清代反腐机制及其当代启示

杨立

【摘要】清代反腐坚持法治与德治“双管齐下”，并建立了相对完整的法律和监察体制惩治和监督腐败，同时还强调物质与精神激励并举、倡导官员廉洁从政。这启示我们新时代做好反腐工作，要建立科学合理的法律制度，保障领导干部正当权益;加强领导干部监管，造就“三严三实”干部队伍;注重领导干部政德建设，树立正确的权力观。

【关键词】 清代吏治  德治  法治  新时代  反腐

【中图分类号】K249                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.06.015

清代在传承历代法律制度基础上，创建了相对完善的法律体系，尤其在反腐败方面，颁布了《大清律例》《大清律集解附例》《钦定台规》等多部防止群体性腐败的法律制度，这些法律制度的执行，收到了较好成效，推动了经济发展，实现了社会秩序稳定。自党的十八大以来，国家高度重视反腐倡廉建设，出台了《中华人民共和国宪法（修正案）》《中华人民共和国监察法》《中国共产党党内监督条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等多项反腐法律制度，数十个“大老虎”落马，全面反映国家对腐败的“零容忍”，反腐力度、决心非常大。习近平总书记在多次讲话中谈到，立足传统是建构当代廉政机制的重要途径。因此，深入探索清代抑制、瓦解腐败圈形成的策略，以古鉴今，结合当前反腐败斗争工作实际，提出合适的意见建议，有利于实现国家长治久安。

清代反腐机制的特征

德治与法治“双管齐下”。清代统治者也大力倡导封建社会盛行的儒家“德治”，发挥道德的教化功能，以道德约束力，让官吏实现秉公守法，做到清正廉明。比如，雍正帝曾连发11道训谕，谆谆告诫官员尽职守责、廉洁公正，嘉庆帝也在《才德说》中提出“观其德而用其才，终归实际”[1]。清代统治者在反腐败过程中，注重发挥德治的作用。与此同时，他们在进行人才选拔时，也极其重视其德行与操守，严把官员的“入口关”，比如康熙帝在进行人才选拔时，强调才能和品德并重、谨慎选拔官吏。具体到官员的选拔任用上，将他们分成“正途”“异途”分别使用，尤其那些通过捐纳取得官职的人员，其道德素质难免良莠不齐，所以，更要加强约束。道光帝就曾感叹：“我最不放心者是捐班，他们素不读书，将本求利，‘廉之一字，诚有难言。”[2]通过选拔官吏来预防腐败，则必须限制异途官吏入仕和升迁的比例，另外，对待捐纳人员还要进行试用制度，一般是一年期限，试用期满再进行考核来决定去留，以示用人的慎重。对京、外大员举荐官吏也有严格的规定，如果出现被举荐官吏有贪腐行为，原来的举荐官员则要受到相应的处分。清代对官员的考核也十分注重德行，官员考核“定以四格，一曰守、二曰才、三曰政、四曰年”[3]，“守”即操守和德行，考核首当其冲就是重德。可见，清代从官员选拔、任用到考核等方面都是十分重视德治功能的。当然，在推行德治的同时，清代反腐也很注重法治建设。早在顺治年间，就曾颁布诏书“凡属吏借节礼名色，馈送上司，著严行禁革，犯者重治”[4]，清朝历代君主都沿袭颁行了类似的规定。比如对各省督抚收取和馈送的“土特产”、钱财等明令禁止，即便偷换成“因公商捐”等名目也是绝对不允许的。同时，官员们以礼节名义实施的行贿、受賄等行为也属于禁止之列。这些措施就是为了防止官员们结成潜在的利益关系。清代为了避免出现官员以亲缘等关系结成朋党，对官员及其亲属、子弟的科考和为官作了诸多规定。如实行回避政策，官员不得担任有其亲属参加考试的考官、读卷官，有亲属关系的官员不得在同一衙门任职，官员不得在自己家乡任职等，这些回避政策对避免官员形成腐败圈起到了较好的预防作用。

