广西采石场矿山地质环境保护与治理的思考

■ 罗永恩/钟文鸿

（1.广西第七地质队，柳州 545100；2.广西柳州市柳江区第二中学,柳州 545100）

过去我国对矿产资源的开发管理不规范，导致矿山地质环境问题较多。究其原因，既有环境意识差和生产方式不当的人为因素，更有体制和机制不完善等深层次的原因。当前，中国进入了新时代，党的十九大报告明确要求加快生态文明体制改革，建设美丽中国。因此，健全矿山地质环境保护与治理管理制度，强化规划、开发、保护、治理等管理成为矿业领域推进深化改革的重要内容。

1 采石场地质环境保护与治理主要内容

采石场地质环境保护与治理，主要是解决开采水泥用灰岩和建筑石料用灰岩、白云岩、大理岩、辉绿岩、安山岩、砂岩、闪长岩、凝灰岩、重晶石、方解石、砂石等矿产资源的所有历史遗留和在建、在生产矿山的地质环境问题，以促进矿业经济可持续发展。主要包括两方面内容。

1.1 规划管控

采石场地质环境保护与治理规划在整个矿山地质环境保护与治理管理中占有十分重要的地位。通过规划明确矿山地质环境保护与治理的目标、任务和保障措施。加强规划在矿山地质环境方面的宏观管控重点体现在两个方面：一是加强规划中矿山环境保护与治理的目标和约束性指标，严格遵循生态功能基线，严格开发准入、严格激励约束、监督管理、指标考核等管理体系；二是实施绿色矿山示范工程，发展绿色矿业示范区，以点带面，促进资源合理开发利用、科学保护和治理地质环境。

1.2 开发保护和监管

采石场环境保护重点是保护含水层、地形地貌景观等，保持生态平衡。采石场地质环境治理以自然恢复为主，人工修复结合。开发前、开发中、开发后整个过程的监督服务是环境保护与治理的重要内容，综合利用和科学保护与治理是其重要手段。矿山环境保护与治理的事前、事中、事后的监督服务主要体现在：一是提高资源开采规模，加强矿山地质环境恢复治理与土地复垦方案审查，将环境保护与最低开采规模指标纳入开采准入条件；二是制定矿山地质环境保护与治理管理办法，不断强化地质环境保护与治理指标要求，为开发和治理过程监管指明方向；三是加快矿山地质环境保护与治理技术创新与推广，提高矿山环境保护与治理能力；四是建立地质环境质量和治理效果动态监督制度，保障保护规范有序、治理有效目标实现。

2 广西采石场地质环境保护与治理现状

2.1 采石场开采情况及地质环境现状

20世纪90年代末至21世纪初，广西对矿产资源开采规划布局不科学，采石场准入门槛低，各乡镇大量出现小型采石场，大多数采石场未编制矿山开发利用方案或不按开发利用方案开采，设备简陋，造成“小、散、乱”现象。地方管理部门对监管小采石场的文件精神执行不力，造成生态环境破坏，这在乡镇集体、个体采石场最为明显，主要表现为地形地貌景观破坏严重，破坏压占土地资源等。目前广西存在土地资源破坏问题的废弃矿山共193座，破坏土地资源面积总计达822.109公顷。另外，这些小型采石场，同一开采范围出现多个名称的矿山、多个采矿权人，导致管理混乱，矿山地质环境保护与恢复治理难以确定责任主体，部分采石场环境破坏问题难以找到责任人。采石场采用落后的“崩塌法”等开采技术，造成环境污染、地质灾害频发。

2.2 主要保护和治理举措

2.2.1 地质环境保护制度体系建设

广西国土资源主管部门认真贯彻落实国家《矿产资源法》《环境保护法》《矿山地质环境保护规定》和《广西壮族自治区矿产资源管理条例》《广西壮族自治区地质环境保护条例》《广西壮族自治区矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》等法律法规及管理制度，将采石场地质环境保护与治理作为一项重要工作来抓，通过建立采矿权人履行保护和治理恢复矿山地质环境法定义务的约束机制，积极推进制度和管理机构建设。

2.2.2 规划编制

2007年，广西发布了《广西壮族自治区矿山环境保护与治理规划（2006—2015年）》，对“十二五”期间矿山环境保护与治理工作进行了全面部署，确定了金属矿产、非金属矿产、矿山尾矿等领域为环境保护与治理重点，提出了具体措施办法和实现途径。2016年，广西国土资源厅组织编制完成了《广西壮族自治区矿产资源总体规划（2016—2020年）》和《广西壮族自治区砂石资源开发专项规划（2016—2020年）》，这两个规划从地质环境保护与治理角度考虑，对采矿权的科学设置、提高矿山准入门槛和加工环节等内容作了更为具体详细的要求，提出了坚持绿色发展，促进矿产资源合理开发利用与资源环境的协调发展。

