“无边界的欧洲”面临的边界之困

王雅梅

【摘要】 “无边界的欧洲”旨在创造一个没有内部边界的区域。随着欧洲一体化的发展，欧盟的内部边界不断产生，外部边界线也逐步延长。欧洲单一市场和申根区的建立，使“无边界的欧洲”变为现实，在欧盟内部实现了货物、人员、资本和劳务的自由流动。“申根”已成为欧洲人员自由流动的代名词。申根区内人员自由流动的前提是共同的外部边界得到有效的管控。虽然欧盟和申根国家采取了一系列措施加强对外部边界的管控，但未形成统一高效的合作与协调机制。2015年以来规模空前的难民潮对欧盟外部边界带来了前所未有的冲击，让意大利、希腊等位于申根区外部边界的国家不堪重负。为了阻止不断涌入的难民和防范恐怖主义活动，法国、德国、奥地利、瑞典、丹麦和挪威等申根国家相继恢复了其边界的临时管控。申根区内部边界的临时管控不仅妨碍人员的自由流动，也会付出巨大的经济代价。由难民危机和恐怖主义威胁构成的非传统安全问题让欧盟的外部边界和内部边界面临严峻的考验。

【关键词】无边界的欧洲  申根区  外部边界  内部边界  边界管控

【中图分类号】 D815.3                          【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.06.007

“无边界的欧洲”——欧洲一体化最大的成就之一

边界是一个国家领土主权的象征。法国学者埃德加·莫兰说过：“欧洲是一个与亚洲没有边界的地理概念和边界不断变动的历史概念。”[1]二战后，欧洲一体化的实践开创了主权国家之间合作的新模式，即通过部分主权的让渡和共享来实现互利共赢的合作。欧洲一体化是从经济领域开始的。经济一体化是指两个或更多的经济体之间经济边界的消除，而经济边界是使任何实际和潜在的商品、服务和生产要素以及通讯的跨越流动都相对较低的分界线。[2]在对欧洲一体化的设想中，欧盟提出了“无边界的欧洲”（Europe without borders）的概念。“无边界的欧洲”意味着一个没有内部边界的区域（an area without internal borders）。隨着欧洲一体化的发展，欧盟成员国由当初的6个发展到28个，与此相应，欧盟的内部边界不断增加，外部边界线也逐步延长。欧盟内部边界是欧盟国家共同的陆地边界，包括欧盟成员国之间的河流和湖泊边界、欧盟国家的国内航班机场、欧盟国家间定期渡轮接驳的海港、河流港口和湖泊港口。[3]欧盟外部边界是指除其内部边界以外的欧盟国家的陆地边界，包括河流和湖泊边界、海洋边界及其机场、河流港口、海港和湖泊港口。[4]英国“脱欧”后，爱尔兰与英国之间的边界将变为欧盟国家与非欧盟国家之间的外部边界。

欧洲单一市场——一个无边界的市场的建立。欧洲区域一体化的发展过程，就是成员国主权让渡和经济融合的过程。1958年欧洲经济共同体建立后，成员国就致力于共同市场的建设，并在1968年1月建成关税同盟，消除了成员国之间的关税，统一了成员国的对外关税。然而，关税只是国家经济边界的一个方面。1985年6月，当时的欧共体委员会发表了一份白皮书，提出在7年内消除所有阻碍欧共体内部商品、人员及资本自由流动的物质、技术和税收障碍，建立单一市场。1993年1月1日，欧洲单一市场（也称为欧洲内部大市场）——一个无边界的市场正式建立，实现了欧盟内部货物、人员、资本和劳务的自由流动。货物在欧盟内部已实现充分的自由流动，没有任何限制和通关费用，但作为打击犯罪和禁毒行动的一部分，成员国警方仍然可以对货物进行随机抽查。人员的自由流动意味着欧盟公民可以在任何一个成员国内自由迁移、居住或就业。资本的自由流动意味着在欧盟成员国之间投资及支付方式上的国别限制被消除。服务的自由流动意味着欧盟国家的企业在其他成员国开展相关商业服务将享受“国民待遇”，不过目前在民事、公共卫生、银行及保险等领域成员国之间仍有一些限制存在。

