009年）对业主进行了执行层面的解释：（1）依法登记取得或者根据《物权法》第二章第三节规定取得建筑物专有部分所有权的人，应当认定为《物权法》第六章所称的业主；（2）基于与建设单位之间的商品房买卖民事法律行为，已经合法占有建筑物专有部分，但尚未依法办理所有权登记的人，可以认定为物权法第六章所称的业主。

根据《会计法》相关规定，在交房之前，预收收入不能被认定为销售收入，购房者的所有权并没有被确认；交房之前的预售合同预告登记只是对物权的一种排他性保护，但预告登记并不等于物权，也不代表购房者可以行使物权。

同时，根据《物权法》第二章第三节规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。因此，在房屋出售之前，新建商品房物权所有者应该是开发商，那么开发商是不是业主？理论上讲应该是，但实际操作过程中，政府、建设单位、购房者等都默认业主不含开发商，在很多规定中，业主和开发商都是独立使用，例如《北京市前期物业服务合同示范文本》中，甲方是业主，乙方是建设单位，双方互不包含。

综合以上观点，可以认为新房购买者在收房并合法占有建筑物专有部分之前，不能被称为业主，也应该无法有效行使物权法中规定的业主的各项权利（以下行文中，所指业主均不包含开发商或建设单位）。

前期物业服务合同是首位购房者签署房屋买卖合同时就要作为附件签署，此时购房者不能以业主的名义签订合同，只能以购房者身份签合同。但很多规定显然并没有注意这一问题，为后期物业纠纷埋下隐患。例如在《北京市前期物业服务合同示范文本》中甲方明确为业主，但签订这一合同时，购房者并不是业主；再例如，住建部《物业承接查验办法》第七条规定，建设单位制定的临时管理规约，应当对全体业主同意授权物业服务企业代为查验物业共用部位、共用设施设备的事项作出约定；但业主只有在承接查验、交房完成后才会出现，这里明显存在逻辑错误；如果把全体业主改为全体购房者，那么，购房者并不是业主，根本无法行使业主的权利，唯一的合理做法只能是把承接查验放到业主身份成立以后进行。

（二）政府相关规定不明确导致各方定位不清，导致各方关系混乱

1.政府对物业共有部位和共有设施等定义较含糊，各方围绕共有的权属出现争议

按照建筑物区分所有权的定义，物业企业提供服务的对象是业主拥有共有权的共有部分，管理模式可以是业主自管、也可以委托给专业机构或物业服务企业。因此，明确业主拥有共有权的共有部分是开展物业管理的前提。

但目前的规定对业主拥有共有权的部位处理得极为模糊，《物权法》对建筑物内共有部位的规定较为明确，但对于建筑物外、建筑区划内的业主拥有共有权的共有部分没有明确，只是规定“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”，具体包括哪些没有明确；延续这一做法，在《物业管理条例》和《新建商品房买卖合同示范文本》等文件中，对于共有部分的规定也只是明确建筑物内共有部分的内容。

建筑物外、建筑区划内业主拥有共有权的共有部分如何明确？谁来明确？采用何种方式明确？这些问题不解决，承接查验、共有部位收益、共有部位维修等带来各方利益交叉，进而引起的纠纷就难以彻底杜绝。

2.政府没有明确前期物业管理开始时间导致各方定位不清，导致各方关系混乱

按照前文分析，购房者身份和业主身份具有本质不同：只有业主身份确认并达到一定数量时，共有权才能成立（共有权是集合权，单一业主没有共有权的概念），业主才能对自己拥有所有权的共有部分进行管理，即物业管理才会出现，业主缴纳物业费才能合理合法。因此，如果不把开发商视为业主，那么前期物业合同就应该从业主对共有部位的共有权确立时开始计算。

实务中，大部分地方规定交房之日就是业主缴纳物业费的时间，例如《山东省前期物业管理合同示范文本征求意见稿》明确提出：“本合同约定期限起始之日至出售房屋交付之日前发生的物业公共服务费由甲方承担，房屋交付之日起的物业公共服务费由业主承担”。

