当代中国环境治理中的网络式协同及其优化

易承志 张开羽

摘 要：网络式协同治理作为一种不同于科层-集中型治理和市场-分散型治理的新型治理方式，在环境治理中具有自身的优势。对“中国零废弃联盟”（简称“零盟”）的案例分析发现，环境治理中的网络式协同由成员网络、项目网络和区域网络构成，不同层级的网络彼此嵌套，强调行动者平等的合作地位与治理行为的整合。环境治理中的网络式协同遵循国家主动调适、社会自主成长和行动嵌入情境的逻辑。在环境治理实践中，网络式协同提升了环境治理的绩效，但也受到一些因素的制约，表现出一定的限度，需要通过强化行动者的合作共识、优化子整体的弹性整合与实现全网络规则的嵌入等措施予以优化。

关键词：环境治理；网络式协同；限度；优化

中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2019）03-0003-14

作者简介：易承志，华东政法大学政治学与公共管理学院教授；张开羽，伦敦大学学院研究生 （上海 201620）

一、问题的提出与文献综述

环境是一种基本的公共产品。工业化、城市化和全球化的推进，在促进物质繁荣的同时也带来了严峻的资源和环境压力，甚至酿成危机。环境问题作为一个跨越国界的全球性问题，也是制约我国经济社会可持续发展的瓶颈。面对环境问题呈现的复杂性、动态性和不确定性等特征，传统以政府为单一主体的科层-集中型治理方式日益不能适应环境治理的需要①。市场-分散型治理方式因其在系统性和整体性上的缺陷，也难以达到合而有力的治理效果。新形势下环境治理难题的破解，要求治理体系予以有效回应，创新环境治理思路和治理机制。网络式协同治理作为一种不同于科层-集中型和市场-分散型的新型治理方式，在环境治理中有其自身的优势。实际上，网络式协同的环境治理也受到了国家顶层设计的重视，为着力解决环境问题，党的十九大报告强调构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。那么，与科层-集中型和市场-分散型治理相比，环境问题的网络式协同治理遵循何种逻辑？具备哪些优势？是否也存在限度？如果有的话，应该如何优化？对上述问题的深入分析和回答，关系到新形势下环境治理绩效的提升，也是本文的宗旨所在。

环境治理是当代公共治理实践的基本领域和当代公共治理研究的重点议题。国家-社会关系作为当代中国环境治理实践变迁的一条基本线索，也是研究者分析当代中国环境治理的一个基本框架。在国家-社会关系的框架中，对中国环境治理的研究大致可以梳理为科层-集中型与市场-分散型治理两种视角。

市场-分散型治理的形成是国家向社会放权、社会空间释放和自主力量发展的结果，表现为“多中心”的治理。1970年代末开始的经济社会体制改革，带动公共治理逐渐从以群众性动员为特征的总体性支配向法理型权威主导的技术性支配转变渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。，但彼时以国家为中心的治理模式仍然影响着社会生活的各个领域，成为这一时期环境治理的基本背景和约束条件。20世纪90年代以来，随着城市化、工业化和社会转型的不断推进，一方面，日渐复杂、动态和不确定的环境治理形势进一步挑战着政府单中心治理的能力；另一方面，社会发展呈现出多元主体不断发育的局面，包括公民、市场、社会组织在内的行动者积极与国家合作互动，而这恰恰是治理——作为那一时期兴起的新的学说话语——所指向的核心所在郁建兴：《治理与国家建构的张力》，《马克思主义与现实》2008年第1期。。在环境领域，1989年出台的《环境保护法》和后续的一系列法律法规，都明确强调公民保护环境的义务与参与环境监督的权利曾盛红、樊佩佩：《发展型政府条件下环境治理机制的构建及其局限》，《学海》2016年第6期。，环保NGO开始涌现并积极争取环境政策制定过程中的话语权。此后，环境治理日益被赋予现代治理的内涵。政府、社会和市场组织对环境问题及其解决方法有不同的看法，都试图通过自己的方式与策略实现目标。已有研究或是侧重分析参与主体的多元化，主张环境治理领域不同利益团体之间形成自发竞争、平等协作的多中心格局王名、邢宇宙：《多元共治视角下我国环境治理体制重构探析》，《思想战线》2016年第4期；黄德林、陈宏波、李晓琼：《协同治理：创新节能减排参与机制的新思路》，《中国行政管理》2012年第1期；朱德米：《从行政主导到合作管理：我国环境治理体系的转型》，《上海管理科学》2008年第2期。；或是强调环境治理多元参与主体自主性的边界和边界范围内的权威司林波、聂晓云、孟卫东：《跨域生态环境协同治理困境成因及路径选择》，《生态经济》2018年第1期；唐任伍、李澄：《元治理视阈下中国环境治理的策略选择》，《中国人口·资源与环境》2014年第2期。，研究问题则多关注于环境治理主体间的矛盾与冲突杨立华、张云：《环境管理的范式变迁：管理、参与式管理到治理》，《公共行政评论》2013年第6期。，反思治理失效的可能性。

