小城镇公共服务项目用地基准地价评估探讨——以鄂伦春自治旗阿里河镇为例

■ 刘志涛/张惜伟

（内蒙古师范大学地理科学学院，呼和浩特 010022）

0 引言

党的十八届五中全会作出了“创新基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式”部署。按照《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》( 国办发〔2015〕42 号) 规定，原国土资源部等八部委联合印发《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》(国土资规〔2016〕20号)，提出对公共服务项目用地，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以租赁、出让方式供应土地，支持各级政府以国有建设用地使用权作价出资和入股的方式提供土地。各级政府应依据当地市场供需、产业政策、土地取得成本和其他用途的基准地价，制定公共服务项目用地的基准地价。《国土资源部办公厅关于加强公示地价体系建设和管理有关问题的通知》(国土厅发〔2017〕27号)要求，从2017年8月1日开始，各地新发布的城镇土地定级与基准地价体系应包括公共服务项目用地。而目前城镇土地分等定级规程与土地估价规程仅对住宅用地、工业用地、商服用地三种土地的定级与基准地价评估作出了规定［1-2］，缺乏对公共服务项目用地土地定级与基准地价评估研究与探讨。国内很多学者对公共服务项目用地的利用结构、范围等方面做了深入研究。本文在总结小城镇公共服务项目基准地价评估现存困境基础上[13]，提出了“小城镇公共服务项目用地基准地价评估”的思想以及技术方法，并以内蒙古自治区鄂伦春自治旗阿里河镇作实证研究，拟解决当前小城镇公共服务项目用地定级与基准地价评估工作实际操作中的难题，为制定公共服务项目用地基准地价体系提供参考。

1 研究区与数据处理

1.1 研究区概况

内蒙古自治区鄂伦春自治旗阿里河镇（以下简称“阿里河镇”）中心城区现状住宅用地面积为405.99hm2，占城镇建设用地面积的22.76%，人均指标为58m2；现状工业用地面积为299.4hm2，占城镇建设用地面积的16.78%，人均指标为42.77m2。工业用地主要分布在镇域东南角和镇域北端。住宅用地主要分布在育才街与青年北路两侧，该区域集中了行政办公、文化、教育及各类公共服务项目用地。

1.2 公共服务项目用地内涵

公共服务项目用地是承载社会公共利益或者集体福利用途的城市各类用地的总称。本文针对《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》(国土资规〔2016〕20 号）文件中提到的十项公共服务项目用地类型进行评估。具体包括：划拨性质的公共服务项目用地Ⅰ（能源、供水设施、燃气供应、供热设施、环境保护用地）和公共服务项目用地II（保障性安居工程、养老、教育、文化、体育用地）[4]。

本文研究的公共服务项目用地包括可以使用划拨土地的公共服务项目用地I和公共服务项目用地II，以工业用地和住宅用地定级成果为比准，分别评估确定某一估价期日法定最高年期土地区域的平均价格。估价基准日：2017年1月1日。公共服务项目用地Ⅰ级别基准地价：平均容积率0.6下的平均基准地价，即平均容积率0.6下的每平方米面积分摊的土地使用权价格。开发程度：开发程度均设定为“四通一平”。公共服务项目用地Ⅱ基准地价：平均容积率1下的平均基准地价，即平均容积率1下的每平方米面积分摊的土地使用权价格，开发程度均设定为“六通一平”。公共服务项目用地Ⅱ中除保障性安居工程用地的法定用途最高出让年期为70年外，其余四类用地的法定用途最高出让年期均为50年。权利状况：出让土地使用权，无他项权利限制。

1.3 数据来源与处理

本文定级估价数据来源于2017年9月完成的鄂伦春自治旗阿里河城镇土地级别与基准地价更新项目；相关经济数据参考《鄂伦春自治旗经济年鉴2016》；道路、建成区面积、城镇基础设施等数据来源于阿里河镇总体规划、交通规划资料；土地市场交易数据来源于阿里河镇国土资源局提供的土地使用权出让资料；估价参数资料通过对阿里河镇相关部门的走访调查获取。