“经济边界消失的重要意义不仅在于取消边界控制，更重要的是通过减规措施、相互承认原则和采纳欧共体的共同规则等取消各种形式的以国家为基础的间接歧视措施”[5]，进而形成真正意义上的完全的自由流动。为了创建欧洲单一市场，制约欧盟成员国之间自由贸易和自由流动的数百个技术、法律和行政壁垒被废除，成员国之间的经济边界逐步消失。与此同时，欧盟实施的一些共同政策，如竞争政策、运输政策等，以及欧盟制定的一系列保护消费者和公众健康的立法等，都规范和促进了欧洲单一市场的发展。2008年金融危机后，为了加强对储蓄的保护和对银行的监管，欧盟建立了“银行业联盟”。

欧洲单一市场建立在信任的基础上，即每个人都遵守达成的规则，每个成员国都严格执行欧盟的规则，避免设置新的障碍。欧盟委员会认为，单一市场是欧盟在一个不断变化的世界里最宝贵的资产，它让欧盟公民和企业的日常活动更加容易，并促进了就业和经济增长。[6]单一市场的建立成为欧洲一体化发展的重要象征，货物、人员、资本和劳务的自由流动成为欧洲人日常生活不可分割的一部分。1999年欧洲单一货币（欧元）的诞生让欧洲单一市场更加完善，同时效率更高。

欧盟建立单一市场的目标是要消除所有的市场扭曲和部门障碍，把欧洲变成一个生机勃勃、有吸引力的大市场。单一市场的建立和欧元的使用，降低了成员国之间的交易成本，让消费者有了更多的选择，为欧盟企业带来了巨大的商机，对非欧盟国家企业产生了极大的吸引力，同时也增强了欧盟内部的社会凝聚力，因为“跨境经验的增加正在推动欧洲化，尤其在教育水平较低的人群中。从在另一个欧洲国家有朋友到网上购物，欧洲大陆的人们正在形成一种欧洲思维，这反过来又意味着欧洲的进一步一体化”[7]。

欧洲单一市场已是世界上最大的经济体之一，国内生产总值达15万亿欧元，拥有5亿多消费者和2100多万家中小企业，单一市场的经济收益占到欧盟国内生产总值的8.5%。[8]目前有1700万欧盟公民是在其他成员国而非自己的国家生活或工作。2015年5月6日，欧盟公布了“单一数字市场”计划，目的是减少数字市场壁垒，创造更多的机会，让人们在一个更方便、安全的环境里开展跨境业务。2015年10月28日，欧盟委员会提出了一个新的《单一市场战略》，旨在更好地释放单一市场的潜力。对2021～2027年规划期，欧盟委员会制订了一项预算为40亿欧元的新的单一市场计划。

《申根协定》——一项取消共同边界检查的协定。为了实现欧洲国家尤其欧盟成员国之间人员、货物的自由往来和流动，推进欧洲一体化，1985年6月14日，法国、德国、荷兰、比利时、卢森堡在卢森堡边境小镇申根签署了关于逐步取消共同边界检查的协定，即《申根协定》（The Schengen Agreement）。1995年3月26日，《申根协定》在上述5国及西班牙、葡萄牙生效，申根区——一个没有内部边界检查的区域正式建立，之后希腊、意大利、奥地利、瑞典、芬兰、丹麦以及挪威和冰岛相继加入《申根协定》。挪威、冰岛不是欧盟成员国，通过一项特殊协议作为“联系成员国”加入申根区。从1995年起，所有欧盟成员国公民持有统一的欧盟护照。从1996年开始，欧盟成员国颁发的驾照都为统一的欧盟驾照，其目的就是要让欧盟公民在欧盟范围内自由迁移、自由旅行。1997年，欧盟15国签署的《阿姆斯特丹条约》将《申根协定》纳入欧盟的法律框架中，成为对所有成员国（除了选择不参加的英国和爱尔兰）具有法律约束力的条约。2004年欧盟第一次“东扩”前，欧盟内部人员自由流动的目标已基本实现。2007年12月21日，欧盟新成员国爱沙尼亚、波兰、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、斯洛文尼亚、捷克、斯洛伐克和马耳他正式加入申根区，欧盟特地将加入仪式安排在德国、波兰与捷克3国交界的德国小镇齐陶（Zitta）附近。2008年和2011年非欧盟国家瑞士和列支敦士登先后加入申根区，申根区成员国达到了26个。作为申根国家，挪威享受欧洲单一市场待遇，瑞士是有条件地享受欧洲单一市场待遇。由此可见，申根区和欧洲单一市场绝大部分是重合的。

