河南省国土空间用途管制研究

傅建春

摘 要：以河南省为例，根据新常态发展、新型城镇化发展要求，结合河南省发展的现状，基于三生理念，利用河南省近年来的社会经济数据、土地利用数据、生态条件数据，采取ArcGIS软件分析并处理数据，进行土地利用分区处理，然后在此基础上提出国土空间用途管制政策与措施。

关键词：河南省;分区;国土空间用途管制

中图分类号：F301.23      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）26-0054-02

一、相关概念

国土空间：指一国主权及其主权范围所管辖的地域空间，是国民的生存场所和环境，包括陆地、内海、领海、大陆架以及它们的上层和下空。本文主要是按照十八大报告“生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀”的说法，将国土空间区分为生产空间、生活空间、生态空间等。

国土空间用途管制：国土空间用途管制是建立在土地用途管制的基础上，将管制范围扩大到自然生态环境空间的一种管制制度。国土空间用途管制是国土空间规划的基本工具，其实质就是用政府的行政权来管控土地发展权。随着社会的发展，国土空间利用逐步显示出一些弊端。国家开始逐渐扩大对土地用途管制的范围，不仅重视建设用地的用途管制，而且重视自然生态用地的管制，使得发展与环境保护有机的结合，成为一个整体。从而建立一个对土地资源的保护、挖掘国土开发潜力、提高存量空间资源利用效率的综合管理体系，以实现国土空间有序增长[1]。

二、研究区概况

河南省位于中国中部，简称“豫”，地处北纬31°23'-36°22'，东经110°21'-116°39'之间，全省总面积16.7万Km2。河南省地势西高东低，土地利用类型多样，平原和盆地、丘陵、山地分别占总面积的55.7%、17.7%、26.6%;在经济上是中西部地区向沿海发达地区的过渡带，是中国经济由东向西梯次推进发展的中间地带。

三、研究区国土空间结构

土地利用数量结构与布局分析主要是研究各类土地，包括耕地、林地、草地、工矿用地、交通用地等在数量上的关系，以及在空间上的分配是否合理。本文中土地类型按照土地覆被分类系统，根据地物的空间分布、内部结构以及物质组成等来划分，且其划分结果与生态系统的固碳能力密切相关的一种土地覆盖分类系统[2]。具体分为二级，一级为IPCC（政府间气候变化专门委员会）土地覆被类型，分为6类;二级基于碳收支的LCCS（土地覆被分类系统）土地覆被类型，共分为38类。据此得出河南省各年份土地类型数量。通过数据可以发现，耕地在所有地类中的占比最高;“其他”类型的土地占比较少。在所有地类中，耕地和林地的占比之和达到了80%以上，而草地、其他、人工表面、湿地四项地类相加总量不超过20%。从2000—2017年耕地的总量逐年减少，湿地和人工表面的总量逐年增加。

四、河南省国土空间用途分区

（一）生态空间管控区划定

结合相关文献中对于生态空间管控区的划定规则，将全省不属于耕地和建设用地的地块全部划入生态空间保护区范围类。具体的划分数据来源于2017年河南省地类调查图斑矢量图，应用ArcGIS查询功能将非耕地和建设用地的地块筛选出来，剩下的地块为林地、草地、水域和未利用地。然后再根据这些地类的实际生态状况区分为两个梯度，分级管理。第一级是生态状况良好，生态服务功能没有遭受到较大的破坏，划定為生态保育缓冲区;第二级是生态服务功能薄弱，短时间内对周围的生态环境不会造成重大影响，划定为生态复合发展区，这类地块可以适当地进行人工开发。

（二）生产空间管控区划定

河南省地处平原地带，为温带-亚热带季风气候，海河、黄河、淮河、长江四大流域都流经河南省，优越的气候条件使得河南省成为全国的主要粮食产区[3]。本文中的生产空间指河南省农业生产区，结合各地降雨情况将年降雨量少于800毫米农业生产区分为雨量充沛农业生产区，将年降雨量多于800毫米的农业生产区称为雨量充沛农业生产区。

（三）生活空间管控区划定

生活空间一般指人们的居住区。本文中生活空间管控区的划定是在原居住区的基础上结合河南省的自然灾害发生区而形成的。利用ArcGIS的空间分析功能筛选居住区，然后叠加区域内地质灾害易发生区，进行分区处理。河南省东部为地质灾害少发生区，将此地区的生活空间划为理想生活空间区，建议此地区的建筑密度可以加大;在西部居住区较少，并且是地质灾害易发生区，因而划分为非理想生活区，建议此地区的建筑密度适当控制，人口不宜过于集中居住。

五、河南省国土空间用途分区管制

（一）生态空间管控区管制

1.生态保育区管制总体要求。生态是当前社会发展过程中的重中之重，国家和人民都对其抱有殷切的希望[4]。生态保育区的管制包括用途管制和开发强度管制。

用途管制：须要遵守生态空间管制条例以及用途专用许可制度，严格控制土地开发与利用，预防各种非法开发占用生态用地。将生态保育区的土地利用放在生态保护红线的优先地位，严格控制人为因素对自然生态和文化自然遗产的原真性和完整性的干扰。

