大气污染联防联控监管失灵与路径优化——基于政策网络理论分析

高明 曹海丽

(福州大学经济与管理学院，福建福州350108)

我国快速的工业化和城市化进程在提高了人们生活水平的同时，也造成了资源短缺、区域环境恶化等问题，尤其近几年雾霾、酸雨、光化学烟雾等区域性、复合型大气污染事件的发生，使我国城市环境和空气质量受到全社会的关注。与以往局部性、单一型污染不同，现阶段大气污染呈现出明显外溢性、无界化和复合型的特征，对我国传统的属地治理模式提出了巨大的挑战。而大气污染监管在大气污染治理体系中处于基础和核心的地位，有效的大气污染监管是改善城市环境空气质量的关键环节。因此，打破行政壁垒、严格落实治污责任、促进区域内环保信息和资源共享、建立区域联防联控的合作监管模式是目前解决大气污染问题的关键所在。

我国学者从大气污染的监管主体、监管困境及成因、政策建议等方面对大气污染监管机制的完善进行了探索。首先，在大气污染监管主体方面，赵美珍、郭华茹等人认为地方政府和公众在环境监管中都有自身的局限性，应加强建设政府与公众环境决策协同、环境执法协同和环境问责协同等机制，提高环境监管的有效性［1］。齐萌认为环境监管并非政府一己之力所能为，公众在环境监管中具有重要的作用，通过加强公众认同能更好地化解监管的理念困境［2］。在大气污染面临的监管困境及成因方面，陈诗一、张云等人通过分析长三角和京津冀区域雾霾治理现状，指出我国目前联防联控监管机制面临信息共享机制建设滞后和内部监管责任界定模糊等现实困境［3］。张凌云、齐晔从政治激励和财政约束的角度解释了地方政府在环境监管中无动力和无能力的原因，提出只有优化政绩考核机制、提供财政专项预算，才能突破地方政府环境监管的困境［4］。在对大气污染监管的政策建议方面，柴发合、李艳萍等人通过梳理国内外大气污染联防联控监管模式的成功经验，总结出建立由中央到地方的统一监管机制、制定协同控制的法律法规体系和构建科学系统的联防联控技术支撑体系，是实现我国大气污染环境监管模式战略转型的重要措施和根本途径［5］。张强斌认为，新时代下，只有建立“自上而下”的环境监管机制，构建“共同但有区别”的监管规划体系，才能破解大气污染联防联控监管难题［6］。需要注意的是，现有研究主要集中在单一层面进行探讨，未能将大气污染联防联控监管置于整个大气污染协同治理环境中进行系统性的考察。本文突破了传统研究视角的单一性和局限性，立足于大气监管的互动性、系统性和关联性，引入政策网络这一视角，对联防联控监管的各主体的网络关系进行分析，全面构建了当前我国大气污染联防联控监管的新路径。

一、大气污染联防联控监管的政策网络理论及其适用性分析

（一）政策网络理论

政策网络理论兴起于20世纪70年代，在公共政策的研究中，政策网络理论为多元政策主体间复杂多变的网络关系提供了一种新型的分析框架和研究范式。与传统科层制下封闭的政策过程相比，政策网络理论强调政策主体的多元性和他们的行为及关系的依赖性，为实现共同的政策目标，成员之间进行频繁的资源交换和互动，最终形成正式或非正式或强或弱的动态网络关系模式［7］。其核心要素主要有以下三个方面：就政策主体而言，具有多元、异质性的网络关系主体，既包括以政府为代表的公共部门，也包括以市场、专家和媒体等为代表的私人部门和第三部门；就主体关系而言，主体间依赖一定的资源进行彼此互动，进而形成相互合作的依赖关系，没有一种主体具备完全主导其他主体的驾驭能力；就政策执行过程而言，在政策网络相关制度的约束下，拥有不同资源、利益目标的行动主体通过合作、对抗、交换和竞争等方式进行谈判和协调，追求自身的目标和利益诉求，从而形成一种博弈互动的政策执行过程。

罗茨 （Rhodes）是政策网络理论研究的集大成者。他以“成员关系”“成员数量控制”“垂直相互依赖性”“平行意见依赖”“资源的分配”等为指标，将政策网络分为政策共同体、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络五种类型［8］，是目前学界普遍推崇的政策网络分类模式（如表1所示）。