申根区的面积有400多万平方公里，人口超过4亿，海上边界线长达42673公里，陆地边界线长7721公里，有大约1800个正式过境点。申根区的建立被欧盟视为欧洲一体化最显著和具体的成就之一。在实施《申根协定》之前，欧洲国家之间的大部分边界都设立了边境检查站，有边防人员巡逻。申根区建成后，成员国之间的边境检查站被关闭，其中大部分被拆除。申根国家制定了一套共同规则，对申根区境外人员进行检查，并为其签发短期逗留签证。申根区也形成了申根国家之间的内部边界和申根国家与非申根国家之间的外部边界。

只要是欧盟公民，无论其所在国家是否为申根区成员，都享有在欧盟境内自由旅行的权利。原则上，当进入非申根欧盟国家时，欧盟公民只接受最低限度的检查来核实其身份，即出示护照或身份证。申根区的建立，极大地促进了欧盟内部人员、货物、资本和服务的自由流动，尤其提高了人员的流动性。根据欧盟统计局的数据，2013年有110万人是居住在一个申根国家，工作则在另一个申根国家。非欧盟国家的公民，只要在一个申根国家获得了合法居留和入境签证，就可以在所有申根国家境内自由通行。“申根”已成为欧洲人员自由流动的代名词，《申根协定》的实施让欧洲对其他国家和地区的公民和企业的吸引力更大。2017年，申根国家发放了1460万份短期签证。

根据2018年12月11日欧洲议会通过的一项决议，罗马尼亚、保加利亚也即将加入申根区。欧盟委员会移民、内政和公民事务委员迪米特里斯·阿夫拉莫普洛斯在申根區宣传册的前言中这样写道：“历史上的欧洲大陆，各个国家为保卫自己的领土，曾浴血奋战，如今边界只存在于地图上。”[9]申根区内人员的自由流动不仅提高了欧洲单一市场的效率，更促进了欧洲公民之间的交流往来，增强了人们对“欧洲身份”的认同。无内部边界的申根区使得欧洲单一市场的人员、货物、资本和服务充分自由地流动，但同时也对欧盟外部边界的有效管控提出了更高的要求。

前所未有的难民危机冲击之下申根区外部边界的困境

尽管全球化时代各国的日益开放使得货物和人口的流动增加，但边界依然与控制、管理和安全相关。[10]申根区内部边界的消除意味着申根国家需要相互合作，以保持申根内部区域的高度安全，也意味着申根国家需要分担管理共同外部边界的责任并进行有效的合作，同时还要与欧盟以外的非申根邻国建立良好的合作关系。然而，“难民和非法移民史无前例地涌入欧盟，并在2015年达到顶峰，暴露了欧盟在庇护、对外边界和移民政策等方面的一系列缺陷和差距”[11]。

长期以来，欧盟主要国家都是移民向往的目的地。2011年“阿拉伯之春”爆发后，中东地区大批难民涌入欧洲，使位于南欧及东南欧的欧盟国家的边界受到严重冲击。仅2011年10～12月，在申根区外部陆地边界就发现578名叙利亚人试图从位于官方正式边界过境点之间的地方越境，相比之下，2010年同期只有210人越过申根区的外部边境，而其中有82%出现在希腊的外部陆地边界。[12]为此，2011年9月13日，欧洲议会通过了一项关于加强欧盟外部边界管理的法案，主要是强化欧洲边境管理局（Frontex）的功能。欧洲边境管理局成立于2005年10月，总部设在华沙，主要任务是协助成员国执行欧盟外部边界管理规定，协调成员国外部边界的管理。