本文的公共服务项目用地定级直接参考已有的工业用地和住宅用地级别。结合公共服务项目用地的特殊性和差异性，不同案例选择适宜的评估方法，优先采用成本逼近法，根据实际情况选用市场比较法进行评估测算，最后取二者计算结果的均值作为最终价格，最终评估价格不低于级别末级成本价。由于公共服务项目用地的同用途待估宗地可比案例很难获取，所以采用市场比较法时，针对不同类型待估宗地，如公共服务项目用地Ⅰ评估时，选择周围的工业用地作为可比案例进行比较分析；公共服务项目用地II评估时，选择周围的住宅用地作为可比较案例进行比较分析。

1.4 理论基础

(1)地域分异理论。繁华程度、交通条件、基础设施状况、环境条件等各项因素共同作用，使土地质量与效益产生不同程度的差异。根据土地区位条件和土地特性的分布与组合规律，揭示城市内部土地质量的地域差异，将性质相似的地域归于同一土地级别。

(2)城市规划相关理论。城市规划是为了明确城市未来发展方向，对城市进行合理布局和综合安排城市各项工程建设的综合部署。城市规划是一定时期内城市发展的蓝图，是城市管理的重要组成部分，是城市建设和管理的依据。城市土地定级同城市规划密切相关、互相影响，合理的土地定级成果可为城市规划、调整土地利用结构、合理配置各类用地、发挥土地的经济效益提供依据，城市规划控制和确定的土地用途、范围等也是城市土地定级的约束条件，将直接影响土地定级和评估结果[16]。

1.5 研究方法

本文选用两种方法进行土地基准地价评估。根据《城镇土地估价规程》，公共服务项目用地基准地价评估可采用成本逼近法、市场比较法一般评估方法，但是结合公共服务项目用地的特殊性和差异性，根据不同案例选择适宜的评估方法，本次研究优先采用成本逼近法，再根据实际情况选用市场比较法进行评估测算，但最终评估结果不得低于成本价。

1.5.1 成本逼近法

运用成本逼近法时，结合当地实际情况进行确定；土地增值率是在给定范围的基础上再结合地方实际进行确定的。经过研究，能源、环境保护、供水、燃气供应、供热设施用地的土地增值率确定为10%～20%；保障性安居工程、养老、教育、文化和体育用地的土地增值率确定为20%～30%。在估价的过程中，所涉及到的参数如果符合公共服务用地，可以直接采用参考用途基准地价的参数，也可以在参考用途基准地价的基础上根据实际情况进行适当调整。开发利润率一般控制在10%左右。

1.5.2 市场比较法

市场比较法是根据与估价对象相似的房地产的成交价格来求取估价对象价格，并且对这些相似房地产的已知价格作适当的修正，以此估算估价对象的客观合理价格或价值的方法[7]。其基本计算公式为：

式（1）中：P为待估宗地价格；PB为交易实例价格；A为待估宗地交易情况指数除以比较实例宗地交易情况指数；B为待估宗地估价期日地价指数除以比较实例宗地交易日期地价指数；C为待估宗地区域因素条件指数除以比较实例宗地区域因素条件指数；D为待估宗地个别因素条件指数除以比较实例宗地个别因素条件指数；E为待估宗地年期修正指数除以比较实例年期修正指数。

针对具体待评估对象的条件，从众多的市场交易案例中选择符合条件的进行比较。选择比较案例时应符合以下条件[15]：与待估宗地属同一供需圈；与待估宗地用途应相同或相近；与待估宗地的交易类型相同或相近；与待估宗地的估价期日应接近；交易案例必须为正常交易，或修正为正常交易[14]。

由于公共服务项目用地同用途待估宗地的可比案例很难得到，我们针对不同类型待估宗地采用了不同措施：比如公共服务项目用地I评估时选择周围的工业用地两宗案例作为可比案例进行比较分析，而公共服务项目用地II评估时选择周围的住宅用地三宗案例作为可比案例进行比较分析。