表1 罗茨的政策网络类型

（二）适用性

大气污染联防联控监管制度中涉及的相关政策主体数量众多，且相互关系也比较复杂，从单个利益主体和单个角度难以全面揭示大气污染监管面临的困境。而且各个主体间占据不同的资源并追求各自的利益目标，形成不断冲突、合作和博弈的政策网络关系结构。借助政策网络理论可以更好地探究各利益相关方的关联性和互动性，帮助我们制定更为合理有效的大气污染监管政策，同时增进各方对政策的理解，进一步完善大气污染联防联控监管制度［9］。政策网络的五种类型在大气污染联防联控监管中的具体体现如下（图1）：

1.政策共同体

在大气污染联防联控监管政策网络中，政策共同体以中央政府为核心，包括国务院下属的生态环境部、国家发展改革委员会、财政部、国家能源局等多个职能部门在内的国家机构，其中生态环境部在大气污染联防联控监管政策制定中发挥着主导性作用，并联合发改委、工业和信息化部等多部门，对能源、交通、工业等领域的大气污染进行监管。政策共同体处于权力结构的顶端，其组织成员内部关系稳定并且相互依赖，享有高度的决策权和权威性。

2.府际网络

府际网络以地方政府为主要代表，一般由各自行政区划内的环保厅（局）牵头，联合相关部门实施大气污染监管［10］。这一网络主体是政策的直接执行者，对本辖区的空气质量负责，是影响大气污染监管政策实施效果的中枢结构。同时其纵向垂直相互依赖性有限，但平行沟通广泛，与其他网络主体相互联系相互渗透。府际网络向上需要向政策共同体网络反馈大气污染监管情况，向下则与生产者网络紧密相联，对其因生产造成的污染实施监管。在现实中，府际网络拥有较大的支配本地经济资源的权力以及自由裁量权，面对明显外部性的区域公共物品，地方政府不可避免地以属地利益为根本出发点，存在一定的道德风险以及逆向选择的可能，因而如何有效地激励地方政府切实承担大气污染监管的重任是亟待解决的问题。

3.专业网络

专业网络以专业学者或团体为核心，包括环境领域的研究者、高校科研机构、专业技术公司等在大气保护方面拥有专业知识和技能的行动主体。专业网络代表特殊专业利益并具有实质性的垂直相互依赖关系，成员关系稳定，网络整合度高。专业网络作为第三方监管主体，能够为政府和企业提供更多的专业知识、相关信息和技术的支持，对大气污染联防联控监管过程中可能出现的问题进行预测，并提出建设性的意见和建议，在大气污染联防联控监管中发挥着“智库”作用。

4.生产者网络

生产者网络主要指对大气造成污染的排污企业，成员主体数量众多、流动性强，服务于生产者利益，网络内合作与竞争并存。生产者网络与政府的关系是互相依赖的，政策目标的实现离不开生产者网络的配合，而利益团体也试图影响公共政策，在特定的活动领域的政府决策中寻求话语主导权，两者相互依赖，相互博弈。生产者网络往往会采取策略性的行为规避环境监管，以降低企业的生产成本和环保投入，因而只有实行严格高效的环境监管措施，企业才会改进生产工艺，提高治污技术，推动整体大气污染问题的改善。

5.议题网络

议题网络是受到这种议题所影响的团体或个人组成的网络。议题网络参与人数众多，成员规模庞大，包括网络媒体、公众、非政府环保组织（ENGO）以及其他独立的环保机构等。议题网络对空气质量改善的意愿最为强烈，尤其是社会公众对本地区大气污染感触最深，对空气质量的改善有着直接的现实诉求。议题网络的特点是其成员资格开放、组织成员的流动性较大、组织不稳定、参与程度不高，表现出较大的无序性、临时性和随意性。议题网络作为一种外部的监督主体，能够利用舆论的社会影响力和传播力，抑制企业的排污行为，在舆论导向方面发挥着越来越重要的监管作用。

