社会养老保险与政府财政补贴责任关系分析

●耿晋娟

处理好政府与市场的关系是社会养老保险领域的核心问题。在建立和完善我国社会养老保险制度以来，尤其是改革开放的40年时间里，这个问题表现得越来越突出。厘清社会养老保险领域里政府与市场关系的关键是廓清社会养老保险与国家财政的关系，明确两个制度各自的作用和运行机制，厘清两个制度的责任边界，防止社会养老保险领域出现政府财政的越位或缺位。建立健康可持续的社会养老保险制度，必须对社会养老保险制度和政府财政这两个制度的关系有一个明确和清晰的认识。

一、养老主要方式的转变：从养儿防老到社会养老保险

生老病死是人类面临的风险，是每个人都不可避免的自然规律，任何人都不可能保证自己在老年不会遇到风险。防止老年贫困、实现老有所养是每个人追求的理想目标之一。

在人类历史发展的早期，由于生产生活条件的极端落后，人的寿命很短，因而人们在年老退出劳动领域后的生存时间也非常短，人们面临的老年风险程度也相对较小，养老问题是个人的、非社会化的现象。人们经常将风险自留，通过自身来抵御风险，即自我养老。自我养老反映了老年人自己在养老问题上的责任，是个人一生收入的平滑。自我养老在一定程度上可以抵御面临的风险，但是个人能力毕竟是有限的，如果个人的储蓄不能满足其一生的养老需要，老年人很可能将陷入贫困中，自我养老方式表现出很大的脆弱性。

在自然经济条件下的农业社会，家庭承担着各种生产和生活职能。一个人的生、老、病、死完全由家庭承担，绝大多数老年人的经济赡养是以家庭为基础的。家庭养老被认为是最普遍的养老方式，是由家庭来承担分散老年风险的功能，在经济上或生活上赡养老人，即“养儿防老”（董克用，2013）。在家庭内，父母在子女成年之前承担教育和抚养的责任，当父母年老失去劳动能力时，子女有义务承担赡养父母的责任，老年人养老是通过代际赡养来达到的。老年风险在更大的范围内分散，家庭养老相对于自我养老来说，是一种进步，至今仍起着重要作用。但是随着生育率的下降，家庭规模向小型化发展，使得家庭养老方式在老年养老方面的作用逐渐弱化。

随着工业化和城市化的发展，自然经济为主体的农业社会逐步瓦解，大量劳动者与生产资料分离，家庭在生产生活中的功能被打破，以家庭为主的老年赡养方式失去了稳定的基础。原先个人或家庭承担的养老责任有一部分交给了社会，并且随着劳动者规模扩大，养老风险逐渐集中到社会上，养老问题社会化。在这种背景下，由政府来主导，建立一种社会化的、帮助劳动者抵御和分散风险、保障老年基本生活的老年赡养机制，就变得非常必要。商业保险是一种社会化的风险分散机制，产生于17世纪末，为社会养老保险制度的建立奠定了基础。由于存在市场失灵，商业保险的保障能力不足，也无法促进社会公平。养老问题成为社会的普遍问题，影响了社会的稳定和发展，一些国家开始通过政府建立社会养老保险来解决老年人的养老问题。

社会化养老方式，是指风险在社会成员间进行分散的机制。它是由非家庭成员或组织来承担主要养老方式，如国家、企业、商业保险公司等。按照风险承担程度的不同，社会化养老方式可以分为：商业养老保险、社会养老保险和国民普惠制的养老保险。

商业养老保险以盈利为目的，强调权利与义务的完全对等。当老年风险发展成为社会风险时，商业保险无法在同质风险中进行分散，商业保险市场就失灵了。而老年风险并不是都能转嫁给保险人，保险人为了防止逆向选择，会对需要分散的老年风险进行选择。例如，养老保险通常不会卖给较为年长的人。在人寿保险市场中，人们会发现最需要获得保障的高龄老人偏偏是被商业保险市场挡在门外的人（李珍，2017）。

社会养老保险强调国家和社会在养老问题方面的最终责任，在一定程度上强调权利与义务的对等，分配个人、企业、国家、家庭在养老问题上的责任。社会养老保险一般与就业相关联，保险对象享受养老保险给付的资格和水平直接或间接与缴费水平、工龄等相联系。被保人在养老保险中的权利与义务在很大程度上取决于其对养老保险制度的供款多少。