与多中心分散治理相反，科层-集中型环境治理强调国家作为一个权威组织体在特定利益追求基础上所形成的目标选择与行动表现。这一治理方式表现为层级治理，包括政府通过上下级关系及借助其领导、管辖、监督的组织进行治理。纵向来看，环境治理形成了中央政府决策统一性和地方政府执行灵活性之间的动态关系周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。。现有研究或是阐释科层制是主导环境治理的制度逻辑荀丽丽、包智明：《政府动员型环境政策及其地方实践——关于内蒙古S旗生态移民的社会学分析》，《中国社会科学》2007年第5期；王树义、蔡文灿：《论我国环境治理的权力结构》，《法制与社会发展》2016年第3期。，即环境治理的法律及政策的实施依靠自上而下的行政管理体系并调动财政资源；或是基于“行为联邦制”的解释框架郑永年：《“行为联邦制”：中央地方关系的变革与动力》，《决策》2014年第8期。，分析国家与科层制权力的特殊互动关系，尤其是诸如政治性监管手段在内的“超科层化”环境治理机制的局限杜輝：《论制度逻辑框架下环境治理模式之转换》，《法商研究》2013年第1期；曾盛红、樊佩佩：《发展型政府条件下环境治理机制的构建及其局限》，《学海》2016年第6期。。横向来看，环境治理逐步吸纳“有序的政治参与”，通过“参与式治理”的制度设计吸纳政府以外的组织、资源来强化政府治理的合法性。这构成了科层-集中形态的又一表现形式，即以政府为中心，包括社会组织在内的其它外围和从属的组织被整合到科层制的权力结构安排之中。现有研究集中探讨了政府与社会组织间关系问题，或是强调国家法团主义模式的特征[日] 辻中丰：《比较视野中的中国社会团体与地方治理》，社会科学文献出版社2016年版，第59页。，提出分类控制论康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期。；或是强调两者关系的复合性，提出从属性互补合作关系论以及发展与支配之间的混合论文军：《中国社会组织发展的角色困境及其出路》，《江苏行政学院学报》2012年第1期；田凯：《发展与控制之间：中国政府部门管理社会组织的策略变革》，《河北学刊》2016年第2期。。总之，在科层-集中型环境治理中，政府主导了可供选择的治理方案、可以参与决策的利益相关者以及互动的规则与协商的进程李延伟：《治理环境争议：一项分析框架》，《公共管理与政策评论》2018年第2期。。

实际上，科层-集中与市场-分散两种视角所反映的环境治理实践，均存在着各自的内在缺陷。对于前者，权力的分散与公共领域的竞争将增加主体间的不信任与封闭，阻碍治理资源的共享；而后者一方面受困于生态整体性与行政管理体制分割性之间的矛盾杨妍、孙涛：《跨区域环境治理与地方政府合作机制研究》，《中国行政管理》2009年第1期，另一方面可能压缩社会参与的空间，由政府垄断绝大多数治理资源，公众的环境利益诉求无法充分表达任丙强：《农村环境抗争事件与地方政府治理危机》，《国家行政学院学报》2011年第5期。。为弥补上述两种治理形态的不足，研究者開始关注介于上述两种治理形态之间但又与两者截然不同的网络式协同治理实际上，并非所有研究者都使用了网络式协同治理这一概念，除网络式协同治理外，一些研究者基于网络治理、协同治理、整体性治理等理论，提出了相近的观点。本文将上述观点也统一放在网络式协同治理的概念框架下分析。，并从不同视角对合作式治理的逻辑与过程进行了有侧重的具体分析杨煜、胡伟：《生态治理体系中的信任治理网络研究》，《青海社会科学》2017年第1期；刘伟：《论乡村环境协同治理的行动者网络及其优化策略》，《学海》2018年第2期；余敏江：《论区域生态环境协同治理的制度基础——基于社会学制度主义的分析视角》，《理论探讨》2013年第2期。。总的来说，对于中国环境治理，现有研究已经基于国家-社会关系的分析框架，从科层-集中和市场-分散的研究视角进行了较多的研究，也从合作的视角进行了一定的探讨，有助于深化对于中国环境治理的理解。但是，相对于科层-集中型和市场-分散型，网络式协同的环境治理遵循怎样的逻辑，又有哪些优势和不足，当前还相对缺乏微观细致的研究。这也是本文力图在研究上有所创新的地方。