图1 政策行动者及其对应的网络

二、政策网络视角下大气污染联防联控监管失灵分析

（一）宏观层面：大气污染联防联控监管力量不均

在理想的政策网络中，没有任何一个行动者拥有足够的领导能力去决定其他行动者的策略行为，他们依赖各自拥有的资源在彼此平等的政策网络中结盟［11］。但实际上，我国大气污染联防联控监管政策网络仍属于纵深化的科层网络结构，五类政策行动者存在显著的力量不均问题。其中，政策共同体和府际网络是权力和资源结构的中心，拥有绝对的主导地位，而议题网络和专业网络是大气污染联防联控监管中的弱势行动者，极易受到前两者的忽视，对政策过程的干预程度较低，且尚未完全形成快捷高效的横向合作管理结构，致使生产者网络、专业网络和议题网络不愿意或较少地参与政策的制定，对政策造成的实质性影响较小。

（二）中观层面：大气污染联防联控监管跨网络关系失灵

1.政策共同体与府际网络的冲突与矛盾

大气污染联防联控监管作为一个综合性议题，不仅需要以中央政府为代表的政策共同体立足全局，结合社会整体的公共利益制定监管及考核的制度与规则，也需要地方政府积极配合，开展合理高效的府际监管工作。事实上，府际网络掌握着辖区大部分的政治资源、经济资源和行政管理权，当其与政策共同体的利益诉求相悖时，两者之间就极易出现摩擦与矛盾。首先，在以GDP为重要指标的政绩考核机制的激励下，府际网络的理性选择显然是以经济发展为中心，在信息不对称的情况下，极易回避、拖延甚至替换中央政府的大气污染监管政策，以争取自身利益的最大化［12］。其次，府际网络往往承担辖区内过高的社会和公共服务支出，在现行的分税制财政体制下，往往出现财权和事权严重不匹配的情况，导致在大气监管能力建设投入的资源十分有限。因而，作为“理性人”的地方政府，当经济发展与大气保护相矛盾时，“理性选择”往往会偏向经济发展而不是对大气污染的监管。这与兼顾社会公共利益的政策共同体的政策意图相背离，两者之间并未达成政策价值的认知整合，央地之间的冲突和矛盾应运而生。

2.政策共同体与议题网络的断裂与对抗

大气污染联防联控监管涉及的主体范围甚广，并非政策共同体一己之力所能为之，必须得到议题网络的广泛支持和积极参与才能得以长效开展。但事实上，城市环境空气质量满意度差、空气污染负面舆论扩散、环保群体性事件的频发都折射出两者之间存在严重的断裂与冲突。从政策共同体角度而言，两者之间出现断裂的最外在表现形式则是对议题网络缺乏足够的重视，将议题网络的参与作为一个临时的选项或仅停留在政策推行后的宣传层面，忽略了公众的价值偏好和意见。其次，我国大气污染联防联控监管机制仍处于不断探索阶段，实际工作中监管能力受到地方保护主义、有限理性、不完全信息等因素的限制，使两者之间并未形成良好的互动关系［13］。从议题网络角度而言，城市环境空气质量与社会公众息息相关，因此公众对城市环境空气质量的关注度不断提高，在环境监管能力不足、监管成效偏低、公众环境权益无法得到有效维护的情况下，容易产生不满情绪。其次，由于议题网络参与信息不畅、参与渠道受限、参与效果不理想等原因，社会公众难以知晓大气污染监管的现状和细则，从而对政策共同体的监管行为和效果存在质疑和批评。

3.府际网络与生产者网络的道德风险

生产产值大、利税高的劳动密集型和资源密集型的粗放型企业，往往能够为当地带来快速的经济增长和巨大的财政贡献，但若放任其自主经营，往往会导致严重的环境污染。同时，公众对良好的城市环境和空气质量的诉求越来越高，府际网络是当地空气质量监管的责任主体，负责制定空气质量管理条例，规范企业排污行为，因此，府际网络一方面要在环保审批上限制这类企业的发展，改善属地环境空气质量，提高公众的环保满意度；另一方面，府际网络为了取得更好的政绩、降低监管成本，往往会迎合企业倾向，在项目审批和环保执法上予以宽松的环境，放松环境监管力度［14］。而生产者网络作为理性的“经济人”，会隐瞒真实的排污信息，通过寻租、偷排、漏排等行为将企业成本转化为社会成本，寻求环保软约束的机会主义倾向，规避府际网络对自身排污行为的规制，以追求经济利益的最大化。因此，在利益的驱动下，府际政府在大气污染监管中容易产生以道德风险为主要表现形式的扭曲行为，形成府际网络和生产者网络合谋寻租现象。