国民普惠制的养老金强调国家在养老保险中的责任，并不强调或较少强调权利与义务的对等。其特点是支出由税收解决，由政府全部或大部分负责的养老保险形式。国民普惠制养老金对保障人群提供统一的待遇水平以维持他们的最低生活，即保障水平虽然低但是人人有保障，其目的是消除老年贫困。

社会养老保险是工业化的产物，目前世界上多数国家都建立了社会养老保险制度，社会养老保险成为解决养老问题的主要方式。

二、政府介入社会养老保险的原因

市场存在缺陷，市场在养老保险领域的失灵是政府介入社会养老保险领域的原因。如混合产品的提供、外部性、个人短视、信息不对称等方面造成的市场失灵都需要政府财政的介入来克服市场缺陷。

（一）社会养老保险是混合产品

“公共产品是这样一些产品，不论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分开地散布到整个社区；相比之下私人物品是这样一些产品，它们能分割开并可分别地提供给不同的个人，也不带给他人外部的收益或成本。公共产品的有效率的供给通常需要政府行动，而私人物品则可以通过市场有效率地加以分配”（萨缪尔森，1996）。

区分或辨别公共物品和私人物品通常有两个标准：一是排他性和非排他性；二是竞争性和非竞争性（陈共，2012）。在现实生活中，按照产品所具有的特征，可以将所有产品分为四类：私人产品、公共资源、俱乐部产品、纯公共产品（如表1所示）。除了A类私人产品同时具有排他性和竞争性特征之外，其他三类产品都或多或少具有公共产品的特征。纯公共产品应由政府提供，私人产品由市场提供，其他两类产品可以由政府或市场共同提供。

表1产品分类

社会养老保险是在一定区域内和群体间进行风险分散的。因此在不同区域和不同群体间具有排他性，在同一统筹地区和人群间又具有竞争性，因此社会养老保险并不是纯公共产品而是混合产品。作为混合产品，可以采取政府提供或市场提供的方式，也可以采用混合提供的方式。从国际实践经验来看，混合物品的提供主要有三种方式，即政府授权经营、政府参股和政府补助（陈共，2004）。社会养老保险制度作为在公民年老时为其提供物质保障的一种制度，具有明显的正外部性，这就要求对基本养老保险采取政府提供的方式，并且需要对其进行一定数量的财政补贴。

（二）社会养老保险具有正的外部效应

社会养老保险会产生正的外部效应，这是导致养老保险供给不足以及需要政府财政补贴的原因之一。社会养老保险的正外部效应是指社会养老保险的私人收益与社会收益不一致，社会总收益要大于个人收益。社会养老保险可以维护社会稳定和经济有序运行，这正是社会养老保险的正外部性。

市场机制在收入分配方面存在缺陷，常常会出现收入不平等和收入分配差距过大的问题。政府对初次分配结果进行干预，采取收入再分配措施来缩小社会成员间的收入差距，矫正市场收入分配的不公。社会养老保险制度就是这样的收入再分配措施之一。社会养老保险的收入再分配机制是产生制度正外部性的主要原因。

社会养老保险还可以促进经济的发展。社会养老保险为老年人退休后提供了比较稳定的收入，退休金是消费性基金，因此在一定程度上刺激了消费。而且具有积累性质的基金部分还可以进入资本市场，成为重要的机构投资者。

社会养老保险正外部性的存在导致市场在养老保险方面供应不足。随着工业化和城市化的发展，养老问题不断社会化，成为影响社会稳定的主要因素之一，解决养老问题所产生的社会收益也不断扩大，为了实现这些社会收益，政府提供的社会养老保险制度逐渐建立。

（三）养老保险中的个人短视行为

通常情况下，由于个人在作出消费决策时是短视的，他们更多考虑眼前利益，而对于未来潜在的风险不予考虑或考虑不足，因此他们在对待眼前消费和养老储蓄问题上并非完全理性。由于短视行为的存在，个人不愿意以牺牲眼前的消费为代价而为老年做提前储蓄，因此人们很难通过在职时进行积累实现养老的目的。如果没有社会养老保险制度，个人将难以得到足够的老年收入，他们在老年丧失劳动能力后很可能陷入贫困。基于道义和法律的约束，政府不能无视这些人的困境，需要对他们进行帮助，因此由个人短视引起的老年贫困问题成为政府的负担。如果政府一直无偿进行帮助则会助长人们的短视行为，部分人认为政府有责任为其提供老年收入保障，政府在他们陷入困境时不能置之不理，这就产生了“搭便车”的行为，给政府造成沉重负担。个人短视行为和“搭便车”行为的存在表明国家需要建立强制性的制度来纠正这些行为，这种制度就是社会养老保险制度。