2 公共服务项目用地定级

2.1 土地级别评定

阿里河镇公共服务项目用地不单独进行土地级别评定，而是直接利用已有的住宅和工业用地级别，采取多因素综合评价法确定公共服务项目用地级别。根据公共服务项目用地评估的指导意见并结合当地的实际情况，将公共服务项目用地分为两个部分，公共服务项目用地Ⅰ直接采用工业用地定级成果划分为四个级别；公共服务项目用地Ⅱ直接采用住宅用地定级成果划分为四个级别。

2.2 土地级别确定

阿里河镇土地级别及其边界的确定直接影响研究区土地定级与估价的科学性与实用性，因此，在初步形成定级成果后，广泛征询意见，并进行实地校核，最后确定各公共服务项目用地土地级别范围(表1)。

表1 阿里河镇公共服务项目用地土地定级范围

3 公共服务项目用地估价

3.1 估价方法

3.1.1 成本逼近法测算基准地价

成本逼近法是以取得和开发土地所耗费的各项费用之和为主要依据，再加上一定的利润、利息、应缴纳的税金和土地所有权增值收益来确定土地价格的估价方法[8]。成本逼近法的基本公式为：

式（2）中：V为待估土地价格；La为土地取得费；Lb为土地开发费；T为税费；R1为利润；R2为利息；R3为土地增值收益。

(1)土地取得费。本文所涉及的土地取得费仅包括安置补助费和土地补偿费。阿里河镇的统一年产值为379.21元/m2，补偿标准为10618元/亩，折合单价为15.93元/m2[6]。

(2)土地开发费。根据确定样点地价对应的开发程度、基准地价设定开发程度的差异以及差异部分的开发费用标准进行加减修正。阿里河镇区“四通一平”和“六通一平”的平均开发费用，通过对镇区有关开发企业的调查，根据表2，按照设定的开发程度和各自的区位条件确定。

表2 阿里河镇基础设施配套程度修正表

(3)各项税费。①耕地占用税：阿里河镇所在区域的人均耕地超过了3亩，耕地占用税为20元[11]。②造地费：占用一般耕地，耕地造地费为该耕地被占用前5年平均亩产值的5～7倍，待估宗地所在区域统一年产值为379.21元/亩，本次研究取补偿倍数为6倍，则造地费为6×379.21=2275.26元/亩，合3.41元/m2[5]。相关税费小计为20+3.41=23.41元/m2。

(5)土地开发利润。根据阿里河镇实际情况，土地开发利润确定为10%，但是公共服务项目用地I相对于公共服务项目用地Ⅱ开发利润要低一些，根据“投资利润＝（相关税费＋土地开发费＋土地取得费）×开发周期×投资利润率”确定。

(6)土地增值收益。在确定土地增值收益率的基础上结合研究区实际确定。公共服务项目用地Ⅰ的增值收益在10%～20%之间，公共服务项目用地Ⅱ的增值收益在20%～30%之间，研究区土地收益率按照当地的经济发展水平确定为25%。土地增值收益=（土地开发费+土地取得费+投资利息+投资利润+相关税费）×土地增值收益率。

(7)成本逼近法确定基准地价。成本逼近法中的土地取得成本是根据征地统一年产值中的征地补偿标准确定的。研究区建成区范围内没有相关的土地取得成本标准，统一年产值的测算范围是鄂伦春自治旗辖区范围内的集体农用地，集体农用地位于阿里河镇的边缘，和阿里河镇各用途基准地价最末级区域相邻，故成本逼近法所测算的价格接近对应土地用途最末级地的价格。公共服务项目用地Ⅰ级别参考工业用地级别，由于工业用地的二级、三级、四级地的边缘临近城市郊区，成本逼近法所测算的结果接近这三个级别区域的平均价格[12]，本次评估把三个级别的平均地价确定为85元/m2。同时按照工业用地各级别之间的级差系数，依次确定阿里河镇公共服务项目用地Ⅰ各个级别的地价。