这就是说，交房之日是业主对新建住宅专有权、共有权和共同使用权全面接受的时点，即业主对共有部位共有权成立的时间，也应该是前期物业开始时间。

但权威部门并没有对前期物业管理开始时间给出一个明确的定义，《物权法》没有相关规定，在《物业管理条例》中有单独的前期物业管理部分，但该部分没有明确什么是前期物业管理，仅仅是明确了前期物业管理的结束时间：“前期物业服务合同可以约定期限；但是，期限未满、业主委员会与物业服务企业签订的物业服务合同生效的，前期物业服务合同终止”，对前期物业管理什么时候开始没有明确。

如果不能明确前期物业管理开始时间，必然会带来物业费缴纳时间是否合法的问题，必然会导致各方关系陷入混乱和争议。

3.建筑物区分所有权不能同时确立带来的各方关系混乱

按照以上分析，交房成为一个重要节点，是业主身份成立的标志，也是业主所有权确立的时间。

按照建筑物区分所有权的解释，所有权包括专有权、共有权和共同管理权。共有权依附于专有权，专有权转让，共有权同时转让，这也符合“公用基础设施和公共服务配套设施应当与居住小区住宅同步规划、同步设计、同步施工、同步验收、同步交付使用”的规定。目前，各地大多规定专有部分需要经买受人验收后才能交房（例如北京市《关于对新建住宅交付使用前实施房屋质量查验的通知》明确2018年12月1日后，在房屋单位工程质量竣工验收合格后交付使用前，由建设单位组织购房人对房屋施工质量进行查验），按照同步验收、同步交付使用的规定，共有部分也要经购房人同步验收后才能确认共有权并开始缴纳物业费。

住建部制定的《物業承接查验办法》规定，建设单位制定的临时管理规约，应当对全体业主同意授权物业服务企业代为查验物业共用部位、共用设施设备的事项作出约定，由物业企业在交房前进行承接查验，物业承接查验可以邀请业主（或购房者）代表参加。这里面的隐患是承接查验不是由购房人和建设单位两方完成，而是由“全体业主”委托物业企业和建设单位两方完成，问题是“全体业主”怎么来的？就算购房者可以代表业主，按照相关规定，双1/2是业主决议通过的最低门槛，那么购房者在全部可售房屋中占比是否达到双1/2标准？怎么认定？谁来认定？如果是否达到双1/2标准无法明确，那么承接查验的结果合法性就需要打一个问号。在这一过程中，如果不合格或者有质量隐患的共用部位、共用设施设备被接受，后期的隐患就会带来物业纠纷，即使在建设单位保修期内，业主也会把责任归于物业企业承接验收这一环节。

二、北京市前期物业管理实践的借鉴与反思

从全国各地市的做法来看，北京市的做法具有很强的创新性和引领性，但也是新问题出现较多的城市。

2010年，北京颁布了新版的《北京市前期物业服务合同》示范文本，设定了一个全新的“前期物业管理”阶段，即从第一位业主入住开始，到开发商向全体业主完成物业公共部位的交接为止。北京的做法是从源头入手，重构各方利益关系，消除造成前期物业管理不稳定的因素：主要体现在把开发商和业主进行了利益绑定，加大了开发商的责任和业主配合的义务。第一，强制界定在完成物业共用部分交接前，乙方（开发商）不得向甲方（业主）收取物业服务费（第九条）；第二，强制性地实现开发商意志向业主群体意志的转换：在完成公共部位物业的交接之前，开发商必须协助业主成立业主大会和业委会，并向业委会完成物业共有部分的交接查验（第十七条，业主大会成立并确定物业管理方式后，与乙方（建设单位）完成物业共用部分查验交接的，自完成查验交接之日起，本合同（前期物业服务合同）终止）；第三，加强了业主的配合责任：为了约束业主群体怠于履行成立业主大会的责任，拖延物业费缴费期限，要求业主在开发商发放的“业主一卡通”内预存最多不超过12个月的物业服务费，当业主群体拖延成立业主大会时，开发商可以通过银行划转业主预存在“业主一卡通”上的物业服务费。[4]

北京市的做法虽然相对清晰地明确了在前期物业阶段政府、购房者、业主、建设单位、物业公司等各方之间的关系：明确了前期物业费收取时间、加大了开发商的责任、一定程度上平衡了业主和开发商之间的责、权、利关系，但也带来许多新的问题。

