公共服务中岗位社工角色的畸形化与矫正

卢永康

摘要：岗位社工是指通过政府购买的模式，在社工机构的安排下到各个政府部门、事业单位与社区组织从事社会服务工作的人员。由于我国岗位社工仍处于发展初期，出现了角色定位不清、角色自我厌倦、角色扮演失败等“畸形化”现象，影响了社工作用的发挥和行业的健康发展。从依附理论的角度看，岗位社工“畸形化”的根本原因在于其存在对购买者、决策者与评估者的“依附”。因此，需要重新审视岗位社工定位，重构政府与社会组织的关系，矫正岗位社工角色的“畸形化”，重塑岗位社工的角色，推动社工行业的可持续发展，更好地为公众服务。

一、研究背景

目前，我国逐步形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，初步构建了政府主导、覆盖城乡的可持续的基本公共服务体系，岗位社工也不断进入教育、养老、残疾人服务等公共领域。[1]岗位社工是指具有社会工作资质，通过政府购买的方式，由社工机构招聘和派駐到各个政府部门、社会组织、企业等用人单位，并在用人单位的指导下，提供合同中要求的社会服务的人员。近些年，我国开始重视岗位社工的培养和发展，2011年11月，中央组织部与民政部等18个部门联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，指出社会工作专业人才队伍建设是构建社会主义和谐社会的一项重大而紧迫的战略任务。[2]党的十八大进一步诠释了社会工作的未来发展方向，探讨了在社会管理创新中社会工作的角色、作用与机制。此后，党的十八届三中全会提出了创新社会治理体制的新概念，意味着社会工作进入新的发展阶段，也意味着社会工作是创新社会治理的推动力量和普及公共服务的首要力量，其独特作用不容忽视。党的十九大报告也为新时代的社会工作发展勾勒了宏伟前景与发展方向，为未来社会工作的发展开创了新的机遇。

D市毗邻深圳，利用地理及经济优势，借鉴“深圳模式”，从购买岗位社工起步，努力克服自身社会工作基础薄弱、经验不足等劣势。[3]D市自2009年开始推行购买社工岗位的服务，并出台了《关于加快社会工作发展的意见》，明确了“政府主导，民间运作”的模式。具体运作过程如下：有关单位（如敬老院、残疾服务中心等）向民政局申请岗位社工的需求名额，经民政局审批后向社会公开招标，具有购买政府公共服务资质的社会工作机构向民政局提出投标申请，经过合法、公开、公平的评审后，确定中标单位，市民政局、有关单位和社工机构三方签订服务合同，由社工机构委派岗位社工到需求单位提供服务。其中，市民政局相当于“决策者”，有关单位相当于“购买者”，社工机构作为服务提供主体，也是岗位社工的“评估者”。随着岗位社工购买模式的不断发展，自2009年至2017年，D市的市直岗位社工数量从最初试点的100多个发展到300多个。岗位社工遵循助人自助的价值理念，根据实际情况，运用个案、小组、社区、心理等专业方法，帮助用人单位更好地履行其职能，为公众提供服务，同时协调社会之间的关系，解决和预防社会问题。

二、畸形：岗位社工发展的困境

政府购买服务已逐渐成为D市岗位社工的主要运作模式，在这种模式下，岗位社工要接受政府部门、用人单位、所在社工机构的“三重领导”，既要接受政府的指导和监督，又要遵守用人单位的各项规章制度并完成用人单位指定的任务，还要接受社工机构的管理并接受社工机构的考核，导致“岗位工作杂糅化、行政化”“社工角色塑造失败”等问题，岗位社工的发展呈现“畸形化”倾向。

