推动中国经济高质量发展——聚焦2019年全国两会财经热点

●本刊编辑部

迈过改革开放40周年的里程碑，2019年迎来新中国成立70周年这一伟大历史时刻，全国两会无疑成为标注这一历史时刻的重要坐标。两会期间，习近平总书记六次“到团组”，同代表、委员共商国是。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，六到团组的习总书记，不断强调的一个主题即为推动高质量发展。作为我国当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，实现高质量发展的持续推动力何在？本期专题聚焦两会，从财经角度对此试作解答。

就业优先首入宏观政策

2018年，我国GDP总量首次突破90万亿元大关。这是自2016年突破70万亿、2017年突破80万亿后，再次攀上新台阶。从增速上看，GDP预期增长6.5%左右，实际增长6.6%，符合年度预期目标。成绩来之不易，尤其在去年的国内外复杂严峻形势之下：新老矛盾交织，周期性、结构性问题叠加，经济转型阵痛凸显，经济全球化遭遇波折，特别是中美经贸摩擦给一些企业生产经营、市场预期带来不利影响，经济运行稳中有变、变中有忧。

“今年我国发展面临的环境更复杂更严峻，可以预料和难以预料的风险挑战更多更大，要做好打硬仗的充分准备”，两会期间李克强总理作政府工作报告时表示，困难不容低估，也正是基于这一判断，在连续两年将增长目标设为6.5%左右之后，2019年经济增长预期目标下调至6%-6.5%，指导性提出经济保持合理运行的区间范围。

与往年相比，这一预期目标确实是经济下行压力之下的适度调低，但在全球经济放缓的大背景下，在90万亿高基数、大总量上的增长，本身不可谓不是进；而采取区间调控的方式，与去年增速相衔接，又给出经济安全运行的红线，有利于市场进行预判，也给予地方政府一定的自由度和空间，向外界坚定地传递出稳定预期的信号。

政府工作报告起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏在两会期间国新办新闻发布会上指出，6%-6.5%的预期目标符合全面建成小康社会要求，今明两年GDP增速只要保持6.2%左右，就可以实现到2020年比2010年翻一番的目标。另外，这一目标与当前的潜在增长率比较吻合，与社会各方面的预期比较吻合，也体现了高质量发展的要求。

“同时，这一目标也可以确保实现比较充分就业”，黄守宏主任称。今年政府工作报告提出的就业目标是城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右，城镇登记失业率4.5%以内，“现在经济增长对就业的吸纳能力比较强，GDP每增长一个百分点，大体可以带动190万-200万人就业，按照6%-6.5%的预期目标测算，城镇新增就业1100万人的目标是可以实现的。”

值得注意的是，今年首次将就业优先政策置于宏观政策层面，与财政政策、货币政策这两项基础性政策并列为宏观政策协同发力，旨在强化各方面重视就业、支持就业的导向。今年政府工作报告中仅“就业”一词就出现了30多次，“稳就业”作为中央提出的六稳（稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期）之首，成为今年政府工作部署的核心和关键。

“稳增长首要是为保就业”，李克强总理在作政府工作报告时强调，并作出要求，“今年城镇新增就业要在实现预期目标的基础上，力争达到近几年的实际规模，既保障城镇劳动力就业，也为农业富余劳动力转移就业留出空间。”

需要强调的是，就业优先并非仅停留在就业数量这一维度，就业质量、就业公平等都要统筹兼顾。这在今年的政府工作报告中也清晰地体现出来，如从失业保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训，以及高职院校扩招100万人的安排等，就涵盖了提升就业质量、增进就业能力的内容。再如做好高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业工作，加强对城镇各类就业困难人员的就业帮扶等政策，也体现了就业的稳定性、平等性的特征。又如中央财政大幅增加对高职院校的投入，地方财政也要加强支持，设立中等职业教育国家奖学金等，这些都体现出就业优先和财政政策的共同发力。

“加大这些方面的投入，人力资本的积累速度会更快，质量会更高，同时公平性也会更好。人力资本丰厚、质量又高、又具有公平性，就意味着大家都有机会参与国民经济的循环，都能分享改革发展的成果，这样公平和效率就能融合起来”，两会期间，全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希在接受媒体采访时表示。他认为，这一社会支出方式与发达国家简单搞福利不同，它是通过对人的投入提升劳动者素质，人力资本的雄厚又增强了发展后劲，夯实了创新基础，最终促进经济社会的持续发展。

