新时期国土空间规划的战略研究

■ 杜 澍/连 欣

（中国城市和小城镇改革发展中心，北京 100045）

0 引言

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”。此后，多个相关机构和单位针对空间规划体系的建立开展了大量的研究与探索。2018年，在国务院机构改革方案中明确组建自然资源部，并将原国土资源部的规划职责、发改委的主体功能区规划职责和住建部的城乡规划管理职责整合，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”，推进“多规合一”，自此中央明确提出“建立国家空间规划体系”并予以监督实施。最终的改革举措表明以国土空间用途管制为主要内容的国土空间规划将成为空间规划体系的核心。

国土空间用途管制并非简单的用地分类技术问题，现行的各空间规划已然纷纷强调战略研究在引导空间有序发展、协调人口资源环境发展和区域整体协调等方面的价值[1-3]。在国内外形势发生深刻复杂变化的背景下，加强战略性工作更是国土空间规划编制的必要手段。作为引领空间规划体系并指导约束各专项规划的国土空间规划，其战略工作应以何种方式开展、战略重点包括哪些方面、战略目标又如何得以实施，将成为本文所研究的主要内容。

1 空间规划与战略的关系

1.1 我国空间规划的战略发展历程

规划可被理解为一种理念，即对事物发展施加控制的一种思想意识[4]，而战略则是为了促进经济、社会、科技及其他诸要素协调的一种着眼于长远未来的高层次的综合研究，具有宏观性与策略性[5]。空间开发政策对经济社会发展具有关键的促进和支撑作用，建国以来，经济社会发展的不同阶段、规划体制机制变革的不同时期，我国各类空间规划与战略之间的关系也在不断演变。本文所指的“空间规划”包括了国土规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等具有空间指向性的各类规划。

作为一个长期执行计划经济的国家，在改革开放之前，建设和发展的基本纲领一直由计划所包办。直至20世纪80年代，为适应计划经济到市场经济的转型，政府行政干预下的建设项目逐渐减少，规划类型日趋丰富，出现了诸如城市总体规划、土地利用总体规划等许多新的规划形式[6]，各类规划中越来越强调战略研究内容[7]。90年代初，原国家计委国土规划司与地区经济司合并为国土地区司，开始逐步加强空间战略与规划探索，国土规划也在全国掀起高潮。

此后，面对日趋激烈的全球化竞争，对城市发展的长期战略问题研究成为各城市应对挑战的关键手段之一，概念与编制方法成为众多关于战略规划研究中的重要内容[8]。2000年前后，城市规划发展出了专门的“战略规划”[9-11]，这种创新的举措被地方政府广泛认可，甚至引发城市总体规划是否被取代的争论[12]。同一时期，我国区域协调发展问题日益严峻，各部门纷纷“出击”，形成国土规划、区域规划、城镇体系规划等对“区域”战略的“围攻态势”[13]。西部大开发战略提出的同时期，战略词汇被学术界大规模使用，“十一五”规划纲要中开始出现主体功能区战略。

2008年为应对金融危机，中央政府实施“4万亿计划”，部分地方政府为满足项目用地需求并以空间开发带动经济增长，进一步加强了城市发展的战略研究，“规土整合”“多规合一”开始受到普遍关注。特别是2012年，广州市委、市政府提出“加强城乡规划和土地利用规划的衔接，更好地形成人口、产业资源和环境相协调的城市空间格局”的目标，率先在全国启动“三规合一”工作，再度引领规划热潮，随后形成以规划融合找地的“广州经验”。

伴随我国改革开放深入推进40年、发展进入社会主义新时代，国土空间规划和空间规划体系与生态文明改革的联系日趋紧密，其规划的战略内容和深度正面临着又一次深刻的变革。

1.2 国外国土空间规划的战略研究特点

着眼于我国新时期国土空间规划的战略内容、战略实施方式，既要积极借鉴国外经验，又要充分地考虑国情、规划传统和我国制度特点，明确国土空间规划与各空间类规划战略的关系，科学合理确定国土空间规划的战略内容及实施路径。国外规划体系在物质空间基础上注重经济目标、社会目标和环境目标，形成了具有综合性、协调性和战略性的空间规划(Spatial Planning)[10]。