2017年，《广西壮族自治区矿山环境保护与治理规划（2016—2020年）》发布，规划在调查报告基础上编制而成，提出科学规划、整体推进、突出重点、注重成效，着力完善开发补偿保护经济机制，大力构建政府、企业、社会共同参与的恢复和综合治理新机制，尽快形成在建、生产矿山和历史遗留等地质环境问题统筹解决的恢复和综合治理新局面，坚持绿色发展，在提升矿山环境保护和治理水平等方面发挥了重要作用。同年，广西还出台了《广西采石场地质环境恢复治理专项工作方案》（桂国土资发〔2017〕5号），要求各市县根据当地情况陆续编制专项规划，明确市县采石场地质环境保护与治理的工作目标和任务，指导今后本市县采石场矿山地质环境保护与治理工作。

2.2.3 采石场地质环境调查工作

2012年，广西对自然保护区、重要景观区、居民集中区，重要交通干线、河流湖泊直观可视范围（简称“三区两线”）开展了矿山复绿地质环境调查。2010年至2013年开展了广西集中开采区矿山地质环境调查，其中1∶100000县市区地质灾害调查与区划项目、地质灾害详细调查均涉及到采石场地质灾害的调查。2017年开始，广西各市县为编制本级规划，专门开展了市县采石场矿山地质环境调查，基本摸清了采石场地质环境背景条件、矿产资源及其开发活动对地质环境的影响情况，查明采石场生产引发的地质环境问题及潜在危害等，主要包括土地损毁和压占、地形地貌景观破坏、矿山地质灾害、含水层破坏、三废污染等，调查评价了采石场地质环境治理措施及效果，为编制本级规划加强采石场地质环境监督管理和开展恢复治理提供了基础资料和依据。

2.2.4 采石场地质环境恢复治理工作

以政府投资为主体，矿山企业投资为辅，广西开展了地质环境恢复治理工程。截至2016年底，政府和矿山企业累计投入治理资金1亿多元，完成矿山恢复治理面积约4000公顷（自然复绿面积约1500公顷），复垦面积约2000公顷，矿山环境得到明显改善。采石场地质环境恢复治理保证金收缴和使用改革取得良好效果，方案编制率、审查率和备案率基本达到100%。

2.2.5 创新激励措施

在创新激励措施方面主要开展了四个方面的工作：一是设立了矿山地质环境保护与治理专项基金，对保护和治理成效好的矿山进行奖励和支持；二是树立了一批绿色矿山建设典范和模式，在推动矿业绿色发展等方面取得一定成绩；三是开展了自治区级、市级绿色矿山创建工作，将矿山地质环境保护与治理作为评价考核的重要指标；四是将矿山地质环境恢复治理与新农村建设、生态移民搬迁、城乡建设用地增减挂钩等有机结合起来，作为当地政府目标责任考核的重要依据之一。

3 目前存在的主要问题

3.1 责任主体不明确，保护与治理工作滞后

采石场矿山企业履行保护和治理矿山地质环境义务缺乏主动性，重开发、轻保护的情况严重，对矿山地质环境的认识不足，地方政府及矿山企业受业绩和利益驱动，往往忽视矿山地质环境保护。自治区、市和县三级发证的矿山，矿山地质环境保护与治理的主体不甚明确，导致治理措施实施不力，恢复治理工作基本没有开展；自治区、市级发证的矿山，由县级国土部门管理，其积极性不高。矿山企业认为政府收了恢复治理保证金应该政府治理，赚了钱之后有的转让，有的一走了之。由于矿山地质环境保护与治理的主体不明确，导致上下级政府和各级政府部门之间责任不清。例如市级国土部门和县级国土部门或同级环境保护部门和国土部门对矿山地质环境的保护与治理责任不明，缺乏有效的监管措施，土地复垦方案等没有切实落实，其它工作没有及时开展，从而影响到矿山地质环境保护与治理恢复工作的推进。

广西采石场地形相对较陡，开采矿石需从上往下分台阶采，生产中难以做到“边生产、边治理、边恢复”，客观上导致采石场存在地质环境治理恢复工作滞后；历史遗留采石场的土地复垦工作基本没有开展，多靠自然恢复和村民自发复垦。广西采石场地质环境保证金和土地复垦费用存在部分“只缴不治”，部分采石场治理资金欠缴以及复垦保证金缴存和土地复垦费用数额过低，不足以支付采石场矿山环境治理及土地复垦所需的费用等情况，影响了采石场地质环境恢复治理和土地复垦工作进度。