二、当代中国环境治理网络式协同的内涵与特征

（一）网络式协同的内涵

环境的网络式协同治理是指围绕某一环境问题，角色差异、地位平等的行动者经由分散的多中心构建、发展、维系集中的共同体网络，以应对日益复杂与非确定的环境现实的合作过程。这一概念有着复合的内涵，首先，网络式协同既是治理主体的分散化，又是治理主体的集中化。网络式协同对内指众多个体或组织的联合，尤其强调自组织间的协同及共同规则的制定，对外这一联合体又作为大环境中的一个治理主体，在平等、自治的基础上建立合作伙伴关系，由此形成自主自治与合作共治的统一安排。其次，网络式协同既是一种静态的结构，又是一种动态的过程。政府、社会与市场组织共同作为行动者被纳入治理网络中，其实现不单是“有序治理结构的产生”李辉、任晓春：《善治视野下的协同治理研究》，《科学与管理》2010年第6期。，更要求具有包容性和流动性的治理网络的拓展完善与动态稳定。其三，网络的形成既是对主体行为的制约，又是集体行动的促进力量。作为一种新的治理形态，网络式协同与科层-集中型治理和市场-分散型治理的一个重要区别在于，其既遵循网络中的规则，又具有一定的自主性。

本文选择以环境领域的中国零废弃联盟作为具体案例，对当代中国环境治理的网络式协同进行分析。中国零废弃联盟（以下简称“零盟”）是由一些环保组织和环保人士于2011年建立的以促进垃圾管理过程中的多元主体沟通合作和推动中国经济社会的持续发展为目标的非营利行动网络与合作平台。“零盟”的理念主要包括两个方面：一方面，通过多元主体的协同努力不断减少垃圾的焚烧和掩埋，从而最终达到或接近垃圾零排放的目标；另一方面，最大程度降低垃圾处置过程中的温室气体和有害物质排放，继而最大程度减少对环境和人体健康的负面影响。作为一个行动网络和合作平台，“零盟”由认同其章程的组织和个人组成。到目前，“零盟”共有成员93个，其中包括23个个人成员和70个团体成员（见表1），不同成员又有着不同的专注方向（见表2）。

事实上，以上信息并未展现出“零盟”成员网络的全貌。对“零盟”成员的概念应做扩大解释，在秘书处看来，许多稳定、长期的合作伙伴，虽因各种原因未正式申请成员资格，但也应被视作广义的“零盟”成员。除零废弃议题的行动者外，还包括为“零盟”提供经费支持的基金会、实践“零盟”理念的企业及追踪报道“零盟”实践的媒体人。他们不享有成员大会上的选举权、被选举权与表决权，但可以参与到“零盟”联合行动中来，分享“零盟”内部资源。同时，他们不受《“零盟”成员管理细则》中参加成员大会等义务的限制，但在具体项目的合作中，自愿地支持秘书处及其它成员行动，尊重“零盟”决议、维护“零盟”声誉。自成立以来，“零盟”在垃圾分类、塑料减量、污染监督等方面展开了一系列行动。例如，在垃圾分类方面，“零盟”在壹基金联合公益计划的支持下发起“壹起分”社区计划，带动社区公众开展垃圾分类。2017年，“壹起分”社区计划推广会在全国六地举办，联合了更多的公益组织和个人参与垃圾分类的实践。在塑料减量问题上，2017年，“零盟”联合其他环保组织发起了“摆脱塑缚”联合行动，促进因塑料污染而引起的环境与健康问题的解决。在污染监督方面，自2016年至今，“零盟”成员组织对全国四省共计121座垃圾焚烧厂进行调研，同时，持续关注和发布全国垃圾焚烧厂环境信息公开情况案例资料来源包括零废弃联盟网站的介绍，零废弃论坛会议记录，“零盟”年会旁听记录，“零盟”秘书长、副秘书长访谈记录，枢纽中心访谈记录。。这些活动引发了社会的关注，取得了积极的成效。

（二）网络式协同的特征

相比“科层-集中”和“市场-分散”两种形态，当代中国环境治理的网络式协同实现了分散的集中和集中的分散的统一，具有自身的内在特征，主要表现为以下几个方面。

1.嵌套的关系网络

随着社会共治系统构建的尝试，环境治理的各方主体需要在一个共同的互动平台上塑造新的关系模式，环境治理的网络式协同由此成为了可能的选择。网络式协同中的“网络”是由不同节点构成的一种协作与依赖的现实关系，具有区别于科层制垂直命令与市场系统分散竞争的水平合作特征。进一步地，对于“零盟”，一个成员的加入不仅带入了一个点，也带入了其拥有的网络关系。网络式协同治理不单指点与点、点与线之间的协同，它也包括网络与网络间的关系。而静态地看，分层的网络间是彼此嵌套的，协同也因此得以逐级、有序地进行。