（一）角色定位模糊

岗位社工角色定位不清表现为三个方面：一是政府对社工定位的抽象化。D市《关于加快社会工作发展的意见》指出，社工的主要职责是救助社会弱势群体，化解社会矛盾，维护社会稳定，增进社会和谐等，对社工的职责定位规定比较笼统和抽象，而实际上，社工的工作是具体的，也是类别分明的。定位不清往往造成具体岗位上的社工职责边界不明晰，容易形成“什么都要做”的错误认识。二是岗位社工“新旧角色”的混淆。岗位社工被机构派驻到用人单位后，意味着“新角色”的确立，相对于其在原有社会机构中的“旧角色”，岗位社工因不熟悉新的用人单位的制度和要求，往往用“旧角色”替代“新角色”，或者分不清“新角色”与“旧角色”的工作差别，可能会对新角色的定位产生偏差。三是岗位社工角色的多重性。学者张婷指出岗位社工存在“派驻”的性质，在具体角色实践过程中扮演了多重角色，诸如社工、一般办公人员、服务提供者、宣传者、资源提供者、赋权者、教育者、组织者、引导者、管理者等。[4]学者姺航远认为，社工是政策影响人、资源获取者、管理者、倡导者、支持者、服务提供者等。[5]大部分岗位社工都认为自己负担着不属于自己职责范围内的工作，如复印打印资料、发送签收快递、书写行政文件、协助整理文书、协助开展活动、招待相关人员、拍摄记录现场，甚至搬运货物、清洁打扫等，存在严重的角色超载现象。部分岗位社工认为，这些职责外的工作占自身工作总量30%左右，甚至有人认为占自身工作总量的80%左右。繁杂的工作和多重的角色，让岗位社工难以找到自己的定位，导致工作中无所适从，工作压力增大。

（二）角色扮演冲突

在实践中，岗位社工与其他人员发生角色冲突的现象也是屡见不鲜。学者丁水木指出，有的角色是个人同时“扮演”了过多的角色，因而满足不了社会各个方面对他抱有的期望，从而产生角色冲突。[6]造成该冲突的原因主要是岗位社工认为承担了职责之外的工作而与单位其他人员的工作产生矛盾，或因本职工作的任务和资源安排与用人单位的要求和资源供给产生矛盾，例如岗位社工需完成社工机构所下达的任务，但某些活动却被突然取消，或者某些项目的资源借用审批遭到用人单位相关人员的拒绝等。此时的角色冲突则主要表现为两方面：一是角色扮演的显性冲突，许多社工认为发生在工作单位中的冲突事件是不可避免的，因为社工机构所下达的任务影响他们的考核与晋升，当这些任务与工作单位所担负的任务产生矛盾时，为了社工工作的顺利展开而迫不得已与用人单位相关人员产生正面冲突，甚至导致关系破裂等后果；二是角色扮演的隐性冲突，即当冲突产生时，部分社工选择“逆来顺受”，消极对抗，如消极开展社会服务，拒绝沟通，负能量大，进取心低，甚至产生离职的想法。

（三）角色扮演厌倦

职业厌倦是指角色扮演者对自身产生不满但又没有及时解决，逐渐演变为对自身工作感到厌烦、疲倦、无趣的状态，导致角色扮演消极，不能正常发挥其角色应有的作用与价值。李欢是较早发现并提出社工角色产生职业厌倦问题的学者，他从期望理论与社会支持论的角度，认为造成社工角色产生职业厌倦是多因素的，主要概括为工作环境行政化、工作内容行政化、用人单位的不认同、工作支持的缺乏、归属感的缺乏。[7]岗位社工角色自我厌倦包括两方面，一是“角色自我厌倦”，表现为岗位社工对职业的美好憧憬与现实不符从而产生巨大差异感，进而对社工职业逐渐厌倦，造成职业困惑、职业厌烦、自我认同感低、工作沮丧、消极懈怠、经常产生辞职念头等现象。有的社工谈到，“来到这里才发现，在高校学习的社工理论知识与在实际一线（岗位）社工工作内容是不同的，还会经常被单位领导指示去做很多与社工无关的工作，而且还要完成机构的任务与考核，逐渐地把我对社会工作的初衷和热情给磨灭了”。二是“角色外部厌倦”，这表现在岗位社工因外部环境复杂，如经常要做不必要的工作、机构审核程序繁琐等，感到工作量和工作压力大，从而产生职业倦怠。这些现象，不仅不利于岗位社工提升社会服务水平，还会加剧公众对社会工作的误解。