（四）养老保险领域中信息不对称的存在

市场主体间信息不对称容易产生逆选择和道德风险。在养老保险市场中，由于交易双方信息不对称，保险人缺乏被保险人的风险信息，可能导致“劣币驱逐良币”的现象，结果具有较高风险的人相比低风险的人更愿意参加保险，商业保险市场面临着失灵的风险。

信息不对称还会导致其他问题，如道德风险、逃费漏费、压缩缴费基数和比例等。道德风险属于事后的信息不对称，是保险市场失灵的另一原因。道德风险表现为人们努力地活着从而变得长寿，增加给付年限。长寿的道德风险影响较小，非常有限。因此在养老方面，逆选择比道德风险更令人关注。逃费漏费、压缩缴费比例和缴费基数行为会影响参保人待遇水平和养老保险制度的可持续运转，是社会养老保险面临的另一个突出问题。

政府可以采取强制实施的方式来消除社会养老保险中的信息不对称问题。政府通过强制符合一定条件的人参与社会养老保险计划，可以在很大程度上克服逆向选择。一是政府可以通过制定标准，衡量个人受益资格，降低逆选择；二是对个人进行监督，通过法律手段禁止某些逆选择行为的发生；三是通过政府的财政补贴，增加制度的基金，提高参保者的收益，减少低风险的人的退出。

设计激励机制也是减少社会养老保险制度中信息不对称问题的措施。在设计养老保险待遇支付方式时，体现一定程度的缴费与待遇的对等关系，多缴多得，这在一定程度上可以解决高收入人群退出保险的逆选择和逃漏费问题。

（五）社会养老保险中文化传统的影响

除了上述原因外，一国的文化传统也对其产生重要影响。例如，我国的尊老养老传统。

中华民族有着悠久的敬老养老文化传统，以尊老养老为核心的孝道思想对我国影响至深。在先秦时期，家庭赡养就已经形成，经过两汉至唐末时期的发展，国家开始介入尊老养老。“孝”文化从产生后，就一直没有间断过，渗透到了人们生活的方方面面。尊老养老观念已经转变成为社会的道德标准和人们的行为准则。不论是出于道义角度还是维持人的生存权的角度，国家都被人们赋予在个人无法维持老年生活时承担物质帮助的责任，并在法律中得到确认。《宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”从我国历史发展进程中可以看到，尊老养老的行为和思想已经从道义上升到了法律的高度。《宪法》这条规定为国家财政介入基本养老保险提供了法律依据，具有最高权威性和指导性。2010年我国养老保险制度的第一部法律《社会保险法》颁布，明确了国家、企业、个人在基本养老保险制度中的责任，对各自的权利和义务进行了详细的规定。《宪法》第四十四条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”退休人员有获得生活保障的权利，如果退休人员的待遇达不到社会所认可或接受的水平，国家和社会应对其进行保障。

三、政府介入社会养老保险的方式之一——财政补贴

在社会养老保险制度中，政府财政责任主要是为了保障劳动者退休后的基本生活需要，保证社会养老保险制度健康稳定的持续运行，维护社会的稳定和谐，国家和政府在财政方面应当承担和履行的与其事权相统一的义务和职责。它包括了中央政府的财政责任和地方政府的财政责任，在研究中并不对两者进行清晰的区分，而是使用整体的概念即政府的财政责任。在我国目前统账结合的城镇企业职工基本养老保险模式下，政府的财政责任主要是指财政资金支出方面的责任，即财政补贴责任。

（一）财政补贴

财政补贴也称财政补助，是政府为了某种特定需要而向补贴领取者提供的无偿补助，是一种转移性支出。从政府角度看，财政补贴是政府的支出，具有无偿性，并不能换回任何东西。从补贴领取者角度看，无论因什么原因得到政府的补贴，都意味着其实际收入的增加，经济状况与之前比较都有所改善。