同时，网络可被视为由既作为部分又作为整体的子整体聚合而成的关系结构子整体作为复杂系统研究中的一个重要概念，既是上一级系统的构成部分，又是由下一级系统构成的整体，兼具整体和部分的特征。关于子整体理论的具体内容，参见张昕《国外大都市治理模式探讨：一种理论分析途径》，《国外社会科学》2018年第2期。。借用子整体的概念，由社会、市场组织自愿联合的“零盟”网络也是这样一个“子整体”，它本身又是其它子整体的聚合，向下联结其它子整体，向上整合进更高层级的系统。在此意义上，形成政府、社会、市场组织等多元主体彼此依赖、沟通合作的动态治理网络。在嵌套的两个网络之间，信息的流动和影响力的作用是双向的。协调集体行动所必需的各种资源被分散的多元行动者所拥有，网络式协同治理通过“在网络结点的信息互动与传播过程中不断建构、解构与重构”刘霞、向良云：《我国公共危机网络治理结构——双重整合机制的构建》，《东南學术》2006年第3期。，保持其开放系统动态的生命力。在此过程中，行动者的一系列社会关系、资源、信息、回报甚至风险，在“包括多元主体在内的相互依赖结构”中流动和分享Jr. OToole and J. Laurence， “Treating Networks Seriously： Practical and ResearchBased Agendas in Public Administration”， Public Administration Review， 57（1）， 1997， pp. 45-52.。

2.平等的行动主体

相较于科层-集中形态的治理，网络式协同拒绝单中心的控制与自上而下的权力作用方式，强调行动者平等的合作地位，即作为行动主体的自主权。在“零盟”的案例中，作为子整体的“零盟”其内部网络是平等的，秘书处不占据支配地位，不存在中心-边缘的组织结构。在治理行动中，每一个成员组织或个人都享有自主行动的空间，依其自身的潜能与优势担负职责；“零盟”在外部网络中也更多地表现出平等的治理主体特征，享有参与或独立开展治理行动的权利，而非在政府的单一主导下被动接受和参与。

网络式协同中多元主体间的平等是合作的前提，但它不排斥差异。网络式协同所要求的治理主体间关系是平等与差异的统一。差异所指并非自组织间，或政府与社会组织间地位的差别，而是具体治理情境中角色与分工的不同：由于网络中资源分配的不均匀，每个行动者在影响力、信息、资金、能力等方面存在差异；但是作为网络中的一个节点，不同行动者所处的联结地位是平等的，都有传输资源、表达意见、贡献力量等义务及共享信息、接受互助、实现共同目标等权利。这种差异既是合作的原因，也当然地服务于合作的需要。其中，尤其值得关注的是政府在整个环境治理网络中的引导者角色：它间接地（有时是不完美地）引导协同网络的运作R. A. W. Rhodes， “The New Governance： Governing without Government”， Political Studies， 44（4）， 2010， pp. 652-667.。为了促进平等，政府应支持社会组织成为主动的行动者；而为了避免失序，政府有责任维护治理主体共同制定的规则。因此，网络式协同的出现并非减弱了对政府责任的要求，相反，“政府要在其所掌握的公共权威运行范围内承担起更大的责任”高卫星：《善治视野下的政府责任探析》，《郑州大学学报》2008年第1期。。

3.整合的集体行为

环境问题的复杂性、跨界性意味着单个组织或单一主体在解决问题方面往往力不从心，这对多元主体的行动提出了要求。在治理理论的涵摄下，环境治理的概念本身蕴含多中心、开放、合作等治理的价值。网络式协同治理也首先尊重多元主体的自发性，一个突出的表现是，子整体并非由政府或单一主体召集而是基于利益相关的组织或个人因共同关心的环境问题或集体行动的需要而聚合，其组织结构、规则制定也在很大程度上体现了集体协商的精神。而越是复杂的行动情境，对规则的要求越高，共同行动中行动者之间的协调和配合，不可避免地对规则和权威提出了要求张康之：《论社会治理中的权力与规则》，《探索》2015年第2期。。范伯格将规则定义为“控制、解放和扩张个人行动的集体行动”[德] 维克多·J. 范伯格：《经济学中的规则和选择》，史世伟等译，陕西人民出版社2011年版，第202页。，其中解放和扩张意在允许和鼓励特定的行为，即以规则达成的合作共治。在网络式协同中，正式和非正式规则均是以合作为导向的，后者来源多样，既可能是子整体内部被共同认可的约章，也可能是长期集体行动中形成的惯例和习惯。这些规则的不同组合共同界定了个人不同的机会集合，使协同网络保持相对稳定的形态和有序的运作。对政府来说，需要的不再仅仅是规范权力运作，治理能力更体现为能否促进合作与协调的规则。