2015年，由于叙利亚等中东国家以及北非国家社会的持续动荡和局势的日益恶化，大量难民通过海路及陆路持续不断地涌入欧洲国家，其中很多是无签证、无居留许可的非法移民。规模空前的难民潮严重冲击着欧盟的外部边界和申根区国家，成为欧洲国家的“不能承受之重”。对此，欧洲理事会主席唐纳德·图斯克指出：“我们需要纠正开放边境的政策。现在我们应该对边境地区采取适当的管控，以及对涌入邻国的难民们进行支援。”[13]

《都柏林规定》确立了欧盟成员国负责审查庇护申请的标准和机制。现行都柏林制度的核心原则是，审查庇护申请的责任首先落在了申请人进入欧盟过程中起最大作用的成员国，即难民入境欧盟的第一个国家的身上。不断涌来的难民让意大利、希腊等位于申根外部边界的国家面临巨大的压力，既难以按欧盟的要求有效地对难民进行登记甄别，也没有足够的能力容纳、安置如此多的难民。对此，欧盟委员会也指出，都柏林制度并不是为了实现团结和公平分担责任而设计的，从一开始其主要目的就是将处理庇护申请的责任分配给每一个成员国。[14]

在欧盟加强对意大利、希腊边界的管控后，2017年以来通过西地中海航线抵达西班牙的难民大量增加。根据欧洲边境管理局2019年1月4日公布的数据，2018年，通过西地中海航线抵达西班牙的人数连续两年翻了一番，达到5.7万人，首次成为欧洲边境管理局开始收集数据以来，欧洲最活跃的移民线路;在东地中海路线上发现的非法越境者则达5.6万，增加了近三分之一，同时在塞浦路斯登记的入境人数也增加了一倍多，这主要是由于穿越土耳其和希腊陆地边境的移民数量增加。为此，塞浦路斯已经向欧盟请求，希望能获得其他欧盟国家支持，尽快安排滞留难民转到其他欧盟国家。[15]甚至还有一些难民通过“北极路线”，先乘飞机到俄罗斯，再骑车到难民庇护政策较为宽松的挪威。[16]大量难民进入申根区后，再继续前往德国和其他较富裕的欧盟国家。

“一些处于欧盟边境的国家对难民涌入控制并不十分严格，原因之一就是难民进入后不一定留在该国，而是通过该国进入欧盟其他国家。”[17]欧洲难民危机的持续和蔓延让很多人反思申根区存在的问题。2015年11月巴黎恐怖袭击事件发生后，欧盟加强了申根区外部边界的管控。欧盟委员会于2015年12月起草了《申根边境法》修正案，2017年4月7日《申根边境法》修正案正式生效。根据修订后的《申根边境法》，欧盟将对所有出入欧盟的人员实行全面、系统的检查，不仅包括进入欧盟的非欧盟公民，也包括欧盟公民。

内部边界管控的取消加重了外部边界管控的压力，因为欧盟外部边界不仅是欧盟成员国与第三国之间的边界，也是欧盟内部其他成员国与非成员国的边界，即内部边界在外部边界处得以体现。[18]只要外部边界的防卫留给个别成员国，特别是其中某一个成员国，如已经面临一场毁灭性经济危机的希腊，欧盟的外部安全就不能得到保证。[19]大量难民的持续涌入使申根外部边界的国家不堪重负，与此同时，接连发生的地中海难民船遇险悲剧，也让欧盟及成员国面临巨大的人道主义压力。

为了保护欧洲共同的外部边界，应对新的移民和安全挑战，2016年10月6日，欧洲边境与海岸警卫局（European Border and Coast Guard Agency）在保加利亚与土耳其交界处正式建立Kapitan Andreevo边境检查站。欧洲边境与海岸警卫局由欧盟边境管理局与欧盟成员国负责边防管理的部门共同组成。除了各成员国现有的10万名边防人员外，欧盟新配备了1550多名边防警卫队员协助成员国的外部边界管理。[20]欧盟委员会移民、内政和公民事务委员迪米特里斯·阿夫拉莫普洛斯指出，“无论在法律上还是实际运作上，从欧洲边境与海岸警卫局的成立开始，一个欧盟成员国的外部边界就是所有成员国的外部边界”[21]。2018年12月，欧盟委员会提供了3.05亿欧元的额外紧急援助，用于支持希腊、意大利、塞浦路斯、克罗地亚的移民和边境管理，包括提高接待能力、保护人口贩运受害者、加强边境监测和管理能力等。