首先，由于业主大会的成立是业主、政府、开发商等多方配合的结果，强制必须由建设单位推动成立业主大会，这会出现两种情况：一是建设单位为完成任务不顾程序和内容快速推动业主大会成立、完成共有部位的承接查验，导致业主大会和承接查验工作流于形式、有量而无质；一是建设单位根本就无能为力，单方面无法完成推动业主大会成立的任务；根据《北京市物业管理办法立法后评估报告》的调研，2010版示范合同发布后，新的业主大会成立数量并没有明显增加，也就是说出现了第二种情况。

其次，如果业主大会成立不了，共有部分交接不能实现，那么物业费就只能由开发商缴纳，开发商该不该为自己无法左右的事件买单呢？

2018年2月7日，北京市住房和城乡建设委员会和北京市工商行政管理局发布了《关于修订<北京市前期物业服务合同>等示范文本的通知》的通知，[5]重点是对第九条进行了修订：申请办理商品房预售许可或现房销售的住宅物业项目，物业共用部分经查验符合相关标准，乙方将查验结果在物业管理区域内显著位置公示之日起30日后，甲方应当缴纳物业服务费。

官方对这一变动的解释是“此次修改前期物业服务合同示范文本，是为进一步落实法规，体现简政放权，尊重业主與建设单位双方意愿”，这也就预示着限制建设方权利、加大业主权利的做法面临难以克服的困难。

调整的原因是政府、开发商和业主三方博弈的结果：开发商无能为力、业主可能会为了规避缴纳物业费而采取不配合成立业主大会的做法、政府处理投诉不胜其烦，调整的结果是问题基本回到原点：承接查验、收取物业费与成立业主大会脱钩，甚至还有倒退，因为承接查验、收取物业费由建设单位负责，而不是按照《条物业管理例》规定的由建设单位通过招投标确定的物业服务企业负担，建管一体得以强化，建管分离无从谈起。

北京市相关做法的核心在于理清各方关系，以期建立较为公平的交易规则、建立物业管理领域较为有效地市场化长效机制。但目前看，物业管理市场化的三个关键因素：卖方、买方和公平的市场交易规则发展并不同步，这也是导致相关改革没有达到预期目的的主要原因。

目前看，通过一系列的改革（例如取消物业企业的资质管理、取消物业企业的注册资金要求、取消注册物业师制度等），以物业服务企业为核心的卖方，其市场化程度有了极大提高：市场竞争程度日趋激烈、技术水平日益提高、服务水平快速提升等；但对于以业主为核心的买方市场化的建设以及市场交易规则的建设这两方面进展较慢，远远落后于卖方市场化的发展进程，这种不平衡、不充分成为阻碍物业管理进一步市场化的重要障碍。

以业主为核心的买方市场化的建设进步缓慢，是因为现有研究没有厘清前期物业管理阶段购房者（或业主）的个体利益演化为群体利益（或者准公共利益）的具体机制，可以说物业管理背景下从个体利益到群体利益演化的具体机制是目前研究的一个空白点，业主群体利益是不同于社会公共利益、也不同于企业内部群体利益的极其特殊的一类利益，需要通过深入的实证研究明确业主或购房者个体利益是在什么限制条件下、通过什么途径、怎样的机制一步步转化为群体利益的，在这一过程中，业主是如何和开发商、政府、前期物业服务企业进行博弈的，它们之间的互相嵌入是如何相互影响的？只有明确了这一过程，才能有针对性地制定出物业管理全过程业主群体准公共利益的维护、运营机制，才能进一步推进以业主为核心的买方市场化建设过程。

市场交易规则的建设进展缓慢是因为政府在物业管理领域仍然处于摸着石头过河阶段，没有完全理清在这个领域市场和政府的边界，对于政府介入物业管理的形式、程度以及介入的时机、政府对开发商在物业管理阶段的权责等方面的把握仍处于较为模糊的状态，这也需要理论界进行更为深入的理论研究，以期为政府决策提供帮助。