因而，从规则角度来看，网络式协同也具有区别于科层-集中、市场-分散两种环境治理方式的特征。科层组织形式通常采取集中决策、人为设计、分层管理的模式，市场组织形式的价值是分散决策、自发形成、自由竞争，而环境治理的网络式协同则是自发与规制的结合，遵循其自身的逻辑，实现分散自治与联合共治的统一。

三、当代中国环境治理网络式协同的形成逻辑

当前环境治理中政府与社会组织的合作关系是相互调适的结果郁建兴、沈永东：《调适性合作：十八大以来中国政府与社会组织关系的策略性变革》，《政治学研究》2017年第3期。。对这一合作关系的研究，意味着将国家-社会置于一种具象的分析中，追问国家与社会关系在现实生活中是如何运作的。在实践中，无论国家还是社会都是分殊的张昱、焦志勇：《统治、治理、自治：国家与社会关系视角》，《社会建设》2015年第2期。，将二者具体到不同的活动、不同活动所构成的事件以及活动所展开的场域中，能够避免对现实情境中正式权力与社会力量之间复杂关联的简化。另外，相互调适的概念意在突破国家-社会静态、结构性的分析框架，关注政府与社会组织间的彼此影响、彼此塑造，从而获得关于协同的相对微观的机制性解释。

（一）国家主动调适

生态环境的存在与衍变本身遵循其自然规律，同时又因人类活动的广泛介入，与社会系统紧密关联。随着工业化和城市化的不断推进，环境问题日益呈现规模性、嵌套性、复杂性和不确定性，环境治理难题愈发凸显。

政府作为“代理者”履行提供公共服务的职能，掌控社会公共资源的调配权。然而，将认知环境问题和治理环境的重任单一托付给政府并非良方。政府主导的直控型环境治理模式具有结构性缺陷，即不完整的治理主体，又具有早生性、形式性和脆弱性等特征洪大用：《试论改进中国环境治理的新方向》，《湖南社会科学》2008年第3期。。尤其是随着非点源污染的扩散，“自上而下”的管理方式无法有效应对新兴的跨界环境问题刘小泉、朱德米：《合作型环境治理：国外环境治理理论的新发展》，《国外理论动态》2016年第11期。。以政府为中心的科层治理形态与当前环境治理需求的不适应性促使政府主动调适自我角色，寻求与包括市场和社会组织在内的其他主體的合作。政府主动提出简政放权，转变政府职能，改进社会治理方式，为多元主体与政府合作创造了更多的合法性空间。

国家的主动调适集中体现在正式制度领域的改革，这些制度由国家制定并推进实施。如社会组织双重管理体制改革，政府出台一系列鼓励性政策，支持环境社会组织发展，动员公众参与环境保护事务王名、蓝煜昕：《社会新政：从管理到治理》，《前线》2014年第6期。，随着政府职能转变的推进，越来越多的社会组织积极参与承担公共服务项目。而中央生态文明建设的战略导向及制度层面的顶层设计，则为地方政府探索新的环境治理模式进一步明确了方向，与之同步的是，随着社会公众对环境议题日趋关注，社会资源和力量进一步投入该领域。

（二）社会自主成长

此处的社会主要指环境治理领域中有着自身独特结构、边界和运行逻辑，自觉追求独立性和自主性的社会组织。由于文化与制度背景差异，我国社会组织与国家关系的构建，与西方公民社会语境中对自治权的要求有本质的区别。基于该认识，马莎秋强调对中国社会组织实践自治的测度，转而关注其在成为国家体系外的推动力量方面取得的进展Q. Ma， “Defining Chinese Nongovernmental Organizations”， Voluntas： International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations， 13（2）， 2002， pp. 113-130.。从这一意义理解，自主性即使在与国家联系紧密的社会团体中也有体现，如托尼·塞奇提出了中国国家与社会团体的“协商关系”模式T. Saich， “Negotiating the State： The Development of Social Organizations in China”， China Quarterly， 161（161）， 2000， pp. 124-141.，认为社会团体积极参与公共政策制定，并以主动的姿态与国家建立起一种共生关系。

在既有制度安排下，我国社会组织往往采取策略性行动影响政府的合作意愿与行为，在系统施加的限制中争取自主活动的空间。这种策略性首先是参与导向的。就此，郁建兴提出，我国公民社会追求参与性优先于独立性，并通过参与公共事务治理而逐步增强独立性郁建兴、周俊：《公共事务管理中的公民社会——中国公民社会发展路径的批判与反思》，《21世纪》2008年第4期。。日本筑波大学的研究团体对中国社团的实证研究提出了类似的观点，即社会组织选择对政府的依附是独立性的缺失或策略行为尚未可知[日]辻中丰：《比较视野中的中国社会团体与地方治理》，社会科学文献出版社2016年版，第191页。。除依据自身具体需要选择是否进入由政府管理的正式系统之外，社会组织开始注重通过私人关系、媒体宣传、集体行动等途径向政府部门展示社会组织的服务能力，完善其对社会组织的认知，强化其合作意愿与合作行为。