成本逼近法评估公共服务项目用地I的价格为85元/m2，使用权年期设定为法定最高出让年期50年，保障性安居工程用地用成本逼近法进行评估后的价格为91元/m2，使用权年期设定为法定最高出让年期70年，养老、教育、文化、体育用地需在此基础上修正到50年期的价格。故需对养老、教育、文化、体育用地进行土地使用权年期修正。土地使用年期修正系数计算公式为：

式（3）中：Kn为出让年期修正系数；r为土地还原利率（住宅用地还原率6.19%）；m为70年期（保障性安居工程）；n为50年期（养老、教育、文化、体育用地）；Kn=0.9648。

3.1.2 市场比较法测算基准地价

(1)选择比较案例。公共服务项目用地同用途待估宗地的可比案例很难得到，本文中公共服务项目用地I评估时选择周围的工业用地作为可比案例，公共服务项目用地II评估时选择周围的住宅用地作为可比案例。

此次论坛的宗旨是：以引导和促进燕麦荞麦青年工作者积极投身科技创新，提高自身科技水平和素养为目标，以“绿色产业与乡村振兴”为主题，围绕种质资源、遗传育种、栽培生理、植物保护、食品加工、旅游开发等产业发展中的关键问题开展学术交流，助推燕麦荞麦青年科技创新工作又好又快地发展。

(2)选择比较因素。根据本研究区实际情况选择比较因素，主要包括土地剩余年限、交易期日、土地用途、交易情况、交易方式、个别因素、区域因素等。

(3)计算公共服务项目用地地价。在经过以上的修正后，计算比准价格，取各比准价格的均值作为各个公共服务项目用地的土地价格。取各个公共服务项目用地价格的均值作为基准地价。

(4)利用市场比较法对公共服务项目用地I评估。参照工业用地出让价格进行评估，因为近三年内阿里河镇出让工业用地只有2个案例，分别位于一级地和三级地范围内，出让成交价格均为84元/m2，自从原国土资源部于2006年12月23日出台《关于发布实施〈全国工业用地出让最低价标准〉的通知》后，阿里河镇除一级区范围的工业用地出让价格高于限价84元/m2，其余级别的工业用地出让价格均为84元/m2。故本文利用市场比较法对研究区评估的公共服务项目用地I测算的结果是84元/m2，与基准地价对应的是工业用地三级区的级别价格，即市场比较法测算的公共服务项目用地I三级的价格也是84元/m2（即二、三、四级区的平均价格）。其他级别地价按照工业用地各级别的比例系数进行计算。

(5)采用市场比较法对公共服务项目用地Ⅱ评估。参照住宅用地出让价格进行评估，选取了近期发生的三个交易实例进行各项修正（表3、表4、表5、表6)。

由于本研究三个案例的位置相互邻近，其级别、用途、出让年限、交易情况相同、交易期日、区域因素相近，不做修正。个别因素中只有容积率有差异，故本次评估只进行容积率修正，修正到设定容积率为1.0时的价格，再进行地价的确定。

综上所述，通过采用因素修正法对可比实例的交易价格进行修正，得到各实例的比准价格，然后取三个可比实例的比准价格算术平均数作为市场比较法下公共服务项目用地的级别均价。

3.2 基准地价确定

成本逼近法所测的结果接近住宅末级地的价格，本次评估按照住宅用地各级别之间的级差系数，依次确定阿里河镇公共服务项目用地II各个级别的地价。经过对各个公共服务项目用地价格进行计算，取各级别范围内各个公共服务项目用地价格的均值作为级别价格，最终确定公共服务项目用地Ⅰ和公共服务项目用地Ⅱ的基准地价。通过市场比较法对公共服务项目用地的基准地价评估结合工业用地和住宅用地各级别之间的级差系数，依次确定阿里河镇公共服务项目用地I和公共服务项目用地II各个级别的地价。

