全面实施预算绩效管理的实践路径探索——基于江苏省淮安市的分析

●江苏省淮安市财政局绩效管理处

十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，中共中央、国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），全面实施预算绩效管理已然上升到国家战略部署新高度。作为深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，全面实施预算绩效管理是推动现代政府治理方式深刻变革的关键举措。为贯彻落实意见精神，力争三至五年基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，淮安市深入剖析自身情况，并结合近几年预算绩效管理经验，提炼出全面绩效“三步走”原则，完善制度建设，依托系统全面管理，重点着力于绩效评价，既确保绩效大方向坚定不移，又点面齐进增质提效，探索出一条适用性较强的全面实施预算绩效管理模式。

一、制度建设

体制不顺，机制难行，顶层制度建设是全面推进工作坚实的制度保障。淮安市政府2010年出台了《市政府关于推行市级预算绩效管理改革的意见》（淮政发〔2010〕126号），在政府层面确立了预算绩效管理的重要地位。为进一步完善政策框架，在此基础上陆续出台了《淮安市市级财政专项资金管理办法》（淮政规〔2013〕3号）以及《市政府关于进一步加强市级财政专项资金管理提高资金使用效益的指导意见》（淮政发〔2015〕215号），厘清了各参与主体管理职责，规范了各实施环节操作程序，加大了监督检查和考评追责力度。与此同时，市财政局在实施层面将预算绩效管理进一步细化，颁布了《市级预算专项资金绩效目标管理办法》《市级预算资金绩效评价实施办法》以及《市级预算绩效管理购买服务实施办法》等一系列配套制度文件，通过制度将绩效管理的理念融入淮安市预算管理的全过程，对市预算绩效管理工作的组织架构、工作模式、保障机制等进行设计和规范，为全面预算绩效管理的实施夯实了基础。

为进一步强化政策文件的应用，淮安市财政局对预算绩效管理领域的重要制度文件进行了梳理汇总，并融入了评价案例模板、参考指标以及系统操作规范，汇编形成了预算绩效管理实用手册，用以指导财政部门、预算部门（单位）以及中介机构参与预算绩效管理实践工作。上述做法有效整合了淮安市预算绩效管理工作的多年实践经验，有利于促进未来全面实施预算绩效管理工作的开展，提高预算单位的执行效率。

二、主要做法

（一）强化目标管理，系统提质增效

绩效目标管理作为全过程预算绩效管理起点，是确保预算编制科学合理的主要抓手，绩效目标质量的优劣将直接影响到绩效跟踪、绩效自评以及结果应用等环节。淮安市一直非常重视绩效目标管理，经过多年实践经验，逐步摸索出了一条依托信息化系统推进预算绩效一体化管理的路径。以往绩效目标填报基本采用线下纸质的填报方式，效率低又缺乏抓手，致使绩效目标管理效果不佳。

2016年淮安市与上海闻政管理咨询有限公司展开合作，在江苏地区率先完成了预算绩效管理信息化工程的布局。淮安市根据当地预算绩效管理工作实际，对系统进行优化调整，使其更契合市预算绩效管理工作要求。系统规范的申报流程、科学的申报内涵、多渠道的指标推荐、案例参考、目标值模型测算、全过程预算数据穿透查询等功能，高效地支持了填报工作。经过几年的绩效目标信息化管理，淮安市绩效目标管理运作模式已相当成熟。在此基础上，淮安市准备将绩效跟踪和绩效自评也纳入信息化管理范畴。对此，预算绩效管理系统能协助实现：系统的跟踪模块和项目监控功能能够有效实现绩效运行的监控，及时发现并实施纠偏，确保绩不会偏离效目标既定的轨道；系统的自动评分和生成报告功能，能够实现绩效自评的目标，既能够如实反映绩效，又可以有效降低评价成本，为大范围推广绩效自评价提供了可行的解决方案。

为加强预算单位对绩效工作的认识并提升其工作的积极性，淮安市财政局举办了多场培训，贯彻宣传全面实施预算绩效管理的理念，深入解析绩效目标填报工作实操层面的问题和难点，包括填报规范、指标设置、目标审核以及系统操作等，有效强化了绩效目标的管理。在结果应用层面，将绩效目标设置作为预算安排的前置条件与批复预算的重要参考，为下一步全面实施预算绩效管理、优化财政资源配置、提升公共服务质量等目标的实现奠定了扎实的实践基础。

（二）保障重点评价，深化结果应用

重点评价作为目前预算绩效管理工作的重要利器，得到了淮安市财政部门多年来的持续高度关注。2018年淮安市财政局扩大了重点评价范围，加大了评价力度，从经济、教育、农业、社保、环保等多领域选取了13个项目实施重点评价，共涉及财政资金超过6.1亿元。在此基础上，通过公开招标的方式，筛选出有实力的第三方中介机构开展评价工作，为市预算绩效管理工作的推进保驾护航。