策略性也体现为对行动空间和机会的把握，这种机会往往隐藏于实践中国家的碎片化之中Joel S. Migdal， State in Society， Cambridge： Cambridge University， 2004.，即不同层级、部门及代理人之间利益和行为具有差异性。如雷米克认为，地方性政权“变量重要的原因在于其带来了国家与社会关系的变动”Elizabeth J. Remick， Building Local States， Cambridge， MA： Harvard University Press， 2004， pp. 5-6.。社会组织与其环境的关系存在内在不确定性，并因此生长出自主和选择的枝蔓。

（三）行动嵌入情境

国家与社会的相互调适从主体角度解释了合作关系的生成，而具体合作形态与合作方式的建立，则是特定问题结构下建构的结果。李文钊提出“治理多样性”的解释范式，认为“治理模式必须与治理情景、公共事务和参与者属性相一致，是一个社会实验的过程和试错的过程”李文钊：《理解治理多样性：一种国家治理的新科学》，《北京行政学院学报》2016年第6期。。在这一意义上，环境治理的网络式协同可视为“治理多样性”与某一特定情境相适应的产物。它既坚持治理本身的价值，又有其适应特定公共问题或公共物品治理的规模、结构和机制。

生态环境问题往往涉及多个地方行政辖区、多种治理功能和治理组织，牵涉多元主体的利益。借用弗里曼的“利益相关者”理论，环境利益相关者的投入与参与是治理成败的关键，合宜的治理安排关注利益相关者的整体利益，而非某些主体局部的利益。这使得环境治理理应被视作国家与社会互渗的场域，在这里，两者的相互干预是一种常态张昱、焦志勇：《统治、治理、自治：国家与社会关系视角》，《社会建设》2015年第2期。。与前文对“国家”的分析相似，“社会”本身同样是复杂甚至破碎的，不同行动者面临环境问题的不同处境，在目的、行动上皆有显著差异。各利益相关主体参与到治理方式的讨论或治理实践中，一方面弥补了政府作为单一主体的不适应，另一方面也可能引发矛盾和冲突，影响资源的有效整合。如何协调不同的治理安排，优化治理秩序，进而提升治理的绩效？作为治理安排与相应的公共问题不断契合的产物，网络式协同给出的回答是强调构建自组织间与多元治理主体间的双重网络，其中，自组织间的网络整合了社会组织与行动者个人的丰富形态，而这一复杂构成又在整个环境治理网络中参与协同，促成治理目标的达成。

四、当代中国环境治理中网络式协同的限度

环境治理中的网络式协同具有自身的优势，有助于提升环境治理的绩效，但也受到一些因素的制约，表现出一定的限度。

（一）有限理性制约下的组织目标

西蒙最早提出了有限理性思想，即人们的信息加工能力是有限的，无法按照充分理性的模式去行为。遵循这一思路，一般来说，通过组织设计系统地收集、加工和分析信息，有助于克服有限理性。但事实上，有限理性所指出的困境远比信息问题更为复杂。与单个行动者不同，在环境治理的网络式协同中，有着不同利益与目标的个人或群体相互作用。环境治理的过程可以视作这些利益群体相互影响、相互妥协的过程。利益因素的引入有助于观察治理主体决策与行动有限理性的局限。

就社会组织联结而成的环境治理网络来说，其治理目标几乎不可避免地具有模糊性，这种模糊性不会因为网络汇聚的信息数量提高而得到改进。不管其核心成员多么努力地想把目标具体化与精细化，都不得不在行将引发分歧之处戛然而止。诚然，对子整体中的组织和个人来说，其在进入网络之初，便已经表达了对网络基本目标和行为标准的认同，这种表达甚至通过成员章程等文本被固定下来。但那些在共同使命和战略目标之下同时存在的子目标，对不同利益的组织及其成员来说有不同的意义，这导致了它们解释网络目标、执行网络决策的不同行为。人们对利益最大化的理性追求，恰恰加剧了集体行为中的非理性。一个典型的表现是，成员组织往往会优先考虑本组织的利益而非网络的整体利益，而在“零盟”的案例中，如何实现这两者的平衡，依然处在探索阶段。