虽然整体上看以上两个方面的进展较慢，但在《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》发布以后，这两方面的建设明显提速。在建立交易规则方面，一方面，各地纷纷推出自带规则的“平台式”解决方案，例如北京提出并大力推动“街乡吹哨、部门报到”机制，破解基层治理“最后一公里”的难题，该机制的最大特点就是建立一个可以综合多方力量、统一执法的运行平台，这一机制对于需要多方合力才能实现良好治理的物业管理无疑是一剂对症良方；山东在全省物业管理领域迅速推进“三会三公开”（“三会”是指业主恳谈会、人民调解委员会和物业管理联席会，“三公开”是指物业服务企业公开服务标准和价格、投诉渠道和方式、公共收益信息以及业主委员会公开业主自治管理标准、投诉渠道和方式、公共收益信息）制度，这一制度的核心也是搭建一个协商治理的平台，截至2018年上半年，全省落实恳谈会和“三公开”制度的小区分别达到实施物业管理小区的56%和67%，改造完成后的老旧住宅小区物业管理覆盖率达到94%；另一方面，各地也纷纷强化物业服务信用体系建设、物业服务标准化体系建设等基础市场规则建设，筑牢物业服务市场的法制化、信用化基石。在推进以业主为核心的买方市场化建设过程，各地纷纷推出结合互联网加数字化的解决方案，例如“深圳市物业管理公众服务”主管部门官微已在500多个小区应用，所有业主大会的议题和表决结果都已数据化，深圳住建局还已试点由小区物业公司和业委会与银行签约，通过该平台向所有业主手机实时推送银行账户流水和季度财务报表；北京市住建委开发的“北京业主”APP，该平台是为业主决策共同事项建立的手机投票平台，截至2019年1月，北京市已有800余个小区陆续上线了该APP。通过互联网加数字化的手段，不仅激活了业主方参与市场运作的积极性，也极大提升了业主参与市场化运作的能力，对于业主方市场化进程起到了巨大的推动作用。

通过以上分析可以看到，理论界、实务界对于解决目前前期物业管理存在的问题进行了各种各样的探索，但这些探索较为零散、没有形成较为完整的体系，本文希望通过对前期物业管理中各方作用进行重构回答这一问题。

三、前期物业管理中各方作用重构路径

前期物业管理作为连接住宅建设和使用两个阶段的关键中介，需要妥善解决其面临的问题，提高业主居住质量。综合以上分析，本文认为前期物业管理问题的核心在于各参与方作用没有明确，出现了权责不清的乱象，导致业主满意度无法有效提高，因此，需要对各方作用重新定位，重构各方关系。

（一）政府的作用

按照目前“放管服”的要求，政府要明确事前监管，加强事中和事后监管。政府除了要建立交易平台、夯实法制化、信用化的交易基础外，还需要在以下方面做出改变。

1.政府要明确共有部分的定义和权属关系，明确事前监管

按照《城市房地产开发经营管理条例》规定，土地使用权出让前，在政府出具的建设条件意见书中就要明确基础设施建成后的产权界定。但现实中，由于缺乏经验，政府出于慎重原则，对小区内部很多共有部位的产权界定进行了模糊处理，这是问题难以解决的源头，目前的趋势是政府已经认识到这一问题的重要性和紧迫性，正在逐渐加以解决，例如对小区内的水电暖等专营部分已经明确各自权属、对小区内的幼儿园和学校也已经明确权属等。因此，这一部分只能通过政府规划，提前明确共有部位的权属，其他参与方都没有这项职能；在规划明确的基础上，就可以要求建设单位在共有部分交接时明确列出共有部位的名称和权属，尽最大可能从事前角度减少权属不清晰带来的隐患。

2.明确购房买受人和业主的准确含义，避免乱用

对现有规定中，对两者混用的情况进行清理，明确建设单位和业主之间的关系，应该明确交房之后，持有未出售房屋的建设单位的业主身份，但对于其如何行使业主权利可以进行限定。

3.加强事中和事后监管，确保业主对建筑物的所有权等各项权利能同时成立

政府需要明确现有的专项验收、竣工验收、综合验收、交房验收、共有部分承接查验等各项验收之间的关系。竣工验收和综合验收需要到政府备案，有政府背书的效果，权威性较强；但是由于住宅工程施工程序繁多，难以完全保证没有质量问题，因而需要在交房前通知业主进行验收，强制建设单位满足合同约定的质量标准，否则不能按时完成交房，建设单位要承担违约责任，这种验收包含建筑物本体验收（对应竣工验收）和区划内共有部分验收（对应综合验收）两部分，这两部分验收是业主和建设单位之间的合同验证关系，政府的作用是制定好规则，做好事中和事后监管，不要直接介入。

建议交房验收要借鉴北京市的做法，由政府制定规则，明确交房验收的时间在交房之前，由建设单位组织业主自行完成，切实维护业主权益。

建议共有部分承接查验也放在交房之前，由政府制定规则，由建设单位组织业主自行完成。由于共有部分验收涉及到的专项较多、专业性也较强，可以强制要求建设单位制定权属清单、验收明细以及验收流程提供给业主，至于建设单位如何组织业主进行验收，就交给建设单位和业主自行决定。