英国、新加坡属于两级空间规划体系，分别为上位战略规划指引和下位的实施性规划。在上位规划中侧重体现战略性、指导性，达成发展共识，约束力相对弱；在下位规划更多体现控制性、实施性和地方自主性。2004年之后，英国的中央以下规划体系分区域战略规划和地方发展框架两个层级。区域战略规划“为区域制定一个长期的、战略性的、空间的和整合的框架”，其核心内容包含一个意向战略空间愿景。地方层面以地方发展框架为实施性规划的主体，它由若干个文件组成，其中场地详细规划图、行动区规划等用来指导开发建设的具体落地实施。新加坡的两级规划体系为战略性的概念规划和实施性的开发指导规划或总体规划。概念规划是长期性和战略性的，制定长远发展的目标和原则，体现在形态结构、空间布局和基础设施体系，用于协调和指导公共建设的长期计划，并为实施性规划提供依据。而下位规划是开发控制的法定依据[14]。

另一些国家的规划层级关系更加复杂，战略的传导方式强调自上而下的强制性和控制性，下位规划必须服从上位规划的战略性内容。日本、韩国、德国、荷兰等国空间规划均属于此类。如日本空间规划体系由国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和城市规划等构成，国家或区域层次的空间规划突出战略性和指导性[15]，国土利用规划的编制需以国土综合开发规划为基础[16]，城市规划则通过土地区划制度来落实上位规划的战略导向。

韩国空间规划体系包括国土综合规划、广域城市规划、城市基本规划和城市管理规划。最新的第四次国土规划(2002—2020年)[1]以建立平衡国土、绿色国土、开放国土、完整国土为基本目标，提出圈域开发模式，将全国划分为十大广域圈，并规划实施“产业首都化战略”和地方中小城市的“专门机能城市化战略”[17]，各个广域圈分别按照全国国土规划的要求编制相应规划落实发展战略。城市基本规划则在广域规划的指引下，研究提出城市的长期发展方向及主要政策目标。城市管理规划是控制性、实施性的规划，负责落实上位广域规划和城市基本规划提出的城市发展战略方向，通过用途划分、开发项目、整备规划等在空间上予以实施。

德国和荷兰空间规划体系类似，可分为国家—省州—地区和市县四级。德国各州、区域空间规划中划定的综合功能分区，能够直接、有效引导市县层级的用地布局，通过后者实现州政府空间顶层设计框架的落实。通过这种上位引导、层层细化，实现空间管控的完整性、有效性。荷兰国家空间规划提供一种战略性政策和决策的政策框架，而省、城市地区和自治市负责具体的空间布局决策[18]，从而实现较大范围地域的发展战略与地方具体行动方案的结合。

可见在不同国家的空间规划体系中，均有战略内容的确定，以及通过规划体系或其他政策框架对战略内容予以实施的途径，从而保障了国土空间规划中战略内容的宏观性、指导性以及落地可实施性，这些均为新时期我国国土空间规划研究提供了有益借鉴。

1.3 战略内容是空间规划不可或缺的部分

我国空间规划在各个时期的发展演变历程显示，各空间规划均在不断提高战略性分析定位和策略应对，战略日益成为各空间规划的重要甚至是核心内容。国际经验也表明，在体系中越是高层级的空间规划，越注重对于战略格局的研判与综合谋划以及实施对策，其战略性也越凸显；而下位空间规划战略内容的侧重与强弱，则由各国空间规划体系的内部逻辑关系所决定。空间规划中的战略并不是简单的概念和工具，而是为实现最终目标而制定的一系列行动框架、过程和保障的集合。

2 我国主要空间规划中的战略内容

2.1 国土规划

国土规划的战略性表现为时间的长远性、空间的广域性和内容的综合性[12]。国土规划是统筹国土空间开发、保护、整治的总体部署[19]，是高层次的国土空间布局与资源优化配置方案[20]，是政府国土空间治理的重要手段。对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，是战略性、综合性、基础性规划[21]。

国土规划的战略任务，包括明确方向和优化国土空间开发格局，确定区域自然资源的开发规模、布局和步骤，确定人口、生产、城镇的合理布局，合理安排交通、通信、动力和水源等区域性重大基础设施，提出环境治理与保护的目标和对策[22]。一般视国土规划为一个综合系统，国土规划体系由国家和地方的多层次规划及配套的法规、财政、税收、金融、组织等实施保障措施和政策构成[23-25]。落实战略内容的具体手段有目标与指标体系、空间布局方案等[20]。全国国土规划纲要提出土地、水、矿产资源、海域使用等资源环境政策，产业和投资政策等促进国土空间开发格局优化的配套政策体系，以及健全促进耕地保护和农业发展的财税政策等。