这也呼应了黄守宏主任在解读政府工作报告时所说，就业优先体现出的不仅是强化我国已有的就业促进政策，而且要把就业的问题置于经济社会发展全局的高度来审视和推动，“就业优先政策既体现了重视民生的导向，也体现了我们推动高质量发展的政策要求，既是民生政策，更是发展政策。”

减税降费力度空前

财政稳就业的重要举措，除了做“加法”持续增加相关投入，实施减税降费政策、做政府收入的“减法”也是稳增长、保就业的重要手段。

党的十八大以来，中国持续实施减税降费政策，仅2018年全年减负约1.3万亿元。这对于降低企业负担、激发微观主体活力、促进经济增长发挥了重要作用。今年政府工作报告部署实施更大规模的减税，普惠性减税与结构性减税并举，重点降低制造业和小微企业税收负担，直击当前市场主体的痛点和难点。

在今年这道减税“大餐”中，被媒体称之为“主菜”的是深化增值税改革。根据政府工作报告，今年将制造业等行业现行16%的增值税税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%——确保主要行业税负明显降低；同时，保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施——确保所有行业税负只减不增。

此外，企业社保缴费负担也将进一步降低。政府工作报告部署，2019年下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%，继续执行阶段性失业和工伤保险费率政策。“今年务必使企业特别是小微企业社保缴费负担有实质性下降”，李克强总理在作政府工作报告时强调。

除了新出台的增值税减税、社保降费政策，2019年减税降费政策还包括已实施的个人所得税改革、针对小微企业的一系列普惠性减税措施、继续清理规范行政事业性收费等。全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。这一规模明显超出预期，此前市场对减税规模的预期多在1.3万亿至1.5万亿元。

财政部部长刘昆在两会期间答记者问中指出，减税降费公布的预测数是年化的全年预计数，与当年实际减税降费数额不一定完全一致。

由于去年增值税降低税率的政策是5月1日出台的，全年预测减负额是4000亿元，但因为是5月1日才实施，所以这8个月的减税规模覆盖全年测算规模的3000亿元，有近1000亿元会在今年形成翘尾影响，变成今年的减税额。刘昆部长对此进一步解释：“2019年减税降费措施以减税为主体，大约占7成。减税的份额里又以增值税降率为主体。由于2018年减税措施的翘尾影响会高于2019年减税措施的翘尾影响，2019年减税的实际减负数额，按照我们的测算，会高于公布的年化全年预测数。”

而从社保缴费负担来看，在近年来推进的供给侧结构性改革中，大部分省份的企业费率已降至19%，但企业负担仍然较重。据相关统计显示，养老保险缴费降至16%之后，大约可减少3700亿元，如果加上失业保险等降费幅度，社会保险缴费可减收4000亿元，在2万亿的减税降费中贡献率达五分之一。

“财政是庶政之母，企业是财政之基，要切实把企业税负减下来、获得感提上去，让发展动力更强”，两会结束后的首次部门考察，李克强总理即来到财政部，作出指示要让减税的真金白银切实落到企业的口袋。那么随之而来的问题即是，那些应从政府口袋掏出的钱又该如何保证，减税降费后的财政收支平衡问题应如何解决？

政府工作报告明确部署，为支持企业减负，各级政府要过紧日子，中央财政要开源节流，增加特定国有金融机构和央企上缴利润，一般性支出压减5%以上、“三公”经费再压减3%左右，长期沉淀资金一律收回。地方政府要主动挖潜，大力优化支出结构，多渠道盘活各类资金资产。

全国政协委员、国家税务总局副局长孙瑞标在政协分组讨论会后对此解释称，这主要是为了缓解减税降费政策带来的减收压力，“国企要多做贡献”。此外，今年全国国有资本经营预算收入预期增速目标定在16.1%，相比2018年预算大幅提高8.4个百分点，他表示，这也和缓解财政减收压力有关。

这一政策安排也得到了全国政协委员、中国中化集团董事长宁高宁的理解和支持。他在谈及政府工作报告时表示，将减税降费与政府财政预算、国企上缴利润挂钩，第一次清晰地定位了国有企业，并指明了国有企业改革的方向。在宁高宁看来，为支持减税降费，政府要减少支出，并从其他地方增加收入，如国企上缴的利润应增加。如果国有企业利润上缴不足，就无法减税降费，进而无法激励经济发展、促进产业结构调整以及提升创新能力。国有企业的价值也就无从体现。