建立了相对完整的惩治腐败的法律体系。清代反腐败的重要举措是依靠相对完整的法律体系，加大对腐败的惩戒力度。《大清律例》《大清律集解附例》正律、附例中列出了惩罚贪污的具体条款，将“监守盗、枉法、坐赃”等贪污犯罪行为，进行了具体规定，并根据贪污赃款、赃物的数量来定罪量刑。同时，在《大清会典》中规定“凡官贪者、酷者，则特参，不入于六法”[5]，即官员贪腐，不用等到正常考核，可由上官特参去职。再者，清代还颁有《钦定六部处分则例》《钦定吏部处分则例》《钦定王公处分则例》等法规，对贪腐官员的惩治程序、范围、类型以及方式等进行了详细规定，这些都在惩治腐败的过程中，发挥了较好的补充作用。实际上，清代对官吏腐败惩治始终坚持“重典治吏”，尤其对官员贪腐形成腐败圈则更不姑息。以乾隆朝为例，乾隆初期，时任兵部尚书的鄂善被查出收纳赃银一千两，但乾隆帝并未因数额较少而姑息此案，最后令其自尽，这是重惩贪腐官员以警示群臣。以甘肃布政使王亶望为首的捐监冒赈案不但数额巨大，而且甘肃大小官员无不染指，形成了攻守通气的贪腐圈，乾隆帝对此案人等严加治罪，前后处决、流放者达一百多人。根据《清实录》等相关史料记载，地方上因贪腐被督抚弹劾的官员就有约6000人之多。还有一些督抚重臣因腐败而被“严打”。根据相关史料记载，乾隆朝，有30多个二品大员因贪腐被处决。[6]从这些实例看出，清代统治者为了惩戒腐败，建立了完善的法律惩治体系，并力行施之，取得了较好的吏治治理效果。

创建了完备的监督机制。腐败治理中，监督是重要保障，通过建立完备的监督机制，净化官场环境，防范官员的贪腐行为。清代设置了都察院等监察部门，监督权力较为广泛，可依照职权对官员进行奏报、弹劾。监察体制中，雍正年间将六科给事中并入都察院，监察职权进一步集中，实现了谏官、台官职能上的统一，使得监督范围扩大、力度加强。为了强化对官员的监管，都察院内设十五道监察御史，对口监察不同衙门的官员。清代允许科、道言官“风闻言事”，对官员的贪腐随时进行揭发和弹劾。此外，还通过非公开的监察办法来监督腐败，如允许官员之间互相监督与举报，甚至可以向君主密奏揭发贪腐行为。清代监察官员的律法和条文较为完备，《钦定吏部处分则例》《大清会典》《大清律例》等众多律法中比较严密地规定了官员行政行为，一旦违反，就有相应的条文处治，这对官员们也起到了相当的监督作用，使他们不敢触犯条例、以身试法。

物质与精神激励并举，倡导官员廉洁从政。清代治理腐败，除了采取上面的措施外，还积极通过物质、精神方面的激励措施，借助考核成绩，对官员进行奖惩，激励官员廉洁从政。雍正年间，实行“养廉银”，这是为了解决官员俸禄低的问题，助其改善生活质量之需，也可以避免官员对民众搜刮盘剥，使其得以专心处理政务。同时，出于整顿官场风气、更好服务于统治的需要，清代统治者也关注并树立清廉官吏作为榜样，并对其进行奖励。康熙时期，通过实行一系列措施来奖励清官。比如，康熙朝著名的廉吏于成龙（山西永宁人）为官清正廉洁，被康熙不断提拔，由知县升至两江总督，同时还对其事迹进行赞颂，称于成龙“居官清正，实天下廉吏第一，从优褒恤，为大小臣工劝”[7]。达到了激励官员清正廉洁的目的。当然，清代也注重对官员进行政绩考察，并以此作为其仕途上的奖惩依据。清代每三年举行一次考课，对京官和外官进行京察、大计考核，根据政绩考核结果，凡是取得京察一等和大计卓异官员均能得到升职或加级等奖励，而不称职的，自然要受到相应处罚。清代用考核来确定官员升迁、奖惩的办法正是要激励官员们认真履行职司、廉洁奉公。