对更高一层的治理网络来说，目标的模糊性则更加突出。政府与社会、市场组织在协同行动中所关心的不仅仅是环境治理的问题，还有各自的利益、责任和后果。这些关心是其按照各自的身份、从各自的立场出发考虑问题的结果，也都反映了其各自社会角色内含的有限性。心理学中有关“社会范畴”的实验H. Tajfel， M. G. Billig， R. P. Bundy and C. Flament， “Social Categorization and Intergroup Behaviour”， European Journal of Social Psychology， 1， 1971， pp. 149-178.说明了社会角色对人们行为的影响：被随机分为两组的观察对象自然地根据所属群体的成员角色行为并维护群体利益。这一实验可能的提醒是，人们并不总是追求理想的最大化目标，而是依据其社会角色，或者说受到约束的社会规范，做出符合该角色一般逻辑的行动。这些并非单纯问题导向的考量影响了不同治理主体决策与行动的方向和进展，理性基础上的合作这一理想状态也因之受到极大的挑战。其一，网络间信息的生产和传递将是策略性的，为促成最符合自身意愿的治理行动，各个主体都意图在网络中贯彻一套自己的话语和方式。其二，协同网络最终的治理合作将是主体间妥协和折衷的产物，即使如此，在实际行动过程中“目标替代”的现象依然不可避免，尤其是网络的总体治理目标会被执行者本身的目标替代。若执行者曾被排斥在决策过程之外，二者之间的差异之大可能直接致使协同行动失去其应有的效果。这意味着在网络式协同中，网络的各个节点作为行动主体总是有机会将自己的意志赋予实际的治理行为，即使这与整个网络的理性目标背道而驰。

（二）文化属性影响下的问题解释

网络式协同的具体治理活动涉及多元主体和多重议程，在协同治理网络的任一合作行为实现之前，不同主体的决策过程往往同时发生且相互独立，各组织依据自身的惯性，界定自己的问题、答案与行动机遇。这使得治理行动在其发端就面临难以聚焦的注意力分布问题。组织注意力分配的决定来自对网络系统中各种需求的认识与诠释，再由一致的解释发展出关于行动的认同。但在实践中，在组织决策过程中，这样的认同绝不是轻易发生的。网络式协同信息传递通道和共享功能的实现一定程度上解决了组织间信息不对称的问题，但即使组织事实上面对相似的信息，他们作出的认识和解释也可能完全不同。这意味着单纯依靠网络提高信息质量的作用是有限的，组织中的解释者在协同中扮演了更为主动的角色。

协同网络中的组织或行动者个人均处于特定的社会文化环境之中，如传统、习惯、价值、观念等，表现出各自独特的文化属性。其一，不同的人在不同的文化背景中即会有不同的解释，如就“什么是风险”这一问题，道格拉斯和怀尔德斯基指出，对风险的认知是一个社会过程，会受到不同社会准则的影响Mary Douglas and Aaron Wildavsky， Risk and Culture， Berkeley， CA： University of California Press， 1982， p. 6.。再者，处于某种既定文化背景下的人们出于对文化的认同，通常将自发、自然地遵循该文化为其指引的价值观念和行为准则，这种文化惯性不受外力作用时将具有相当的稳定性白景坤：《组织的文化惰性及其矫正》，《改革与战略》2008年第6期。。由之，环境治理的问题界定环节一开始就会受到文化背景的影响而使得实现同一观念语境下的对话面临困难。进一步地，文化因素不仅影响到组织“做什么”的决策，也影响到其关于“和谁做”的选择即交互对象偏好。例如，克雷默和布拉韦尔指出，参与者属于同一群体将比属于不同群体产生更高的合作水平R. M. Kramer and M. B. Brewer， “Effects of Group Identity on Resource Use in a Simulated Commons Dilemma”， Journal of Personality and Social Psychology， 5， 1984， pp. 1044-1057.。而賈德的信任博弈实验则适宜地证明了这一点C. Fershtman， U. Gneezy and F. Verboven， “Discrimination and Nepotism： The Efficiency of The Anonymity Rule”， The Journal of Legal Studies， 2， 2005， pp. 371-396.，被试者对相同民族、宗教、语言的圈内人的贡献明显高于圈外人。人们倾向于相信，同类型成员具有相同偏好，而异质性群体很难达成一致意见Alberto Alesina， Reza Baqir and William Easterly， “Public Goods And Ethnic Divisions”， The Quarterly Journal of Economics， 114（4）， 1999， pp. 1243-1284.。由于环境治理中的多元组织具有不同文化因素，文化因素的差异性则可能影响到协同的意愿和水平。

更复杂的情况是，文化因素的影响还可能在协同网络中制造完全相反的危险，即组织之间认知趋同的现象及与之相关联的认知惰性。这种情况并非普遍，但在合作关系紧密的组织之间却是值得警惕的，尤其是当某种治理资源集中于某个组织，其所涉及的人员交往和信息交换增多，这一结点向外围的文化影响和辐射能力则增强。除此之外，子整体本身的网络结构和合作方式易于形成相似的思维方式。首先，由于前述交互对象偏好的存在，组成网络的各个成员组织仅有有限的异质性；其次，网络成员间获得了更多社会交往的机会，也使得成员间文化学习和模仿变得容易，这种模仿的成功会激励组织接纳并延续那些习得的文化；再次，网络式协同既是人的协同，也是人作为载体的文化的协同，共同学习和实践生产了共同的组织经验与合作历史，且任何一次治理行动的参与者都向协同网络带入了自身的文化特征，它们在网络内部共同机制下的互动中创生出共同的文化元素。