通过建设单位和业主之间进行专有部分和共有部分的交接，就能实现建筑物区分所有权各项权能同时成立，也就能明确前期物业管理开始时间。

4.政府需要明确建设方确定物业公司的时间、业主缴纳物业费的标准和时间

如果专有部分和共有部分在交房之前都由业主进行了验收，那么在验收之后、交房之前，政府就应该规定由建设单位通过招拍挂的方式确定物业服务企业，由建设单位把业主验收的共有部分及其相关资料移交给物业服务企业，并明确交房之日要求业主签署前期物业服务合同，作为物业买卖合同的附件。

政府需要明确前期物业管理开始时间是交房之日，物业费缴纳时间也是交房之日，交房之前的物业费用由建设单位承担。

政府需要进一步明确业主缴纳前期物业费的标准：前期物业收费标准应执行政府指导价，不能由建设单位和物业服务企业自行确定。

5.政府应强制业主大会的成立，培育业主的自治能力

目前看，业主大会的成立必须要借助政府的强制力量：一是强制要求建设单位提供支持和经费；二是强制要求业主及时提出成立申请；三是强制对不具备成立业主大会（业主委员会）条件的或者具备成立条件难以成立的住宅小区，由街道、社区居委会、建设单位、业主代表组成物业管理委员会，代行业主大会和业主委员会职责。

实践证明，如果政府不介入，业主大会就难以成立，前期物业积累的问题会越来越多，解决难度也越来越大。

（二）业主的作用

业主作为物业市场中不可缺少的一方，要明确自己的市场主体地位，行使自己的权利、履行自己的义务。

1.业主应明确自己的权利和义务

共有部分和专有部分的所有权人是业主本人，因此，业主应该对专有部分和共有部分进行验收。

业主应主动配合政府相关部门的要求，积极成立业主大会，尽快结束前期物业管理阶段，尽快进入业主自治阶段，通过协商解决业主之间、业主和物业企业之间、业主和建设单位之间的矛盾。

2.建立业主介入物业服务的新模式

业主和物业企业关系的核心在于业主如何影响物业企业的经营，[6]业主应通过业主大会的决议对抗物业服务企业以“经营自由”为由拒绝“四资”（公共资料、资金、资产、资源）公开与移交的做法，逐步对物业服务企业内部经营施加实质性影响。研究表明，业主对物业服务水平的评价和物业企业内部对物业服务水平的评价，两者的评价结论在统计层面存在明显偏差：前者的评价结果低于后者，也就是说物业企业内部并不承认业主的评价结论，这就很可能导致物业评价结果的内外部恶性循环，也很可能导致物业服务质量无法真正有效地提高，只有业主对物业企业内部的评价施加影响，才能打破这一循环过程。

（三）前期物业服务企业的作用

前期物业企业是受建设单位委托，管理业主拥有所有权的住宅小区的共有部分。由于前期物业管理时间（从交房开始到业主大会成立并选聘新的物业企业为止）已经压缩到很短的一段时间，物业服务企业必须尽可能在有限时间内展示自己的物业服务水平，物业企业必须进行开放式管理，吸引业主介入物业服务过程，否则当业主大会成立后，前期物业服务企业就难以续约。

（四）建设单位的作用

建设单位需要组织业主在交房之前进行建房验收和共有部分的承接查验；建设单位需要在业主验收之后、交房之前选聘物业服务企业；建设单位需要提供交房之前的物业管理费用；建设单位需要提供业主大会成立所需经费，协助政府相关部门促进业主大会的成立。

通過重构各方在前期物业管理中的作用，就可以明确各方边界，减少因边界交叉带来的各种纠纷，最终提高业主满意度。

参考文献：

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盛智明.地方政府部门如何规避风险？——以A市社区物业管理新政为例[J].社会学研究，2017（5）：166-191.

北京市住房和城乡建设委员会，北京市工商行政管理局.关于修改《关于修订<北京市前期物业服务合同>等示范文本的通知》的通知[Z].2018.

李斌.基于内外部顾客满意度冲突的物业管理改进研究[D].济南：山东建筑大学，2018.

责任编辑：王明洲