“不该花的钱一分钱不花，该花的钱我们会努力给予保障”，刘昆部长在记者会上如是说。实际上，为达成这一目标仍需多方努力，国企多做贡献是其一，财政管理本身也要提质增效。继续推进全面绩效管理、强化财政监管，将政府工作报告中提到的“加大预算公开改革力度”“全面推进政务公开”落到实处亦不容忽视。财政公开与绩效管理等既事关国家治理长远目标，也与减税降费成效等现实工作息息相关。

此外，减税降费欲收实效，进一步改革完善制度刻不容缓。“深化增值税改革”是完善税收制度的重要一环，政府工作报告也要求“继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进”，逐步与国际接轨，减少税务人员的自由裁量权，降低纳税人的遵从成本，兼顾税制的公平和效率。在社保方面，除了下调职工基本养老保险单位缴费率，还需妥善改变征缴方式，并加快推进养老保险省级统筹改革，继续提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例，在划转部分国有资本充实社保基金上迈出更大步伐。

货币金融政策松紧适度服务实体

为了“发挥好宏观政策逆周期调节作用”，2019年与就业政策、财政政策同时发力的还有稳健的货币政策。今年的政府工作报告提出，稳健的货币政策要松紧适度，主要体现在广义货币M2和社会融资规模增速要与国内生产总值名义增速相匹配，以更好满足经济运行保持在合理区间的需要。

作为基础性宏观调控政策，在自身领域内做好总量调节是题中应有之义。按照今年政府工作要求，既要把好货币供给总闸门，不搞 “大水漫灌”，又要灵活运用多种货币政策工具，疏通货币政策传导渠道，保持流动性合理充裕；同时要进一步深化利率市场化改革，有效降低实际利率水平；完善汇率形成机制，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

全国政协委员、中国人民大学校长刘伟在两会期间接受媒体采访时表示，货币政策松紧适度的“度”主要体现为总量要合理，结构要优化，从供需两端进一步改善和疏通货币政策传导机制，“金融的主要问题不是货币总量、流动性总量问题，而是结构和资金使用效率问题。”

2018年，稳健的货币政策在引导金融支持实体经济上也着墨颇多。针对融资难融资贵问题，先后4次降低存款准备金率，多措并举缓解民营和小微企业资金紧张状况，融资成本上升势头得到初步遏制，这也继续体现在今年的货币政策上，更加注重结构性调控、更好服务实体经济、更加凸显金融改革的本义。今年进一步降低企业融资成本的步伐不会停止，李克强总理明确指出“切实使中小微企业融资紧张状况有明显改善，综合融资成本必须有明显降低”“让小微企业融资成本在去年的基础上再降低1个百分点”。

根据政府工作报告安排，今年要进一步改革完善货币信贷投放机制，适时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段，引导金融机构扩大信贷投放、降低贷款成本，精准有效支持实体经济，不能让资金空转或脱实向虚，并且明确提出了量化目标，“国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上”。

中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜在两会期间记者见面会上指出，在支持小微企业和民营企业融资过程中，要注重市场规律，坚持精准支持，选择那些符合国家产业发展方向、主业相对集中于实体经济、技术先进、产品有市场、暂时遇到困难的民营企业进行重点支持，防止盲目支持、突击放贷，增强对未来金融风险的防控能力。

“融资难、融资贵的问题应梯度解决，必须先解决融资难，再解决融资贵，应畅通民营企业融资渠道，充分发挥市场在资金配置中的决定性作用”，两会期间刘尚希委员接受媒体采访时表示，“融资贵的问题与风险定价和信息不对称有关，可以靠金融科技的发展去解决信息不对称的问题，现实中已有相关案例。”

值得关注的是，报告提到鼓励增加对制造业提供信用贷款，“支持大型商业银行多渠道补充资本，增强信贷投放能力，鼓励增加制造业中长期贷款和信用贷款。”过去民营制造业尤其是中小制造企业获得信用贷款的可能性很低，今后这些企业获得信用贷款可期。

防范化解重大风险也是今年重点工作之一。报告指出要加强金融风险监测预警和化解处置。这也是深化金融监管改革的核心议题。要把所有资金流动都置于金融监管机构的监督视野之内，协调抓好宏观审慎管理和微观行为监管，强化监管问责，守住不发生系统性金融风险底线。