2.2 主体功能区规划

主体功能区规划是我国特有的规划类型，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据，是战略性、基础性、约束性的规划[26]。

主体功能区的空间战略更关注不同功能在空间上的整体布局，提出构建国土空间的城市化、农业和生态安全三大战略格局，以及优化、重点、限制和禁止开发四类主体功能区域，并强调对县级单元开发力度和方式的规范。为实现城市化战略格局，还专门针对主要的城市群编制了区域性的城市群规划。主体功能区规划以财政、投资、产业、土地、农业、人口等方面的政策和绩效考核评价标准作为实施策略。财政转移支付、金融政策、生态补偿和干部考核指标等配套措施是保障主体功能区顺利实施的关键[27]。

2.3 土地利用规划

土地利用规划分为总体规划和专项规划。土地问题是我国现代化进程中一个全局性、战略性重大问题，土地利用总体规划即是国家土地利用战略的阐述。全国土地利用总体规划还对省级土地利用总体规划提出强化战略性和政策性的要求。土地利用专项规划是单项用地的利用规划或为解决土地的开发、利用、整治、保护中某一单项问题而进行的规划，国家层面的土地利用专项规划，例如土地整治规划也具有一定的战略性。

任何现代的、合理的土地利用政策必须是一个基于可持续发展战略的政策选择[28]。土地利用总体规划的战略出发点，不是简单的土地利用配置，其意义在于确保我国土地资源战略安全，以及确保我国社会经济发展用地的安全问题[29]。第三轮土地利用总体规划将城乡建设用地空间发展战略的地位提高到了一个前所未有的高度[30]。指标是落实战略的重要手段，指标必须服从于功能[31]。土地指标、耕地保护指标通过层层下达分解，落实从专业化、土地资源配置与保障耕地数量、控制土地用途的角度去实现国土安全和经济社会发展安全的战略安排。

2.4 城乡规划

城乡规划体系主要包括城镇体系规划、城市总体规划和详细规划。此外由城市总体规划延伸而来的战略规划、概念规划、远景规划等也是重要的城乡规划类型[32]。

城镇体系规划属于区域规划的范畴[33]，具有较强的战略性。自20世纪90年代中期以来，几乎各省都开展了城镇体系规划，随后延伸出都市圈规划、经济区规划等类型。全国城镇体系规划是针对我国的城镇化战略提出的新规划，在空间上落实和协调国家发展的各项要求。省、市、县城镇体系规划战略性主要体现在以“需求”为导向，通过“三结构一网络”（城镇体系的地域空间结构、等级规模结构、职能类型结构和网络系统组织）的主要内容强调对发展的指引。其战略主要通过各城市的总体规划加以落实。城市总体规划往往被冠以“龙头”地位，其战略性主要体现在“研究城市前瞻性、综合性的发展目标”，为经济社会各项事业的发展提供可选择的空间布局。城市规划实现战略的手段是用地属性和建设管理，战略落实体现在各项设施的布局和城市用地布局，以及下位的详细规划用地安排当中。控制性详细规划以落实用地安排为主，基本上没有独立的战略内容，战略判断由城市总体规划完成。战略规划则是为了从战略高度谋划城市发展，捕捉发展机遇、增强发展实力所编制的专门规划。其实施的手段更加多元，有些手段并不属于城乡规划的职能，需要由其他部门负责完成。

2.5 空间类规划的战略特点

目前我国主要空间类规划都存在着与战略相关的内容，在战略目标选择、战略安排侧重、战略实施手段等方面却各具特色（参见表1）。而且由于有些空间类规划是多级的垂直体系，在内部不同层级间也存在战略选择的差异。总体而言，国土规划、主体功能区规划、城镇体系规划属于战略性规划；土地利用规划和城市总体规划是具有战略内容的规划；详细规划的战略判断主要依据城市总体规划，一般不需要专门的战略部分支持；城市规划还发展出了专门的战略规划。

表1 主要空间类规划的战略特点

3 国土空间规划的战略研究

3.1 明确国土空间规划与各空间类规划战略的关系

目前对于国土空间规划尚未有明确的内容安排。根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”的要求，国土空间规划将成为空间规划体系中的纲领性规划，成为各专项规划的依据。国土空间规划将主要由国土规划和主体功能区规划融合而成，但对于多层级更加复杂的土地利用规划和城乡规划而言，哪些部分以何种方式进入国土空间规划，哪些部分以何种方式成为其专项规划还有待持续的探索和深化。