清代反腐败机制的当代启示

建立科学合理的法律制度，保障领导干部正当权益。清代统治者为了根除腐败，建立了相对完善的法律制度，以制度为准绳，通过考核、提拔、惩罚来管理官员，取得了较好的反腐效果。习近平总书记强调，“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度”，可见，建立科学合理的法律制度，对做好反腐败工作具有重要意义。要坚决贯彻执行《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中华人民共和国行政监察法》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等法律制度，不断推进党的建设新的伟大工程，深化全面从严治党的制度支撑，督促领导干部廉洁自律，也对各级领导班子、领导干部在党风廉政建设方面的责任实行制度性安排。根据相关资料显示，我国领导干部队伍中，党员比例超过80%，治党是实现依法治国的前提，通过从严治党能推进依法治国，以法律制度的形式管好党员干部的“绝大多数”，这样全面从严治党才能营造好的氛围;而用制度管住“关键少数”尤其高级别干部、各级主要领导，这样全面从严治党才有说服力、震慑力，才能全面提升领导干部管理水平。因此，建立科学合理的法律制度，能为新时代全面做好反腐败工作奠定制度基础。

保障领导干部正当权益。清代统治者认为，通过俸禄形式来保障并促进官员廉洁，需要建立合理公平的领导干部收入增长制度，完善薪酬结构，确保其基本利益。当代，做好反腐败工作，也要保障领导干部正当权益。一是保障领导干部财产性权益。当前，应该根据社会发展变化，完善领导干部合理收入增长机制，提升领导干部工资待遇，特别是基层、边远贫困地区领导干部收入。当然，在收入增长方面，要从当地的经济社会发展水平出发，循序渐进，逐步完善。领导干部应当除了享受工资外，还能享受一定的附加待遇、保险权益，才能激发他们以良好的精神状态投入到工作中。这也便于吸纳德才兼备的优秀人才进入领导干部队伍，提升领导干部队伍素质。二是保障领导干部的政治权益。领导干部的政治权益（参加工会等组织）和公民的政治权益基本一致，但是他们还需要参与到单位利益重大问题及事项的研究制定工作中去。因此，领导干部的正当权益得到保障，可以更好激发其工作的积极性与主动性，提高为民服务水平。

加强领导干部监管，造就“三严三实”干部队伍。清代关注领导干部的监督管理，建立了完备的监督管理机制，监管机构单独行使职权，为有效预防、打击腐败发挥了积极作用。习近平总书记指出，“对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督”，要以《中国共产党巡视工作条例》《中华人民共和国行政监察法》《關于领导干部报告个人有关事项的规定》为制度依托，强化党内监督，实现党内监督的全覆盖，完善国家监察全覆盖。首先，完善决策机制，做到民主决策、科学决策，完善问责机制，及时查处“假大空”等行为，营造务实的工作氛围。严格实行基础台账工作，对庸政懒政行为，强化工作督察，建立工作目标跟进机制，明确工作推进的时间节点。其次，引入群众监督，实现评价的常态化。要积极引入社会评价去考核领导干部，特别是直接面向群众的单位或部门，建立评议领导干部制度。再次，对照检查做到经常化。造就“三严三实”干部队伍，必须建立经常性检查机制，让“三严三实”落地生根，既要让领导干部掌握“三严三实”内涵，也要对照工作中存在的不足，积极内省，主动践行“三严三实”。最后，完善考核奖评机制。对领导干部“四风”方面出现的苗头，要提前预警，立即整改，对考核成绩表现突出的，要给予奖励，作为职务升迁的重要手段。考核中引入群众评议部分，推动领导干部在服务群众中做到忠诚担当。因此，加强领导干部监管，是保障领导干部全面做好工作、各项工作稳步推进、全身心投入服务群众工作中、提高服务经济社会发展水平的关键。