在我国，城镇企业职工基本养老保险制度属于社会养老保险，该制度中的财政补贴一般是指财政资金支出，主要包括制度入不敷出时的财政资金支出，以及制度转轨时偿还基本养老保险隐性债务显性化的资金支出。当城镇企业职工基本养老保险收不抵支时，政府财政要承担“兜底”责任弥补缺口，这部分财政支出属于财政补贴。因此，财政补贴是政府财政对我国城镇企业职工基本养老保险责任的重要体现，是政府承担转轨成本和弥补制度基金收支缺口、实现制度持续健康运行的重要保障。

（二）社会养老保险中的政府财政补贴责任

社会养老保险在一定程度上强调权利与义务的对等，参保人要履行缴费的义务才能获得给付的权利，这种保险方式的运行特点表明，如果没有政府的介入，社会养老保险领域将发生逆选择等问题。社会养老保险的混合产品属性、正外部性、个人短视行为以及信息不对称的存在是政府介入社会养老保险领域的原因，政府需要采取立法等强制措施提供社会养老保险。

作为强制实施的社会养老保险制度的提供者——政府对社会养老保险具有财政责任。政府财政是社会养老保险运行的坚强后盾，政府对不同运行情况下的社会养老保险有不同程度的参与。

1、制度运行良好。社会养老保险制度在实践中按照政策规定进行基金的筹集、运营和给付，在不同的资金筹集模式下实现制度的收支平衡，而且从制度的长期发展来看，制度能够实现可持续运营、参保者的基本生活得到保障、缴费率维持在一个社会可接受的水平、制度设计合理、政府管理有效、参保覆盖面不断扩大、保障项目齐全等。上述这些指标都可用来判断社会养老保险制度的运行情况，如果各方面的指标都达到了预期目标，则该社会养老保险运营状况良好，政府财政不需要对其进行财政补贴。

2、制度设计漏洞。社会养老保险制度是为了确定相关人员的关系、权利与义务等人为设定的一些规则。设计制度的目的是通过建立一整套的相互作用的层次结构来规范人们的行为，确定行动的准则。目前并没有一套放之四海而皆准的社会养老保险模式，各个国家根据自身经济发展水平、人口年龄结构、历史文化、政治状况等设计适用于本国的社会养老保险制度。根据制度设定的目标判断制度运行状况，如果制度运行状况达到了制度设定的目标，则该制度设计是比较合理的。如果制度运行状况与设定目标出现了较大偏差，则说明该制度设计出现了漏洞。根据制度设计出现漏洞的原因可分为：制度设计本身的不完善和未考虑到的因素导致的不完善。

第一，制度设计本身的不完善。制度设计本身的不完善是指制度本身设计不合理，制度的结构或参量不符合实际情况，从而导致制度收支出现缺口。这种制度设计本身的不完善是人为因素导致的，政府在制度选择上没有考虑自身社会经济等方面的因素，从而导致制度运行情况与制度目标偏离。制度设计本身的不完善包括两个方面：制度结构设计本身的不完善和制度参量设计本身的不完善。制度结构本身不完善一般是指在选择单支柱、多支柱等制度架构方面存在不完善；制度参量本身的不完善一般是指缴费率、替代率、缴费年限、退休年龄、调整机制、参保范围等方面存在不完善。如果导致社会养老保险制度出现缺口的主要原因是制度设计本身的不完善，那么政府财政补贴并不能解决根本问题，只有通过社会养老保险制度的改革，解决制度参量和结构方面的不完善才能从根本上解决问题。否则只依靠财政补贴而不进行制度改革，只会加重财政负担，而制度不完善的问题仍然存在，制度的收支缺口只会继续扩大，无法实现收支平衡，不利于实现社会养老保险的健康可持续运转。在这种情况下，首先应该对现有的制度进行改革，财政只是在改革实施前的短期内进行补贴，制度仍然追求收支平衡，政府承担最后担保人责任。

第二，未考虑到的因素导致的不完善。未考虑到的因素导致的不完善是指导致制度出现收支缺口的主要原因是原先在制度设计时没有预测到的因素或新出现的因素，如快速的人口老龄化和高龄化。未考虑到的因素或新出现的因素是在制度设计之初没有出现或者该因素并没有对制度产生重大影响，随着经济社会的发展，逐渐对制度产生重要影响的因素。对于未考虑到的因素导致的制度收支缺口，政府可以采取的措施有两种：财政补贴以及对制度进行改革。在这种情况下，制度首先要对出现的缺口进行弥补，然后寻求改革措施，减缓缺口的扩大，最后达到收支平衡，政府承担最后担保人责任。