以淮安涟水机场2017年航线补贴专项资金绩效评价为例，机场提交的补贴预算数额庞大且逐年增加，而财政资金有限，巨额补贴难以持续。大量补助资金的投入到底发挥了什么作用？航线补贴资金效益如何？在财政紧缩的背景下，航线补贴资金是否值得继续投入，今后年度如何合理确定补助资金量、控制补助资金的规模？哪些因素影响了补助资金效益的发挥？现有的补贴模式存在哪些问题，该如何调整？是否可以通过规范管理等举措提升财政资金的效益？……这些问题是当前政府部门关注的核心。评价工作小组一方面充分考虑当时的政策背景、市场环境、运营效果等影响因子，利用机场现有的客、货吞吐量、客座率等生产运输数据，评价航班执行与机场整体发展目标的匹配情况；另一方面结合航线补贴专项设立的政策初衷以及航线调整变动大的特点，针对通航城市的延续性、周边机场间的竞争等情况进行效益评价。在对绩效指标实现情况评价的基础上，评价工作小组还进行了部分横向与纵向的对比分析，通过纵向比较航线历年补贴与航空运输数据，分析中长期补贴航线的绩效情况；同时结合涟水机场特殊的地理位置，与周边城市、机场作横向对照，在全面深入调研的前提下，针对性地提出了优化措施。这是淮安市财政局首次尝试开展政府兜底型公用企业绩效评价活动，在项目涉及资金数额高、评价难度大的情况下，仍旧收获了不错的应用成效，不仅为后续公共补贴投入的合理性、规范性提供了科学的参考范本，也通过与周边城市的对比，促进了本地公用企业成本控制意识的增强，激发了其高效管理和运营的主观能动性，推动了财政资金使用效益的提升。

三、淮安市预算绩效管理的经验

淮安市财政局通过对重点评价工作的多年摸索与思考，总结出如下几点经验：

一是重点项目反复评。绩效评价是一项长期性的工作，对于一些影响重大、舆论关注度高的民生项目，只有通过反复多年评价，才能不断充实历史信息，实施科学比对，找到解决绩效问题的关键。

二是坚持深化结果应用。淮安市每年重点评价结果都反馈至项目单位落实整改，并且坚持与来年预算安排挂钩，核减预算资金，真正做到“评价结果有反馈，反馈结果有应用”。

三是提高中介筛选标准。优质中介资源的稀缺是目前普遍困扰财政部门的问题，中介往往在评价能力与工作经验层面都存在一定的不足，不能很好地满足日益提升的预算绩效管理工作要求。因此，健全第三方中介库、提高筛选标准、吸纳更多优质中介，对于绩效评价质量的提升十分重要。

四是借助专家再评审保障成果质量。通过对报告进行专家评审，将打分结果与服务费用支付比例挂钩，在保障报告质量的同时也敦促中介提升业务水平。

四、全面实施预算绩效管理的发展方向

全面实施预算绩效管理对淮安市的预算绩效管理提出了战略新要求，并指明了未来的发展方向：

一是加强部门和单位预算绩效管理。当前预算绩效工作主要由财政部门牵头推动，预算部门和单位的绩效意识尽管比以前有所提高，但依旧以被动接受为主，主动性不强。因此，需进一步明确预算部门和单位的主体管理职责，提高其主动性的同时也赋予更多的管理自主权，使其立足于自身职能与规划，以预算资金管理作为预算绩效管理主线，衡量整体业务实施效果，推进提高整体绩效水平。

二是完善深化全过程管理各环节。根据意见的要求，需打通从前评估到目标管理、运行监控、绩效评价及结果应用的全过程管理链条。现阶段，淮安市除了绩效目标管理，绩效监控、绩效评价等环节也逐步纳入预算绩效管理范畴。在实现全过程预算绩效管理的基础上，借助预算绩效管理信息系统对绩效目标和预算执行实行 “双监控”，及时纠正问题和偏差，保障绩效目标实现。

三是实现财政各信息系统的无缝衔接。目前的预算绩效管理信息系统仍处于业务磨合阶段，尚未与预算系统、预算执行系统和国库支付系统形成数据联通，致填报时容易出现重复性劳动，一定程度上降低了工作效率。因此，着手财政信息一体化建设，实现财政各子系统的无缝衔接，是接下来淮安市财政工作的重点。

四是提升本地第三方机构服务水平。第三方机构是开展预算绩效管理工作的中坚力量，其水平的高低很大程度上影响了预算绩效工作的质量。因此，需提供一些培训交流机会促进其业务能力提升，努力营造一个适合第三方机构成长的良好环境。