（三）微观层面：大气污染联防联控监管内部网络关系失灵

1.府际网络内部的分化与冲突

良好的府际关系是区域大气监管合作的基础，大气污染联防联控监管工作是一项系统而复杂的工程，需要府际网络之间相互配合和协作，单打独斗的治理方式无法从根本上解决区域性大气污染问题。但由于政治利益和经济利益的驱动，府际网络为了谋取地方竞争的优势，存在竞相减免税负、降低环境标准以吸引经济效益高的污染性产业进驻的行为，甚至充当辖区内高污染高耗能企业的保护伞，无视整体区域内的城市环境空气质量。同时，大气作为区域性公共物品，选择大气污染监管的一方，要承担随之产生的监管成本、经济增长的放缓以及不治理方的负外部性。根据奥尔森的“集体行动理论”，府际网络作为“理性经济人”，倾向通过“搭便车”的行为，即由其他地区进行监管，自己不付出监管成本也能坐享环境改善的收益，从而规避自身的监管责任［15］。因此，有效突破府际网络之间的恶性竞争，走出集体行动的困境，才能形成互相信任和依赖的治污合力。

2.专业网络与议题网络话语权薄弱

专业网络和议题网络是大气污染联防联控监管的重要补充，它可以有效地弥补政策共同体和府际网络监管的懈怠和缺陷，反馈正确全面的大气污染信息，为大气污染监管提供原动力。两者参与人数众多，规模庞大，构成相对复杂的两大网络，但是在大气污染监管中，两者处于弱势地位，对政策过程的干预程度较低，话语权薄弱。专业网络虽通过智库建设、产学研合作等方式参与到政策制定当中，但其政策建议并没有得到足够的重视，参与形式化严重，且其政策建议尚未真正地传播到政策共同体和府际网络当中，没有实质对政策制定和落实产生威慑性影响［16］。于议题网络而言，大部分只通过信访、来电、来访等传统渠道进行意见的表达，且往往处于一种事后监管，即当大气污染事件已经发生并且对居民造成严重影响时，居民才会通过上访、来信等渠道与当地政府或者排污企业进行交涉，参与行为存在严重的滞后性。政府与社会公众的力量并未真正的联合，只是一种补救性的措施，网络舆情未得到足够的重视，对大气污染监管的威慑力十分有限。

三、政策网络视角下大气污染联防联控监管的路径优化策略

（一）调整网络间整体资源的配置

在大气污染联防联控监管的路径优化策略中，应合理调整不平等的网络互动关系，增强弱势行动者的网络话语权，促进各政策网络主体间的沟通与协商。首先，强势资源占有者在大气污染联防联控监管问题上要作出资源倾斜。政策共同体和府际网络在大气污染监管政策的制定中占据重要的资源优势，享有高度的决策权和权威性，应进一步明确自身的公共性特征［17］，作出一定的权力让渡，鼓励其他行动者的广泛参与。应对生产者网络开展积极的沟通与引导，对专业网络和议题网络的意见予以积极考虑，形成统一的政策价值认知。其次，提高劣势资源拥有者在大气污染联防联控监管中的资源占有率，尤其是专业网络和议题网络的话语权薄弱，在大气污染联防联控监管中的作用微乎其微，处于资源占有的劣势，应当合理地调整资源的配置，避免资源配置的严重不均［18］。

（二）搭建大气污染联防联控监管政策网络主体间的互动机制

1.政策共同体与府际网络的利益补偿机制

从政治补偿方面而言，应不断优化政绩考核机制，将环境保护指标纳入地方绩效考核体系当中，改变单一的以经济建设为中心的考核模式，建立科学规范可量化的绿色考核机制，强化大气污染监管的内在激励［19］。值得注意的是，虽已有不少学者提出了“绿色GDP核算体系”，但现实中绿色GDP的考核指标、统计方法等还不成熟，实际推行起来较为困难。因此，如何使绿色指标的设立更加科学化、指标的度量更加可测化、考核的标准更加规范化都是政策共同体和府际网络需要考量和突破的问题。从财政补偿方面而言，应给予府际网络专项的环境监管资金，确保府际网络有充足的财力和物力开展大气污染监管工作。随着人们对大气污染治理的意愿越来越强烈，越来越多的政策条文被颁布去解决目前的大气污染监管问题，但现实中由于人力、物力和财力的严重缺乏，使政策条文不断空心化，监管能力受到严重的限制［20］。因此，加强对府际网络专项的环保监管资金补贴，建立两者的利益补偿机制，才能更好地推动大气污染联防联控监管工作的开展。