3、制度转轨。当一国的养老保险制度已经不适合该国的实际情况时，通常会对已有的制度进行结构改革或筹资模式的变革。在社会养老保险进行转轨的过程中会产生大量的转轨成本，这是政府应该承担的显性化的历史债务。转轨成本是养老保险改革中的一项重要成本，对改革进程有重要影响。

转轨成本通常在由现收现付制转向完全积累制或部分积累制时才会显现出来并要求进行偿还。在现收现付制中，劳动者在其工作期间向养老保险制度缴费，这部分缴费用于已退休人员的养老金支付，成为了劳动者的养老金权益。政府承诺在其退休后会兑现这部分养老金权益，给予一定水平的退休金。这种债务具有隐性特点，只要该国还实行现收现付制的养老保险制度，每一代都会从下一代获得退休金，政府并不需要进行直接的债务偿还。随着基金积累制的建立，旧制度下积累的养老金承诺需要在新制度下兑现，因此产生了转轨成本。转轨成本是显性化了的那部分隐性债务。

通过一定的制度安排消化养老保险制度的转轨成本，明确和落实偿债主体对于现收现付制向基金积累制的成功转型非常重要。在现实中，能够承担或分担养老保险制度转轨成本的经济主体主要有国家、企业、个人。由现收现付制向完全基金积累制转轨是比较彻底、激进的，其转轨成本非常明确，就是旧制度下的隐性债务，而且新制度的建立非常容易，转轨速度也比较快，转轨成本通常都是由政府财政承担。例如，20世纪80年代智利实行的养老保险私有化改革。

由现收现付制向部分基金积累制的转轨具有渐进性的特征，部分基金积累制由现收现付部分和个人账户积累部分组成。现收现付部分可以通过企业的缴费慢慢消化转轨产生的转轨成本，同时个人账户积累部分通过个人的缴费建立起基金积累。因此可以看出，在这种方式下，转轨成本的承担者是企业。如果国家通过采取降低替代率、提高缴费水平、推迟退休年龄等措施减少养老金给付，降低转轨成本负担，等转轨成本缩水后再予以解决，实际上个人成为了转轨成本的消化和分担主体。如果现收现付部分的社会统筹账户资金无法弥补转轨成本出现的赤字，在无其他填补的资金来源情况下，统筹账户会通过透支个人账户资金来填补赤字，养老保险转轨成本的承担者就变为了企业和个人，中国、波兰、蒙古等国就是这种情况。

我国城镇企业职工基本养老保险制度改革的方案是从传统的现收现付制转变为统账结合的部分基金积累制。在养老保险改革之前，中国实行的是企业退休金制度，在低工资政策下，原先应该被积累起来的养老金缴费并没有以养老金资金的形式积累起来，而是作为企业的利润上缴给国家作为投资资本，直接用于国有资产的投资。企业退休金制度中隐含了我国对退休职工的养老金权益。

统账结合的城镇企业职工基本养老保险改革后，原先在旧制度中积累的养老金权益显性化，成为了显性的养老保险债务，即转轨成本。政府没有明确提出养老保险转轨成本的偿还建议，但在制度的实际运行中，对于转轨成本由谁承担的问题，政府采取了由在职者一代承担的方式，即通过现行的统账结合模式中的代际转移方式逐步进行“暗偿”。企业和个人一直是转轨成本的偿还主体，承担着制度转轨必须付出的代价，除了要向旧制度中的“老人”和“中人”支付养老金，还要为新制度积累资金，同时养老金待遇调整金也由统筹基金承担，这种多重负担不但不利于转轨成本的消化和解决，反而恶化了养老保险基金收支，延缓了转轨进程，加重了政府财政负担。

从国际实践来看，政府对养老保险的直接公共支出、间接补贴或者隐性债务支出都会成为政府的负担，构成政府对养老保险的投入（科恩·吉列恩等，2002），社会养老保险制度一旦建立，政府在其中的责任就是不可避免的。国家是社会养老保险制度的责任主体，这不仅体现在社会养老保险的制度框架和法律规范是由国家提供的，还体现在政府对社会养老保险财务负有最后担保人的责任，即“兜底”责任。政府具有维持社会养老保险基金收支平衡、防止赤字过大和弥补收支缺口的责任，因此政府应该承担起偿还转轨成本的责任。