虽然欧盟成员国向欧盟让渡了部分边防管理权，但成员国依然是外部边界管理的实际主体。[22]因而，欧盟外部边界的管控面临一种困境：一方面，欧盟外部边界安全责任重大;另一方面，欧盟外部边界控制的复杂性、管理机构的执行力不足以及非法移民方式的变化使得欧盟外部边界管控难以达到預期的目标。[23]在2015年12月17～18日举行的欧盟峰会上，如何强化“申根区”外部边境管控成为重点议题之一。在此次峰会上，欧洲理事会主席唐纳德·图斯克坦言：“各成员国未能保护好欧盟的外部边境。”[24]

难民自由流动和恐怖主义威胁之下申根区内部边界的困境

申根区内人员自由流动的前提是共同的外部边界得到有效的管控。正如欧盟委员会指出的：“没有内部边界的申根区只有在外部边界得到有效保护和安全的情况下才是可持续的。”[25]2015年之前，欧盟内部的移民并未被视为会带来问题，然而，2015年大量移民涌入带来的危机打破了被指望能够抑制移民流动的布鲁塞尔体制，欧盟各国需要重新分配已经抵达的移民并且进一步寻求减少移民的长期政策。[26]《申根协定》的实施给欧洲经济发展和公民的生活与就业带来了巨大的利益，但也为非法移民和跨国犯罪提供了可乘之机。大批未经登记注册、无签证或居留许可的难民和非法移民涌入申根区，并在申根区内自由迁移，给途经国家的经济、社会和安全带来了严重的影响。

日益融合的欧洲福利国家陷入一种矛盾：欧盟力图消灭国家之间的界限（至少把它变得无关紧要），但福利体系的运行却离不开民族国家的框架。[27]欧盟内部反对接收移民和难民的人认为，移民和难民挤占了本国公民的福利资源，加重了本国的财政负担，而恐怖袭击事件的不断发生和社会治安形势的恶化加剧了许多欧洲民众对移民和难民的排斥。

《申根协定》允许26个成员国之间免护照旅行，也允许申根国家基于安全原因暂时恢复其边界控制，但原则上不超过30天。如2004年6月葡萄牙政府在欧洲足球锦标赛期间就重启了边界检查。2011年，由于中东和北非地区持续动荡，大批难民逃往欧洲，对欧盟边界和申根区造成了极大的冲击。为此，一些申根国家开始加强本国的边界管控。2015年以来，在大批难民和非法移民涌进欧洲的同时，巴黎、布鲁塞尔、柏林等欧洲国家首都及其他城市先后发生严重的恐怖袭击和恶性暴力袭击事件。申根区边界管控上的漏洞和人员自由流动的便利，使欧洲的安全及反恐面临极大的挑战。为了阻挡不断涌来的难民和防范恐怖主义活动，从2015年下半年开始，法国、德国、奥地利、瑞典、丹麦和挪威等申根国家相继恢复了边界的临时管控，消失多年的铁丝网和栅栏在其边界重新建立起来。挪威司法与公共安全大臣安德斯·阿农森表示，“申根区外部边境仍未得到足够的保护，在找到共同对策之前，挪威必须控制本国边境”。[28]

根据《申根边境法》，在特定情况下申根区国家可申请实施临时边境管控，期限为6个月，最多可延长3次，每次延长时间不超过6个月。然而，严峻的现实迫使申根区国家不得不多次延长其边界管控期限。2018年9月17日，匈牙利总理欧尔班·维克多在议会秋季会议开幕式上强调，匈牙利政府不会放弃控制边界的权利。[29]从2018年11月～2019年2月申根国家发布的边界管控通知，可以看到近期申根区内部实施临时边界管控的情况（见表1）。