2.政策共同体与议题网络的沟通协调机制

要破解政策共同体和议题网络之间的断裂和对抗，还需要不断增强两者之间的平等交流与沟通。于政策共同体而言，首先，应承担监管责任，完善监管机制和程序，提高自身的监管能力，以改善大气污染监管成效，提高公众的环境满意度。其次，应加强对公众价值偏好意见的尊重，通过座谈会、公众听证会等形式明确公众的利益诉求，增强议题网络在大气污染监管中的话语权，形成两者间良好有序的沟通渠道和利益表达渠道。最后，政策共同体在大气污染的监管过程中，应充分运用各类网络通讯技术，通过多种渠道和形式做好信息公开工作，尤其是污染物名称和来源、排污浓度和总量、治理方式和标准等方面，保障议题网络的知情权和参与权。于议题网络而言，除了需要不断提高自身参与大气污染的监管意识，塑造高度的社会责任感外，还要明确参与途径和程序，做到有序参与，保障参与的有效性和广泛性，建立起两者良好的互动关系［21］。

3.府际网络与生产者网络的激励机制

科学的激励机制是连接府际网络和生产者网络的桥梁和纽带，激励机制主要有正向激励和负向激励两个角度。从正向激励角度而言，政策共同体应加大对环保技术研发的投入和支持，同时通过财政转移、环保专项基金、税费优惠等方式对淘汰的落后产能给予合理的补偿，在人才、技术、资金等方面对大气污染联防联控监管给予全面的支持，建立府际网络和生产者网络之间的正向激励机制。从负向激励角度而言，责任追究和违规惩戒力度是影响两者是否选择合谋的主要因素。一方面可以对领导干部实行自然资源资产和环境离任审计，建立终身问责的环境监管制度，使两者合谋时的经济利益小于非合谋时的政治利益，避免因政治短视而导致以权谋私现象的出现［22］。另一方面应加强对府际网络的问责力度和环境违规行为的惩戒力度，增强惩罚的威慑力和权威性，同时提高污染企业的排污成本，将生产者网络的污染惩罚行为规范化、法制化，提高政企合谋的风险代价，以此防止道德风险。

（三）优化大气污染联防联控监管政策网络主体内部治理模式

1.强化府际网络的内部建设

合理引导府际网络内部关系由竞争走向合作是大气污染联防联控监管的关键所在。现实中，信息的不对称性、责任的模糊性以及利益目标的相悖性等因素会加大府际网络间的利益博弈和竞争，首先可以通过加强网络之间的交流与合作，在法律层面上规范府际网络竞争的秩序和权责范围，细化监管责任，提高府际网络的监管透明度等措施，避免府际网络之间的恶性竞争，构建权责统一、分工明确的府际网络监管模式［23］。其二，对于区域性公共物品，单一府际网络放松环境监管的行为将可能引起周边地区的连锁反应，导致其它行动者竞相采取放松环境监管的策略。为避免府际网络基于自利动机而采取类似搭便车的投机行为，首先必须形成科学规范、可量化的地方环境监管绩效评估考核机制，严格环境监管的奖罚措施，引导并约束府际网络全面参与到大气污染联防联控监管当中，形成环境治理的合作共生关系，将大气污染监管问题的外部性内在化，克服府际网络在大气污染治理中搭便车的行为。

2.扩展弱势网络群体的监管互动

专业网络和议题网络在大气污染联防联控监管中一直处于弱势地位，话语权薄弱，为进一步激发两大力量的内生动力，构建高效互动的大气污染联防联控监管的政策网络体系，可以从以下两个方面进行突破。在专业网络监管力量建设方面，首先，可以加强对专业网络人才的孵化和培育，通过政府补贴、专项扶持等方式，给予专业网络必要的资金支持，实实在在打造大气污染监管的中坚力量；其次，不断推动网络内部的改革和社会服务方式的创新，构建权责分明的管理结构，并进一步推动整个网络组织结构规范化、标准化的运作，确保专业网络能够更好地参与到大气污染的监管当中［24］。在议题网络监管力量建设方面，将事后监督和事前参与相结合，在保障公众知情权、参与权的情况下，拓宽公众的监督渠道，搭建“政府-公众”的互动交流平台，形成推动大气污染联防联控监管的主体合力。