（四）角色塑造失败

岗位社工“畸形化”最严重的后果是角色塑造失败，其中表现为岗位社工的离职和被辞退。D市自2009年引进社工服务以来，每年岗位社工的离职率都超过10%，其他地方的社工流失率也不断被媒体关注和报道。记者田玲玲指出：“东莞社工行业至今已走过了7年多的历程。统计数据却显示，从2011年至2015年，每年东莞的社工离职率都超过了10%。”[8]而近几年来，岗位社工的离职率在15%左右，离职率不降反升，这种现象不但影响了社工个人职业生涯的发展，也影响了社工机构的发展。为了应对岗位社工的频繁離职现象，D市用人单位购买一个岗位社工的同时，还配置一名社工助理，也就是说一般至少有两位社工在进行服务。这样，一旦岗位社工提出调离申请，社工机构方便重新调配社工，不至于因为社工的离职导致工作的脱节，但新人员的招募和培养，需要花费较多的时间和成本。当然，在岗位社工提出调离申请时，社工机构会做思想工作并尽力挽留，但常常收效甚微。另外，社工角色也会出现无法完成工作任务、无法完成考核等状况，造成角色塑造失败，被用人单位或者社工机构辞退或调职的情况。

三、依附：岗位社工角色畸形的原因

“依附理论”源于拉美，旨在探讨发展中国家处于“依附地位”的原因，以及如何“走出依附”的宏观发展理论。近年来，一些社会学者把“依附理论”引入社会管理领域。学者马丹在其2014年的调研报告中指出，“针对京、浙、黑三省等地方政府与社会组织关系调研发现，二者的关系在社会管理活动中呈现政府主导下的依附性合作关系。地方政府在政策、财力、物力、公共资源供给方面直接影响着社会组织的发展，形成了社会组织依附政府的关系”。[9]社工机构属于社会组织的一种，对政府具有“依附性”，岗位社工来源于社工机构，其角色的特殊性产生了对政府、用人单位与社工机构三方的“依附”。这种“依附性”是造成岗位社工角色“畸形化”的根本原因，即岗位社工缺乏独立性，缺乏对人、财、物的调配权，产生对相关部门、机构的政策依附、物资依附、公共资源依附、人力依附等，并且受到评估机构与社工机构的监督（图1）。

（一）对决策者——政府部门的依附

D市在没有引入“社会工作”这一概念之前，传统的社会服务工作是由民政局或者相关事业单位等公共组织来完成。后来，D市借鉴“深圳模式”，决定引进岗位社工。政府是岗位社工政策的“决策者”和资源的提供者，政府部门既为岗位社工创造了工作机会与条件，也让岗位社工的发展依附于政府的政策红利和资源配置。岗位社工对政府部门的依附主要有两方面：政策与资金。政策方面，在《D市中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》中，建设有效人才战略的八大主要任务之一是“大力发展社会工作专业人才”，该文件中的“社会工作人才队伍建设工程”，意味着社工在D市人才队伍建设中占重要组成部分，也体现了D市对社工职业培养的高度重视。[10]除此之外，D市政府还建立了岗位社工晋升制度，制定了社工入户优惠政策，给予具有社工职业资格的社工一定的奖励，提升了社工的社会认同感，加大了对社工机构的规范管理等。资金方面，D市政府在公共财政方面对社会工作大力支持与投入。据统计，2009年至今，D市已在市、镇两级投入3.5亿元，为社会工作的开展提供了充足与强大的资金之余，还在全市32个街、镇进行社会工作的全面覆盖，部分镇街购买专业社工岗位的数量达到30名以上。政府的支持为岗位社工的发展提供了契机，但这些支持从制度层面来看，多来源于政府的规章，立法层次低且还具有多变性，增加了职业的不稳定性。从资金层面来看，社会组织缺乏自我筹资和自我运转的能力，且岗位社工购买的招投标机制，也增加了社会组织和岗位社工职业的不稳定性，进一步增强了对政府政策和资源的依附性。

（二）对购买者——用人单位的依附

岗位社工对用人单位的依附主要体现在两个方面。首先，对用人单位制度和文化的依附。岗位社工作为“新角色”派驻到用人单位后，不仅要受原有社工机构制度的约束，还要受用人单位制度和文化的约束。为了保证社工服务工作的顺利开展，岗位社工必须接受用人单位的一系列制度、文化与风气，甚至潜规则等，岗位社工不得不遵循用人单位的工作规则，完成用人单位的工作要求。其次，在权力授予和资源配置方面，需要借用用人单位的某些资源，需要严格按照相关流程申请并获得上级审批，而且有的流程相当繁琐，加大了岗位社工的工作量。当遇到上级拒绝有关申请时，岗位社工不得不更改社工服务的具体内容，造成了工作上的压力，阻碍了原有的进度。正是这种对“购买方”的依附性，以“购买方”为上帝的服务宗旨，导致岗位社工失去了自己的优势——“社会工作”的专业性。