中国人民银行党委书记、银保监会主席郭树清两会期间接受记者采访时表示，目前不良资产的流动性风险、影子银行的风险、地方政府隐形债务的风险等各方面金融风险依然存在。防范风险是金融业永恒的主题，必须高度重视，一刻也不能疏忽。

“改革开放要以保证金融安全、金融稳定为前提，所以我们金融管理部门最大责任就是保持金融稳定，这个稳定的前提下才能开放，才能发展。”

进一步推进改革开放

把市场主体的活跃度保持住、提上去，是促进经济平稳增长的关键所在。民营企业作为市场主体的重要构成，其面对的营商环境如何直接影响其活力能否充分迸发。今年两会期间，政府工作报告提出“下大气力优化民营经济发展环境”的政策目标，不仅继续强调了“坚持‘两个毫不动摇’，鼓励、支持、引导非公有制经济发展”的大方向，更是提出“按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待”。

其中“竞争中性原则”来自OECD国际组织，现已得到全球广泛认可，在今年首次出现在政府工作报告之中，充分说明政府支持民营企业发展的信心和决心，也代表着监管部门在“要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标”等领域的改革中，将给予民企和国企同等的待遇。

全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦表示，竞争中性首先要把企业的属性和所有者的属性适当分开，不再按照所有制的属性来对企业进行分类。“把所有者和企业栓在一起是市场经济发展不成熟的表现”，刘世锦认为，市场经济发展深化后，一个重要的特征是现代企业制度的两权分离，即所有者和经营者分离。从现实情况来看，要找一个纯粹的国有或民营企业，越来越困难了，混合所有制是市场经济走向成熟的一个常态。

作为市场主体的另一重要构成，国资国企的改革也至为关键。今年政府工作报告中对国资国企改革有几点值得重点关注：一是“建立职业经理人等制度”，这预示着在完成以“限”为主的薪酬制度改革之后，国企管理层的激励机制将逐步建立；二是“深化电力、油气、铁路等领域改革，自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场”，这些关键领域的网运分开、国企国资退出竞争性业务的改革方向基本确立。

对于民营企业发展，今年还提出“以公正监管促进公平竞争”“进一步缩减市场准入负面清单”和“构建亲清新型政商关系，健全政企沟通机制”，这将助力构建有利于民营经济发展的内外环境，“让企业家安心搞经营、放心办企业”。

两会期间，也进一步释放出开放国内市场的信号。我国对外开放已取得了重大进展，在此基础上，今年政府工作报告强调要推动全方位对外开放，包括允许更多领域实行外资独资经营，缩减外资准入负面清单，以及加强外商合法权益保护（特别是知识产权）。促进贸易和投资自由化便利化，积极参与世贸组织改革。与此同时，赋予自贸试验区、自由贸易港更大的改革创新自主权，这些政策将在“稳外贸”和“稳外资”目标中发挥关键作用。

值得关注的是，两会期间表决通过的《外商投资法》，在我国经济立法史上具有里程碑意义，表明了我国推进改革开放、支持全球化的坚定立场。该法定于2020年1月1日起生效实施，将取代《中外合资经营企业法》《外资企业法》《中外合作经营企业法》成为中国利用外资的基础性法律。该法对关于外资的一些基本法律问题进行了规范，特别是对实施准入前国民待遇加负面清单管理做出了明确规定。

两会结束后的中外记者见面会上，在回答《外商投资法》加速通过、部分法律条款模糊性是否给中国政府灵活掌握空间的问题时，李克强总理明确指出《外商投资法》是要用法律手段更好保护外商投资，吸引外商投资；同时也是用来规范政府行为，要政府依法行政，而且政府要根据其法律精神出台一系列法规、文件，保护外商权益。

“对外开放是中国的基本国策。”李克强总理对此掷地有声，对外开放让中国人民普遍受惠，也有利于世界。2018年中国利用外资仍然为发展中国家中最多，“中国会继续听取各方面的意见，继续保持对外开放热土的温度。”

从另外一个角度来看，《外商投资法》的意义也远在外资领域之外。该法本身致力于完善外向型市场经济的基本体制，本着内外资一致的立法原则，构建基于竞争中性的企业政策体系。约束政府行为、强调公平竞争，是该法的一大鲜明特色，其通过和实施将有助于优化政商关系，形成中国经济多种所有制企业平等竞技、公平竞争的法治环境。

可以预见，这一扩大对外开放之举将与国内市场进一步深化改革共同发力，为推动中国经济高质量发展建基铺石、集聚能量。