表3 阿里河镇住宅用地出让交易案例说明

表4 阿里河镇比较因素条件说明

表5 阿里河镇比较因素条件指数

依据适合与协调原则，确定以上述两种方法计算结果的平均值作为本研究不同级别内的公共服务项目用地I和公共服务项目用地Ⅱ基准地价评估的结果（表7）。

3.3 结果分析

3.3.1 公共服务项目用地Ⅰ基准地价水平分析

阿里河镇公共服务项目用地Ⅰ的基准地价在72元/m2至143元/m2之间，地价分布于Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四个土地级别之内，基准地价在公共服务项目用地Ⅰ和公共服务项目用地II两种用地类型中最低，变化幅度也最小。说明城镇工业用地定级估价特征适合于公共服务项目用地Ⅰ作为参考。公共服务项目用地Ⅰ土地收益和对土地区位条件反映敏感性最低。公共服务项目用地Ⅰ在一级用地中，随着土地级别的降低，公共服务项目用地Ⅰ基准地价水平与变化幅度都在不断减小。从变化规律上看，阿里河镇公共服务项目用地Ⅰ的级别划分以及基准地价评估符合实际情况。具体分布情况见图1。

3.3.2 公共服务项目用地Ⅱ基准地价水平分析

阿里河镇公共服务项目用地II的基准地价在91元/m2至208元/m2之间，地价分布于Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四个土地级别之内，基准地价变化范围最大，基准地价在在公共服务项目用地Ⅰ和公共服务项目用地II两种用地类型中最高，变化幅度也最大。符合阿里河镇作为鄂伦春自治旗政府所在地经济发展、地域辽阔的实际情况。公共服务项目用地II基准地价水平高于公共服务项目用地Ⅰ，说明城镇住宅用地定级和估价特征适合于公共服务项目用地Ⅱ作为参考，并且可以看出公共服务项目用地II对土地区位条件仍然最为敏感[9]，而公共服务项目用地Ⅰ对土地区位的敏感度相对较弱。从变化规律上看，阿里河镇公共服务项目用地Ⅱ的级别划分以及基准地价评估是符合实际情况的。具体分布情况见图2。

表6 阿里河镇比较因素条件修正系数

表7 阿里河镇公共服务项目用地基准地价结果

图1 阿里河镇公共服务项目用地Ⅰ级别与基准地价

4 结论

本文参考阿里河镇工业用地和住宅用地定级估价工作成果，并采用成本逼近法和市场比较法，结合阿里河镇的工业用地和住宅用地出让案例，对研究区的公共服务项目用地进行了定级和估价研究，主要结论为：

图2 阿里河镇公共服务项目用地Ⅱ级别与基准地价

(1)城镇住宅用地定级和估价特征适用于公共服务项目用地Ⅱ作为参考，城镇工业用地定级和估价特征适用于公共服务项目用地Ⅰ作为参考，但需要结合研究区工业用地和住宅用地出让特点。

(2)公共服务项目用地地价对土地质量敏感性的反映是公共服务项目用地II大于公共服务项目用地Ⅰ。公共服务项目用地定级估价目前还没有统一的管理规定，需要政府管理部门进一步引导和规范。

(3)通过研究探讨公共服务项目用地基准地价，可为国有资产经营效益核算、考核评估提供依据，也使企业出租、抵押、转让相关地块时有据可循，有利于企业市场化运营，增强土地资产撬动投资功能。通过优化土地要素配置，以“政府出地、社会资本出资”的方式逐步推进政府与社会合作模式发展，创新公共服务供给机制，着力培育发展新动力。

(4)由于研究区没有具体的公共服务项目用地交易案例，所以只能参考工业用地和住宅用地级别与交易案例，评估结果可能略偏离实际情况。

(5)在对阿里河镇公共服务项目用地基准地价评估研究过程中，公共服务项目用地Ⅰ参考工业用地级别，公共服务项目用地II参考住宅用地级别，这种参考方式是否符合其他地区需要进一步验证。笔者认为公共服务项目用地II的定级估价也许可以参考商业用地级别，需要进一步探索。