申根区内部的临时边界管控不仅妨碍人员的自由流动，还将产生巨大的经济代价。欧洲智库布鲁格经济研究所所长宫塔姆·沃尔夫指出：“不仅高达170万的欧盟成员国国民会发现其每天往返于不同国家的工作通勤将会变得十分困难，同时欧洲所有依赖于长加工链和中间产品的企业生产将会受到极大的影响。”[30]如果《申根协定》被废除，则需要成千上万名警察来检查每年跨越申根区内部边界的数亿旅行者。欧盟委员会估计，边界管控的完整重建在申根区内会立即产生的直接成本每年在50亿～180亿欧元之间（相当于国内生产总值的0.05%～0.13%），虽然这些成本将集中在某些参与者和某些地区，但不可避免地會影响整个欧盟经济;成员国如波兰、荷兰和德国等用于货物交易的公路运输将面临超过5亿欧元的额外成本，西班牙和捷克的企业将支付超过2亿欧元的额外成本;政府将支付6亿～58亿欧元的行政费用，用于增加边界检查的工作人员。[31]这种检查造成的时间损失会引发复杂的经济连锁效应，随着时间的推移，成本很可能会增加。[32]

2015年9月5日，面对舆论压力和人道主义呼声，德国和奥地利同意对滞留于匈牙利境内的数千名难民开放边界，其中大部分难民选择了通过奥地利到德国。申根区内的边界控制都是暂时的，其他绝大多数边界仍然没有受到管控，但“无国界欧洲”的原则显然受到了极大的挑战。[33]甚至有学者认为，无国界的欧洲之梦由来已久，在20世纪90年代中期曾经成为现实，现在却在快速消亡。[34]显而易见，在自由、效率与安全、稳定之间，申根区内部边界面临两难的选择。

对欧盟和申根国家边界困境的一些思考

在全球化的世界，几乎所有问题都可能外溢出一国的边界。[35]在促进货物、人员、资本和劳务自由流动的同时，如何有效地管控难民和非法移民的涌入、防范恐怖主义及各种犯罪活动、保障欧盟外部边界和申根国家的安全与稳定，已成为欧盟和申根国家面临的紧迫而艰巨的任务。

近年来全球政策中的一个趋向是弱化外部边境，但是，这个政策趋向不适用于移民问题。[36]大规模的难民潮和非法移民对欧盟边界和申根国家的严重冲击充分证明了这一点。移民和难民问题已成为影响欧洲社会经济发展的一个重要因素和人们争议很大的话题。申根区的建立对欧盟外部边界的管控和内部区域治理与协调提出了更高的要求。正如欧盟委员会所言，欧盟外部边界的有效管理是联盟的当务之急，是妥善推进和保护申根地区的自由旅行的一项条件。[37]然而，“考虑到成员国各自边界线的长度，以及边界的性质和地理位置，管理共同外部边界的负担在成员国之间的分配是不平等的”[38]。正如有学者所言，外部边境国家与内陆中心国家之间在难民问题上的分歧更多的是地理位置原因造成的。[39]

在现实中，欧盟与申根区成员国之间尚未形成有效的边界管理合作与协调机制，在如何应对难民危机的问题上也没有达成一致。难民危机的持续发酵、申根国家频发的恐怖袭击和暴力袭击事件，让《申根协定》遭到越来越多的质疑和反对。2016年5月，欧盟委员会提议改革现行的都柏林制度，尤其要引入一种新的公平机制，以确保没有成员国在庇护体系中承担不相称的负担，但在此之前，现有的规则仍须全面执行。[40]

2015年以来，欧盟采取了许多措施来化解难民危机和应对恐怖主义威胁，如完善和提升申根信息系统、增加对申根外部边界国家的资金和人力投入、向土耳其提供援助以换取该国帮助阻止非法移民、成立欧洲反恐中心、加强与移民来源地区合作、增加对欧盟内部和外部需要人道主义援助的难民的援助，2015～2017年，欧盟预算中用于难民人道主义援助的拨款就超过100亿欧元。2017年，欧洲难民潮已得到缓解（见表2）。根据欧洲边境管理局2019年1月4日公布的数据，2018年欧洲外部边界的非法越境者与2017年相比下降了四分之一，估计有15万人，为5年来的最低水平，比2015年移民危机高峰时低92%。主要原因是从地中海中部前往意大利的移民人数急剧下降。尽管如此，欧盟外部边界和申根区的压力仍然很大。根据欧盟委员会2018年春季“欧洲晴雨表”的民意调查结果，在欧盟层面人们最关注的问题，排在第一的仍然是移民，占受访者的38%;排在第二的仍然是恐怖主义威胁，占受访者的29%。