开发强度管制：在符合生态空间管制条例下，控制生态保育缓冲区附近的各类建设用地项目的规模和开发强度，改变传统的农村居住方式，大力促进农村土地增减挂钩的执行，力求达到生态建设与经济建设的平衡。

2.生态保育缓冲区管制要求。对于生态保育缓冲区的土地利用，适合发展为种植业、旅游业以及畜牧业等并进行必要的基础生活设施建设。保护生态保育缓冲区内的水源是重中之重，禁止在水源附近地区建设其他非保护水源设施项目，已经建设的项目要在规定的时间内搬迁撤离。

3.生态复合发展区管制要求。生态复合发展区生态服务性功能较弱，因而生态复合发展区的主体功能应是满足生产与生态的双向平衡需求，建设有机、环保的原材料加工基地，同时加强卫生治理，不能因为发展生产而毁坏原有环境，要根据当地的特色来发展观光休闲农业、服务业、农产品加工业。

（二）生产空间管控区管制

1.农业生产区管制总体要求。河南省是全国的粮食生产核心区，省内的粮食生产区主要集中在东部和南部，在农业生产区附近要限制大规模的非农业生产，切实保护好优质的耕地资源，为未来的农业规模生产提供契机。农业生产区管制包括用途管制和开发强度管制。

用途管制：建立严格的耕地保护制度，不允许任何组织或个人占用农业生产区内的基本农田，除非该项目对公共利益和社会利益有较大的影响。除此之外，增加耕地的方式有征收、占用、转变土地用途，当然这些方式都必须要经过相关的政府部门同意后才能实施。

开发强度管制：要切实保护好耕地质量和数量，在进行耕地整治以及建设开发时，要遵守相关管理条例，对于那些需要退出耕地的农业用地，要在其他地域空间中进行相应的補划。

2.雨量稀疏农业生产区管制。河南省的雨量稀疏农业生产区主要集中在北部，其灌溉设施一般为机井。要想保证雨量稀疏农业区的粮食生产，必须要保证农业生产区的水量供给，建设更多的雨量储存设施以及农业灌溉设施，避免大面积灌溉，浪费水资源，加大基础设施建设的投入力度，保障生产需求。

3.雨量充沛农业生产区管制。河南省南部雨量充沛，其主要种植作物为水稻以及主要的灌溉设施为水渠，灌溉方式为漫灌，因而对于南部的粮食生产稳定措施是要注意防洪。

（三）生活空间管控区管制

1.生活空间区管制总体要求。用途管制：河南省的生活建设空间的开发要符合河南省土地利用总体规划、城市规划，不能随意改动土地用途，改变土地的利用方式要向相关的土地管理部门申请，经审核批准后方可实施。

开发强度管制：河南省的人口数量较大，而可用于建设的用地数量少，因而合理的开发强度对于全省的生活建设空间影响较大，因此通过提高河南省的生活空间土地承载力的方式减轻河南省人多地少的压力。

2.非理想生活区管制。非理想生活区是指地质灾害易发生区域，该区域一般集中在河南省西部。为了人们生产生活的安全性，本文建议此区域内的建筑密度不宜过大，建筑高度要也要相应的降低，人口不宜过度集中;除此之外应该建设较多的临时应急避难场所，以应对地质灾害的发生。

3.理想生活区。理想生活区是指地质灾害不易发生的区域，该区域一般集中在河南省东部，因为本地区的安全性较强，有力于生产生活建设，所以本文建议这一部分的地区在不违背土地利用总体规划，城市规划等法律文件的前提下可以适当地提高建筑密度，当然必要的临时避难场所也是不可缺少的。

六、结论

本文选用河南省作为研究对象，基于全省的经济数据、土地利用现状数据，借用ArcGIS软件中的空间分析功能以及叠加分析功能等对河南省的土地进行国土空间用途管制研究。基于三生理念对土地利用分区处理，划分为生态空间管制区、生产空间管制区和生活空间管制区三种一级分类，然后在一级分类的基础上根据具体情况进行二级分类，划分为六种二级分类，分别是生态保育缓冲区、生态复合发展区、雨量稀疏农业生产区、雨量充沛农业生产区、非理想生活区、理想生活区，在此基础上提出各类管制区的总体要求和管制措施。

参考文献：

[1]  周璞，刘天科，靳利飞.健全国土空间用途管制制度的几点思考[J].生态经济，2016，32（6）：201-204.

[2]  孙小妮.中国土地利用分类研究[J].山东省农业管理干部学院学报，2012，29（3）：41-42.

[3]  荣颖.基于耕地压力指数的河南省耕地保护与城市化发展研究[D].郑州：河南农业大学，2014：61.

[4]  黄志斌.人工自然与天然自然璧合：美丽中国的生态环境特质[J].自然辩证法研究，2014，30（1）：117-122.