如果社会养老保险制度能够实现正常运转，维持制度收支平衡，那么政府财政就无需专门出资来弥补制度。一旦基金收不抵支出现缺口，则政府财政应拿出财政补贴资金进行填补，维持制度的可持续运行。也就是说，政府财政在基本养老保险制度中承担着最后的“兜底”责任。但是，必须明确的是，政府对社会养老保险的“兜底”责任并不是毫无原则的任意补贴，它是在社会养老保险制度健康运行的条件下，对非制度设计不合理和非管理不善等原因导致的基金收支缺口进行的补贴。

四、政府对社会养老保险财政补贴遵循的原则

社会养老保险制度自身要维持精算平衡，在基金出现收不抵支缺口后由政府财政进行“兜底”，政府有维持社会养老保险制度健康可持续运行的责任。但是，政府进行补贴不能是毫无原则的任意补贴，这不仅会对政府财政造成很大压力，而且也不利于维持社会养老保险制度的可持续运行。因此，政府对社会养老保险进行财政补贴应该遵循三个原则：

（一）政府财政补贴要有利于维持社会养老保险制度的可持续运行

基本养老保险制度的可持续运行是在既不降低保障水平也不提高缴费率的情况下，养老保险基金实现自身收支平衡的运行。因此，政府财政补贴的目的是为了实现制度的自身收支平衡。政府财政补贴不仅是社会养老保险制度的资金来源之一，而且是制度可持续发展的重要保障（穆怀中等，2018）。

（二）政府财政补贴要有利于维持社会养老保险制度的健康发展

社会养老保险制度收支不平衡，可能是由于多种原因导致的，如制度本身设计不合理、管理不善、未考虑到的因素等。政府对基本养老保险制度进行补贴，首先应该分析制度收支不平衡的原因，而不是一味去填补缺口。制度本身设计不合理、管理不善等原因不应成为政府财政补贴的理由。政府应该做的是改革目前的制度和提高管理水平，维持制度的健康发展。

（三）政府财政补贴要维持一个合理的“度”

社会养老保险财政补贴是政府支出中的一部分，政府在决定补贴规模时，要通盘考虑整个财政的支出结构，维持政府职能的正常运行，将财政补贴规模维持在一个合理的范围。

人们通常认为政府在社会养老保险方面能够发挥市场所不能发挥或发挥失效的职能。但是在社会养老保险运行中发现，政府提供的社会养老保险制度可能并没有发挥保障参保人基本生活以及促进经济发展的作用，反而降低了社会效益，加重了政府的财政负担，这就是政府失灵。因此，社会养老保险领域的政府失灵是指政府在介入社会养老保险领域过程中，由于其自身的缺陷或其他原因而导致的社会养老保险未实现既定目标、管理低效率或决策失误等问题。

养老保险领域存在政府失灵表明政府对社会养老保险的干预要有一个合理的“度”，过大、过小都会产生不经济。政府财政在确定其补贴责任时，既不能提供全额财政支持，也不能忽视对养老保险的财政投入（黄晗，2017），一定要保持其适度性。政府财政补贴的“适度性”表现为：其一，政府财政补贴规模要与社会经济发展水平相适应。不能够超越经济社会发展水平而进行补贴。其二，政府的财政补贴规模要与财政承担能力相适应。不仅要考虑即期的财政承担能力，也要考虑未来的财政承担能力。其三，政府财政补贴领域是包括未考虑的因素导致的收支缺口以及制度的转轨成本，在制度因为本身设计不完善出现收支缺口时，首先应考虑进行制度改革以减少缺口。其四，财政补贴有利于养老保险制度的健康可持续运行。养老保险追求在制度设计合理情况下的收支平衡，财政补贴要有助于促进制度的完善和收支平衡。综上所述，政府是社会养老保险制度的提供者和实施者，在社会养老保险中不仅承担着制度设计和监管的责任，而且还承担着社会养老保险的财政补贴责任。对政府在社会养老保险中的财政责任进行分析，首先要明确政府财政介入社会养老保险的依据。这是分析我国城镇企业职工基本养老保险财政补贴的理论基础，也是指导我国城镇企业职工基本养老保险政策实践和分析制度运行情况的依据。目前我国城镇企业职工基本养老保险正处于现收现付制向部分积累制的转轨时期，政府财政在城镇企业职工基本养老保险制度中扮演着重要角色，对制度的健康可持续运行至关重要。