过去一直走的是“先破坏后治理”的路子，采石场环境恢复治理问题没能及时解决，造成新老问题日积月累，越来越多，导致现状治理任务十分艰巨。历史遗留采石场矿山大部分是已经关停多年的灰岩采石场，原开采边坡、采坑等均没有得到治理，仍存在较大的地质环境问题，影响到附近村民的生产、生活。

3.2 相关法规制度不健全，管理工作薄弱

由于缺乏有效的监管手段、责任制度和专门的立法规范，采矿权人只重视开采，普遍缺乏保护环境意识；法规制度不健全，相关条文零散难以操作，加上激励和约束机制不完善，方案和保证金制度未完全有效地约束采矿权人履行矿山地质环境保护、监测、治理义务，致使历史遗留矿山地质环境问题分布广、规模大、危害严重。例如原则上有“谁开发谁保护，谁破坏谁治理，谁投资谁受益”的条文，而没有明确采矿者必须恢复治理环境的法律责任和具体措施，以及恢复治理的标准和技术要求。管理体制上，矿产资源开发分散在多个部门管理，管理机构庞杂，国土、环保、水利、农业、安监等部门时管时不管，执法标准不统一，互相扯皮，有的管理交叉，有的管理空白，有的管理标准存在冲突，从而严重影响了采石场环境保护工作。

3.3 标准不健全，技术投入和支持不够

目前，我国有矿山地质环境调查评价规范、矿山地质环境监测技术规程等标准，建立了比较规范的地质环境标准体系，但在矿山地质环境保护和治理监管方面标准缺乏。2016年以来，原国土资源部、环境保护部及地方政府，从开采加工环节、监测技术标准体系和综合治理等多方面入手，加快了环境保护与治理标准的修订步伐，但尚未形成完整的标准化体系。

采石场地质环境治理具有一定的专业性，但目前缺少采石场环境治理工作所必需的技术投入和支持，采石场地质环境预测滞后并缺少生态环境恢复手段。

在广西各级国土资源主管部门的矿产资源统计体系中，缺乏高质量反映广西矿山地质环境保护和治理程度的基础数据，当前使用的数据，很多是估算数据。例如多数采石场是将本矿山自行测算的环境保护和治理程度报表报送当地国土资源部门，其测量仪器及人员专业水平有限，所得的数据与实际存在明显偏差，对环境保护与治理现状缺乏客观实际的评价，不利于政府部门科学合理地制定政策。

4 几点思考

通过完善矿山地质环境保护法律法规，加强综合防治，建立预报和防治体系，鼓励媒体、社会参与监督，保护与治理典型经验推广，创新工作力度等方面有所突破，形成矿山地质环境恢复和综合治理的新局面。

4.1 加快自然资源法制体系建设

在矿山地质环境保护与治理方面，目前还没有一套完整的法律法规体系和专门性的政策性规章。由传统的《矿产资源法》《环境保护法》等多部单行版法律的形态已不能适应形势发展。矿山地质环境工作是生态文明建设的重要组成部分，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出“开展矿山地质环境恢复和综合治理”；党的十九大召开后，自然资源部和生态环境部的组建为矿山地质环境保护与治理工作提供了良好契机。加快推进我国自然资源开发及其地质环境保护与治理的法制建设步伐，出台综合性自然资源法刻不容缓。

自然资源部负责对自然资源开发利用和保护进行全面监管，做好地质环境保护与治理是其重要职责。目前，发改委、生态环境部、工信部有类似于自然资源部对自然资源开发利用和环境保护等职能的司局。为落实国家生态安全战略，亟需构建环境保护管理体制，建议由自然资源部牵头，发改委、生态环境部、财政部、工信部组成的联合部门，以国务院的名义出台一部关于开展矿山地质环境恢复和综合治理的法规，加强矿山地质环境监管工作，不断推进国家生态文明建设能力现代化。

4.2 加强矿山的生态环境综合防治

4.2.1 加强矿山地质环境保护

牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，严格落实地方政府、矿业权人矿山地质环境保护和土地复垦责任，探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式，推进第三方专业治理。坚持“在保护中开发，在开发中保护”，形成“源头预防、过程控制、损害恢复、责任追究”的保护责任制度体系，倡导和培育绿色矿业，构建矿产资源开发与矿山地质环境保护新格局。

建立动态监测调查制度，健全监督管理机制，充分利用卫星遥感等先进技术，加快监测基础设施建设，完善矿山地质环境和土地损毁监测工作体系。根据国家和自治区相关法规和政策，建立完善矿山地质环境治理后土地的权益分配及出资人用矿、用地支持政策及惩罚措施。推行采石场矿产资源开发利用方案和矿山地质环境恢复治理与土地复垦方案同步编制、同步审查、同步实施的“三同步制度”和社会公示制度，探索实行“三方案”合并编制机制，完善相关编制技术要求，进一步精简审查备案程序。