（三）对评估者——社工机构的依附

岗位社工对社工机构的依附，主要体现在考核与薪酬两方面。D市在构建社会工作制度框架时，已经明确规定引入第三方评估制度，即由社会工作主管部门牵头并负责统筹组织，委托第三方评估机构具体实施，将行业管理机构、使用社会工作服务的用人单位、督导、社工机构、一线社工及服务对象都作为评估和被评估的主体。[11]因此，第三方机构是受雇于政府，帮助“购买者”评估岗位社工是否达到职业标准，是否发挥其角色功能。在考核方面，岗位社工在接受第三方评估的同时，也要接受自身所在社工机构的评估。因此，每间隔一段时间，岗位社工则需回到自身社工机构接受第三方机构与本部机构的双重评估。评估机构在评估岗位社工的服务内容、指标达成率等方面的同时，还会打电话咨询服务对象的意见与评价。如果评估结果不达标准，岗位社工面临的将是调离、辞退等结果。在薪酬方面，不同社工机构的薪酬待遇也是岗位社工决定“去留”的重要因素之一。薪酬因素是岗位社工对社工机构“依附性”的最大体现，同时也决定了个人在该职业未来的持久性与走向。

四、“矫正”——岗位社工角色的回归

（一）从“争议”到“共识”

由于岗位社工在我国属于一种新的职业类别，用人单位和社会公众对这一职业缺乏认识和共识，造成岗位社工角色定位不清晰，岗位社工自我角色认知与用人单位和公众的认知不一致。因此，要加强对岗位社工这一职业及其职能的宣传，让民众更好地了解这一职业，明晰岗位社工的定位。政府在购买社工服务时，要明确社工服务的内容和方式，建立合理的工作评价机制。作为用人单位，要尊重社工的独立性和专业性，明晰其岗位职能，在社工开展工作时给予支持，发挥社工的作用和功能。岗位社工自身也需正视自身职业的“专业性”，建立职业自信与良好形象，坚持社工职业理想，用行动获取社会公众的认可，从而达成共识，回归岗位社工的本位，更好弘扬助人自助的理念，用专业的手法帮助用人单位更好地完成工作任务，通过服务化解社会矛盾，凝聚人心。

（二）从“依附”到“嵌入”

“嵌入”是指两个不同系统相互融合、相互作用，并通过系统内的各因素相互适应使新系统趋于稳定的过程。岗位社工由社工机构派驻用人单位，他们在工作单位中并无实权，其工作的开展离不开用人单位的支持，这种依附关系往往束缚了岗位社工的手脚，影响其独立性。因此，用人单位要正确处理与岗位社工的关系，既不能将岗位社工与本单位行政人员混为一体，也不能将其当作外聘雇员排斥在外，应正确认识其角色和价值，在工作中恰当地将岗位社工的服务“嵌入”日常工作任务和流程，给予一定的自主空间和资源支持，实现要素和资源的重新整合，让社工服务与单位日常工作相互配合，相得益彰，发挥用人部门和岗位社工的双重效应。

（三）从“管控”到“合作”

政府是岗位社工的购买者，掌握并决定着岗位社工的工作机会、薪酬待遇等，而社工是服务的提供者，需要按购买者的要求开展工作。在传统思维下，购买者掌握着“管控”权，即政府在社工机构中购买岗位社工开展社会服务的同时，政府对岗位社工的工作进行干预、监管与审查，对社工的社会服务进行管理和控制。这种关系，往往让岗位社工放弃自己的角色和功能而迎合“管控”者的需要，造成了岗位社工的角色“畸形”。而要矫正这一“畸形”，政府与岗位社工的关系处理方面必须确立新的思维模式，他们不是“管控”与“被管控者”，而是需要和被需要者，是为了实现同一目标的合作者。因此，政府和岗位社工要在相互信任的基础上，就目标达成共识，政府为岗位社工服务的开展提供政策和资金支持，岗位社工用自己的专业和行动，实现管理和服务的目标。

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责任编辑：王 缙