欧洲一体化是当代世界区域合作中最成功的范例。不断推进的欧洲一体化进程是欧洲历史发展的必然选择，它在为欧洲各国带来和平、繁荣与和谐的同时，也在主权与超主权、民主与效率、扩大与深化、同一与多元、开放与安全、自主与依赖等问题上，存在重大的理论缺陷和实践困境。[41]在欧洲一体化高度发展的今天，欧盟成员国依然是欧洲一体化进程中的主要行为主体。中东混乱带来的难民潮正在重新唤醒欧洲的边界意识：“在人类大同之前，边界是永远无法克服的宿命。”[42]

在一个没有内部边界控制的区域内，如何应对持续涌入的难民和非法移民？申根区外部边界如何有效地管控？申根区国家重新恢复的临时边界管控何时能取消？如果这些临时边界管控长期存在下去，申根区的未来将会怎样？这些都是欧盟和申根区成员国面临的现实问题和严峻挑战。对“无边界的欧洲”而言，其安全联盟的构建任重而道远。

注释

[1][法]埃德加·莫兰：《反思欧洲》，康征、齐小曼译，上海：生活·读书·新知三联书店，2005年，“自序一”，第15页。

[2][荷]雅克·佩克曼斯：《欧洲一体化——方法与经济分析》（第二版），吴弦、陈新译，北京：中国社会科学出版社，2006年，第4页。

[3]Internal EU border， https：//ec.europa.eu/home-affairs/content/internal-eu-border_en， accessed January 21， 2019.

[4]External EU border， https：//ec.europa.eu/home-affairs/content/external-eu-border_en， accessed January 21， 2019.

[5]王鹤：《欧盟经济概论》，北京：中国社会科学出版社，2014年，第23页。

[6]European Commission， "The Single Market： Europe's best asset in a changing world"， Single Market， November， 2018.

[7]European Commission， "Measuring European identity"， http：//ec.europa.eu/research/infocentre/article_en.cfm？artid=36536， accesed February 1， 2019.

[8]European Commission， "The Single Market： Europe's best asset in a changing world"， Single Market， November， 2018.

[9]European Commission， "Europe without borders-The Schengen area"， p. 3.

[10]Jussi P. Laine：《当代全球化背景下的边界和边界景观》，《地理科学进展》，2017年第12期，第1531～1539页。

[11]European Parliamentary Research Service， "EU asylum， borders and external cooperation on migration"， Executive summary， September， 2018.

[12]European Commission， "Biannual report on the functioning of the Schengen area 1 November 2011-30 April 2012"， COM（2012） 230 final， p. 3.

[13]国际在线专稿：《欧盟决定加强边境难民管控，资助叙利亚邻国就近安置》，http：//news.cri.cn/gb/42071/2015/09/24/7651s5114493.htm， accesed February 1， 2019.

[14]European Commission， "Establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person （recast）"， COM（2016） 270 final， Brussels， 4  May， 2016， p. 2.

[15]王玉国：《塞浦路斯正成为遭受难民大潮冲击的又一个欧盟前沿国家》，央视网，http：//m.news.cctv.com/2018/09/06/ARTIlfOCRMtlWQy7UVp4874S180906.shtml，访问日期：2019年1月27日。

[16]伍慧萍：《难民危机背景下的欧洲避难体系：政策框架、现实困境与发展前景》，《德国研究》，2015年第4期，第4～22页。

[17]王鸿刚：《欧盟的结构性难题与一体化的未来》，《国际展望》，2018年第2期，第15～32页。

[18]王亚宁：《欧盟边界安全管控的特点》，《边界与海洋研究》，2016年第3期，第58～67页。

[19]Daniel Gros， "Can Schengen survive？"， CEPS Commentary， 14 December， 2015.

[20]"The EU and the migration crisis"， http：//publications.europa.eu/webpub/com/factsheets/migration-crisis/en/， accesed February 20， 2019.

[21]European Commission， "Securing Europe's external borders： Launch of the European Border and Coast Guard Agency"， Kapitan Andreevo， 6 October， 2016.