注重领导干部政德建设，树立正确的权力观。清代注重官员道德建设，营造风清气正的官场风气，注重廉政文化建设。为此，新时代必须抓好领导干部政德建设。习近平总书记强调：“领导干部要讲政德。政德是整个社会道德建设的风向标。立政德，就要明大德、守公德、严私德。”广大领导干部要不断加强党性修养，追求高尚道德情操，自觉抵制歪风邪气，做到修身律己，坚持实事求是，走到群众中间开展好调查研究工作，善于汲取传统文化营养，仿贤育德、见贤思齐，反思差距，根据道德模范精神品质去工作、生活和学习，在服务人民的过程中，深刻理解“德”的内涵，不断提升“德”的境界，始终保持共产党人的政治初心。加强政德建设也要做到在思想工作中，转变作风，在学习、生活和工作上，能够更加清晰地把握自我、认识自我，行为、作风上耐得住诱惑，铸就良好的道德品质。广大领导干部驰而不息地坚持政德建设，才能始终保持党员的优秀品格，应对重大风险，抵御各类考验。

领导干部要树立正确的权力观，坚持为民用权、依法用权。一是领导干部要深刻认识权力是人民赋予的，为人民用好权。要将人民群众的利益放在权力行使的最高位置，将人民群众的满意度作为权力行使的标准，牢记服务人民的宗旨，不负重托、守土尽责，担当起正确行使权力的责任，真正造福于民。二是领导干部要坚持做到依法用权。要确立法治思维，自觉强化对法律知识的学习，全面提升法治素养。要把握好权力边界，明确权力清单，设置权力界限，杜绝乱作为、滥作为现象，在决策上，守住法治底线，对重大事项、发展决策，要依法依规;严格财经纪律，严禁中饱私囊，始终将自我摆正、接受监督、依法用权。与此同时，领导干部尽职尽责处理问题的过程就是权力行使、为民服务的过程，要善用法治方式去处理具体问题。在日常工作中，广大领导干部要养成依法办事、履职的习惯，善用法治思维去破解改革发展中的问题与矛盾。

注释

[1]赵之恒等主编：《大清十朝圣训》卷三十二，北京燕山出版社，1998年，第8页。

[2][清]张集馨撰：《道咸宦海见闻录》，北京：中华书局，1981年，第120页。

[3][5][清]昆冈等修、刘启端等纂：《钦定大清会典事例》，上海古籍出版社，2002年，第117、120页。

[4][清]官修：《清实录·世祖章皇帝实录》卷一〇五，北京：中华书局，1985年影印本，第821页。

[6]孙季萍、张鸿浩：《清代高官贪污腐败犯罪及其惩治》，《烟台大学学报（哲学社会科学版）》，2010年第4期。

[7]王鐘翰点校：《于成龙传》，《清史列传（全二十册）》第2册，北京：中华书局，1987年，第548页。

责 编∕周于琬

Abstract： The rulers of the Qing Dynasty attached importance to the rectification of the officials， made the anti-corruption work a priority， suppressed and disintegrated the corruption circles， and strictly controlled group corruption; adhered to the rule of law and the rule of virtue， and established a relatively complete legal and supervisory system; and emphasized material and spiritual incentives， and advocated the integrity of officials. These measures have certain practical significance for the current anti-corruption work. In the new era， we must do a good job in fighting against corruption; establish a scientific and rational legal system; protect the legitimate rights and interests of the leading officials; strengthen the supervision of the leading officials， and build a contingent of disciplined and diligent officials; and pay attention to building political ethics of the leading officials and establish a correct view of power.

Keywords： officials management of the Qing Dynasty， rule of virtue， rule of law， new era， anti-corruption