4.2.2 推进矿山地质环境治理恢复

4.2.2.1 积极开展新建矿山和生产矿山地质环境问题治理

对于新建和生产矿山，要把矿山地质环境恢复和综合治理的责任落实到矿山建设开发“事前、事中、事后”的全过程。严格监管矿山地质环境恢复治理与土地复垦方案实施，实现矿山地质环境动态巡查工作常态化，完善矿山地质环境保护与治理恢复情况报告制度。严格闭坑管理，督促闭坑矿山按照国家或自治区有关规定履行治理义务，加快推进开展闭坑矿山生态环境恢复与重建工作。完善矿山地质环境治理恢复阶段性验收确认办法，实现“边开采、边治理”。矿山治理恢复经费列入成本预算，保证一定的矿山科研经费，加强与科研机构合作，采用先进的生产技术和有利于生态保护的生产方式，提高恢复治理成效。

4.2.2.2 加快历史遗留矿山地质环境问题治理

历史遗留矿山地质环境问题目前由当地县级以上人民政府治理恢复，治理恢复经费列入年度财政预算。县级人民政府要结合当地旅游生态环境保护、农村环境综合整治等重大工程，统筹安排行政辖区内的历史遗留矿山地质环境治理恢复，探索制定相关的优惠政策和激励措施，鼓励企业、社会团体或个人投资，加大历史遗留矿山地质环境治理恢复力度。

4.2.3 加大重点区域地质环境治理力度

以柳州、桂林、河池、百色等市为重点，加快推进“三区二线”矿山复绿工作；以自然保护区内有序退出的矿山和地质环境影响严重的矿山为主要对象，各级地方财政应加大投入力度，拓宽资金渠道，积极吸引社会资金参与，并争取国家专项治理资金，充分利用好矿山地质环境恢复基金，充分发挥财政资金的引导带动作用，加大矿山地质环境治理恢复力度。

4.3 建立预报和防治体系，加强数据分析，提高监管能力

矿山企业要建立专门机构，配备专门技术人员，利用卫星遥感、无人机摄影测量、北斗卫星导航系统等先进技术，加强采矿活动引发崩塌、泥石流等地质灾害的监测预报，建立自治区、市、县三级地质灾害预警预报和防治动态监测体系并与国家体系对接，实现采石场地质环境保护与治理恢复的动态管理，并采取有效防治措施，使矿山地质灾害得到及时控制和综合整治。

为进一步提高矿山地质环境保护与治理监管服务能力，亟需对矿山的规划、开发、产品市场、治理、复垦等数据进行综合分析，利用信息技术实现信息资源共享。出台适合广西矿山地质环境治理工程的预算定额标准，完善矿山地质环境管理信息系统建设，加强矿山地质环境保护与治理全过程数据信息管理。一是开展1∶50000采石场地质环境调查，评价采石场地质环境质量，预测其发展趋势，提出采石场地质环境保护与治理的具体原则和措施；二是加强采石场地质环境监测、预报和预警，实现对采石场地质环境的有效监控和监测数据的快速采集、分析处理与定期发布，提高对采石场地质环境保护与治理恢复的监管能力。

4.4 鼓励媒体、社会参与监督

贯彻开放发展理念，重点针对矿区及周边地区的居民开展矿山地质环境保护普法和相关知识传播工作，明确各有关单位和人员的权利和义务，拓宽、畅通群众举报投诉违法行为的渠道，依法维护公民环境权益。完善公众参与程序，创新形式，广泛听取公众意见，接受群众监督，鼓励媒体、社会团体、个人参与矿山地质环境保护与治理监督，并通过电话、微信、邮件、电视、报纸等多种方式实时举报和曝光矿山的违规行为。

4.5 发挥先进典型示范引领作用，加大工作创新力度

“十二五”以来，矿山地质环境保护与治理在标准规范、示范引领、技术推广方面已取得一定成绩，对促进矿山地质环境保护与治理工作起到很大作用。建议：一是加快标准化建设，加大技术投入，积极培养人才，以人才、技术支撑矿山地质环境保护和治理；二是以开发与保护协调发展为突破口，根据技术发展趋势和社会环境需求情况，逐步完善矿山地质环境保护与治理的技术体系，促进矿业绿色发展；三是对已树立的一批绿色矿山建设典范和模式，及时总结经验，推广先进的保护和治理技术，促进技术的研发与需求有效对接，指导全区不断提高生态环境保护和治理能力，逐步实现矿山地质环境恢复治理科学化、规范化。充分发挥矿山地质环境恢复治理项目的示范带动效应，将矿山地质环境治理与土地开发整理、节约集约利用等工作结合进行，提高资金使用效益，积极探索和创新矿山综合治理新形式、新路子。