[22]王少峰：《歐盟移民现状及其外部边境控制》，《现代世界警察》，2018年第7期，第33～36页。

[23]陈积敏：《欧盟非法移民治理及其困境》，《国际论坛》，2016年第5期，第20～28页。

[24]沈晨：《圖斯克在欧盟首脑峰会称：“未能保护好外部边境”》，中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gj/2015/12-18/7677938.shtml，访问日期：2019年2月11日。

[25]European Commission， "Securing Europe's external borders： Launch of the European Border and Coast Guard Agency"， Kapitan Andreevo， 6 October， 2016.

[26][英]彼得·普雷斯顿：《欧洲不规范移民危机治理》，《社会治理》，2017年第4期，第64～72页。

[27]梁雪村：《民粹主义：一个“欧洲问题”？》，《欧洲研究》，2015年第6期，第42～59页。

[28]梁有昶、张淑惠：《挪威将边境管控措施延长至11月》，中国日报网，http：//ent.chinadaily.com.cn/2016-06/11/content_25669280.htm，访问日期：2019年1月21日。

[29]Orban， "Hungary won't give up border control rights"， http：//www.visegradgroup.eu/news/orban-hungary-won-give， accesed January 29， 2019.

[30][比利时]宫塔姆·沃尔夫：《欧洲难民危机将如何演进》，《人民日报》，2016年3月2日，第3版。

[31]European Commission， "Back to Schengen： Commission proposes Roadmap for restoring fully functioning Schengen system"， Brussels， 4 March， 2016.

[32]Matthias Luecke; Tim Breemersch and Filip Vanhov， "Schengen border controls： Challenges and policy options"， IP/A/IMCO/2016-01， June， 2016.

[33]Daniel Gros， "Can Schengen survive？"， CEPS Commentary， 14 December， 2015.

[34]汉斯-赫尔默特·科茨：《申根协议的报应时刻》，《中国经济报告》，2016年第3期，第10～11页。

[35][美]法里德·扎卡利亚：《后美国时代——大国崛起的经济新秩序时代》，赵广成、林民旺译，北京：中信出版社，2009年，第45页。

[36][英]彼得·普雷斯顿：《欧洲不规范移民危机治理》，《社会治理》，2017年第4期，第64～72页。

[37]European Commission， "On the evaluation of the European Border Surveillance System （EUROSUR）"， COM（2018） 632 final， p. 2.

[38]Jorrit Rijpma and Mathias Vermeulen， "EUROSUR： saving lives or building borders？ " European Security， 2015， 24（3）， pp. 454–472.

[39]郑春荣：《欧盟难民问题难解的原因与影响》，《当代世界》，2018年第9期，第18～22页。

[40]European Commission， "Recommendation on the conditions for resuming Dublin transfers of asylum seekers to Greece"， Brussels， 8 December， 2016.

[41]王鸿刚：《欧盟的结构性难题与一体化的未来》，《国际展望》，2018年第2期，第15～32页。

[42]孙兴杰：《移民潮，冲击的不只是欧洲边界》，《中国经营报》，2015年9月7日，第E6版。

责 编/周于琬

Abstract： "Borderless Europe" is intended to create an area without internal borders. With the development of European integration， the internal border issues of the EU continue to emerge and the external border lines are gradually extended. The establishment of the European single market and the Schengen area has made "Borderless Europe" a reality， achieving the free flow of goods， people， capital and services within the EU. "Schengen" has become synonymous with the free movement of European personnel. The premise of the free movement of personnel in the Schengen area is that the common external border is effectively controlled. Although the EU and the Schengen countries have adopted a series of measures to strengthen the control of external borders， they have not formed a unified and efficient cooperation and coordination mechanism. The unprecedented wave of refugees since 2015 has made an all-time impact on the EU's external borders， leaving Italy， Greece and some other countries on the outer border of the Schengen area overburdened. In order to prevent the influx of refugees and terrorist activities， the Schengen countries such as France， Germany， Austria， Sweden， Denmark and Norway have successively resumed temporary control of their borders， which not only hinders the free flow of personnel， but also generates enormous economic costs. The non-traditional security issues posed by the refugee crisis and the threat of terrorism put the EU's outer and inner borders to a severe test.

Keywords： Borderless Europe， Schengen area， external border， internal border， border control