所以在一定时期内，土地利用规划和城乡规划还会继续保留，并由国土空间规划进行协调，未来再根据国土空间规划和各空间类规划的关系，建立健全空间规划体系。因此首先需要明确国土空间规划的重点战略内容和落实战略的手段，推动国土空间规划的建立；其次明确土地利用规划和城乡规划中战略部分内容与国土空间规划战略的关系，并厘清关系，减少战略内容的交叉，加强战略层面分析与判断的协调统一。

作为空间规划体系的纲领，国土空间规划是典型的战略性规划，主要负责落实党和国家重大方针政策、与发展规划体系的衔接、提出重要功能的空间布局和各类用地安排等。虽然国土空间规划具有很强的战略性，并对各专项规划形成指导和约束，但因为各专项规划仍需要面对各自专项领域的战略问题，土地利用规划和城乡规划等专项规划中的全域型规划仍然会包括较强的战略部分内容。而战略规划主要出现在市县层级，更多侧重区域协调定位和地方竞争力的提升，内容和形式相对灵活，且各地区面临的战略问题差别巨大，难以在相对稳定的规划框架内协调统一。因此战略规划无需纳入空间规划体系的专项规划，由地方选择性编制，其成果可以通过空间规划体系内的相应规划依法合理落实。

明确不同层级国土空间规划的战略传导关系。《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发44号文）中明确提出要 “建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”。国家、省、市级三级共同构成了我国的国土空间规划层级。全国国土空间规划应明确国家发展战略和重大任务在国土空间上的安排，并统筹考虑重大基础设施等空间发展主要轴线布局，以及城镇化发展、农业生产和生态保护等空间发展分区及核心空间要素的分布关系。省级国土空间规划应落实国家战略，对下统筹指导市（县）规划。市（县）级空间规划要落实国家、省级的重点战略要求，兼顾区域协调发展，确保中长期国土空间战略一张蓝图绘到底，引领全域范围内公共资源和生产要素的科学配置。

3.2 国土空间规划的战略内容

第一要对作为规划背景的基本战略形势进行分析与判断。包括对全域国土空间资源条件的认知与评价，提出规划所面临的重大问题，以及对经济社会发展趋势及对国土空间资源利用所形成的关键机遇和挑战等进行研判。

第二要明确战略核心。包括规划的指导思想、战略原则和战略目标。

第三要形成国土空间规划的关键格局。首先是国土空间主要用途的格局，包括生态环境保护格局、农业农村生产振兴格局、城镇和城市群区域发展格局、重大基础设施建设格局等。其次是空间资源管制方式和强度的格局，基于发展和保护的不同目标层级，对各国土空间单元赋予不同程度的实施要求和标准，推动实现国土空间关键格局的构建和优化。

第四要划定国土空间基本控制线。包括明确生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线划定”原则。并根据国土空间的关键格局，相应有选择、有重点地划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。

3.3 国土空间规划的战略实施

国土空间规划作为空间规划体系的核心规划，与生态文明体制改革的各项制度密切相关，国土空间规划的战略实施还要考虑与生态文明制度体系的整体协同互动。基于生态文明体制改革的系统性要求，应结合国土空间规划的关键格局，提出国土空间规划的重点策略，包括自然资源资产产权制度影响下的资源的资产化策略、国土空间开发保护制度下的开发指标约束策略、资源总量管理和全面节约制度下的资源效率评价考核策略、资源有偿使用和生态补偿制度下的资源生态市场化策略、环境治理体系下的区域联动策略、环境治理和生态保护市场体系下的相关权益配给与交易策略、生态文明绩效评价考核和责任追究制度下的指标体系和承载力预警策略等。

除了与生态文明体制改革相关的策略，还应包括发展权的市场化转移策略、人口的有序流动策略、产业发展的集群化策略、区域协同协调发展策略等。

4 结语

新时期的国土空间规划将是目前多个空间规划的整合规划，同时还面临着日益复杂的国际国内局势以及发展与保护的矛盾，相比以往的任何空间规划，国土空间规划的战略性将会更加突出。

国土空间规划和空间规划体系的建立，是在规划领域推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，需要与整个国家治理体系的进展相协调。国土空间规划所面临问题的复杂度和与经济社会发展联系的密切度，也决定了国土空间规划在建立后，仍需要较长时间进行完善健全，并根据经济社会的发展变化不断调整。其健全和调整主要将表现在，与国家治理体系中的各方面的衔接，加强对国家战略部署的贯彻与传导能力，强化对下位规划的指引和约束作用。