■文/弋戈
中国社会保障经办管理体制变迁
在新中国成立70 周年前夕,96 岁社保“老战士”——历经中华全国总工会劳动保险部、劳动部劳动保险局、国家计委劳动局工资组、劳动人事部保险福利司的离休老干部刘秉德,遗憾离世。作为社保拓荒者、改革亲历者和实践耕耘者,他曾历经4 次社保主管机构的调整演变。历史的长河中,人只是浪花一朵,那么,在中国共产党领导下的社保经办管理历经了哪些演变,有过哪些机构曾经作为社保经办管理的“扛旗者”呢?
1931 年12 月颁 布、1933 年10 月修订的《中华苏维埃共和国劳动法》规定在苏区建立覆盖除农民外的所有劳动者的,制度统一、管理机构统一的社会保险制度和管理体制。1932 年12 月30日,劳动人民委员项英签发了中央劳动人民委员部命令(第二号)《社会保险费及失业劳动介绍所》,宣告中国共产党领导之下的中华苏维埃共和国正式建立社会保险局。1948年12月,中国共产党在东北解放区制定了《东北公营企业战时劳动保险条例》,当时规定仅公营企业职工参加社会保险,制度和经办管理开始走向分立。
1949 年10 月新中国成立后,中央人民政府决议由内务部、劳动部、卫生部三个部门负责有关社会保障的管理工作。1951 年、1953 年先后颁布、修订的《中华人民共和国劳动保险条例》,规定了各类企业职工在疾病、伤残、生育、年老时的社会保险办法,劳动保险举办和监督事项分别由中华全国总工会和劳动部统筹。而国家机关工作人员的社会保障则采取单独的管理办法,1949 年11月成立政务院人事局,1950 年9 月成立中央人民政府人事部,负责机关工作人员福利保障,形成了长达数十年的“双轨制”。1952年6 月成立公费医疗预防实施管理委员会,由中央卫生部主要负责公费医疗保障。1954 年5 月,劳动部劳动保险局撤销,由全总负责管理劳动保险工作。1965 年8 月,劳动保险管理体制由企业工会交由企业行政管理,工会负责监督工作。文革期间,内务部、劳动部先后撤销,全总陷入瘫痪状态,劳动保险工作交由国家计划革命委员会所属的劳动局工资组负责。
1982 年5 月,成立劳动人事部保险福利局。1987 年3 月,各地开始设立以劳动部门为主的退休费用统筹管理委员会,社会保险工作重新启航。其后,形成了民政部农村养老保险办公室负责主管农村养老保险,劳动部社会保险事业管理局负责城镇职工养老保险、劳动服务公司负责待业保险,以卫生部为主的公费医疗管理委员会负责公费医疗保障,全总创办中国职工保险互助会负责互助保障,中国人民保险公司承办城镇集体企业职工养老保险,11 个行业部门陆续开展职工养老保险行业统筹,同时,国家计划生育委员会负责独生子女保障,国家体改委参与社会保险管理等,形成了“多龙治水”的管理格局。
1998 年3 月,成立劳动和社会保障部,负责组织实施了失业保险、工伤保险、生育保险和城镇职工医疗保险等业务。下设社会保险事业管理中心,整合归并了大部分社会保险管理业务。2003 年1月,各地成立由卫生、财政、农业、民政、审计、扶贫等部门组成的农村合作医疗协调小组,农村合作医疗由卫生行政部门主要负责。2008 年3 月,组建人力资源和社会保障部,除新型农村合作医疗以外,养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险及其补充保险由人社部统一管理。2018 年3月,组建国家医疗保障局,作为国务院直属机构,统一行使医疗保险、药品和医疗服务价格管理、医疗救助等职能。
中国社会保险制度和管理体制的演变,经历了由统到分、由分到统以及统分结合的变迁。在高度老龄化社会的未来,社会保险与社会福利、社会救济究竟是完全分割管理的“历史版”还是统分结合的“现实版”,抑或统一管理的“理想版”,以及是走“管办分离”还是“管办合一”的道路,仍有待于从理论研究、法律制度和管理实践层面进一步探索和完善。■