作为一个相对稳定的网络，子整体发展出的相似的思维方式和观念态度在惯性的作用下可能长期、持续存在，组织成员将越来越倾向于依照既有的共同思维行事。趋同的认知和解释一方面架构出组织的群体理性，激发集体治理行动；另一方面又可能导致网络适应性下降，其有能力应对的治理情境萎缩。

（三）合法性要求下的行动安排

网络往往植根于制度背景发挥功能J. Owen Smith and W. Powell， “Networks and Institutions”， in R. Greenwood， C. Oliver and K. Sahlin， et al.， The Sage Handbook of Organizational Institutionalism， Thousand Oaks： Sage Publications Inc.， 2008， pp. 596-623.，因此有必要将网络与制度相互结合进行考察。诺斯将制度界定为“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效应最大化利益的个人行为”[美] 道格拉斯·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海人民出版社1994年版，第225-226页。。多数新制度经济学家区分了正式制度和非正式制度两种规则要素，前者将行为规范以某种明确的形式确定下来，通过监督和强制力保证实施；后者则是不成文的限制，包括习俗、传统、道德伦理、意识形态等。这里主要关注正式制度对合作行为及其效果施加的影响。

在社会组织间的协同层面，可以观察到网络的规则往往在合法性追求中被构建起来。然而，合法性机制作用下制定的规章制度未必符合网络发展的实际要求。“零盟”的枢纽中心这一制度安排所面临的困境即体现了上述问题。目前，枢纽中心与区域伙伴的关系还只体现在文本上，实际工作中，枢纽机构与成员组织的沟通往往需要秘书处充当中间人，区域枢纽带动区域发展的理想状态并未显形，反而直观地增加了协调成本。这一情况很大程度归因于枢纽中心起初就是秘书处强推的：基于网络建设的先例、示范或普遍认可的经验，区域中心这一制度理应被设计出来。正因这一制度并非自然形成，成员对枢纽中心的认识不充分，认同感也不够强。但这并不是说受外界条件或外部力量激发的制度就不合宜，当外界影响力与内部条件关联、互补、甚至融合田联进：《现代高等教育内生性制度逻辑比较研究》，《江苏高教》2012年第6期。，外生型制度可向内生型制度转化。许多内生型制度正是伴随那些受到外力影响的人们寻找更好的组织方式的努力而演进的。

拓展到社会组织网络之外的协同空间，治理主体的行动则无不是在国家或地方的法律、法规的制约下进行的。与社会组织联合网络的规章相比，这些制度具有更大的强制力，也给予组织更大的合法性压力。诸多的规章制度常常在各个主体进入协同过程之前就已經很大程度上决定了协同的结果。也正因如此，符合网络整体效益的制度体系和行之有效的制度执行机制是治理网络有效运作的基本条件之一。又因为制度的效益往往与各方的认可程度有关，因而接近整体利益最优的制度设计必然要求所有利益相关者的参与。然而，网络结构本身内含特定的权力结构和权力关系，参与主体在网络中占据的位置不同，对其它主体的影响力是不均等的。这一不对称的权力关系在制度制定过程中将可能表现为话语权的失衡。在网络中的治理主体就网络规则相互冲突的情境中，相对弱势的一方难以甚或自始不能进入制度议程发声，其利益和诉求在最终适用于网络的制度中被悬置或模糊化处理。这样，由等级权力主导的制度体系势必难以适应复杂网络协同的需要。其结果，一方面是制度约束的相关主体无认同感、无配合的动力，另一方面是制度设计与协同网络的实际需求不契合，或是制度缺位，或是制度供给过剩，一些多余、过时甚至无效的制度仍然发挥作用郝宇青：《制度供给过剩与苏联政治的衰朽》，《江西师范大学学报》2012年第2期。。

五、当代中国环境治理中网络式协同的优化路径

网络式协同作为当代中国环境治理的一种创新方式，弥补了科层-集中型治理和市场-分散型治理的不足，显现了自身的优势。优化当代中国环境治理中的网络式协同，需要针对网络式协同存在的限度，着力从以下几个方面采取措施。

（一）强化行动者的合作共识

环境问题在多个维度表现出协同治理的需求。在区域上，涉及对单一行政区划或行政层级的超越；在功能上，涉及决策、执行、监督等不同领域；在组织上，关系到多个利益相关者的分离或聚合。不同主体在区域、功能和组织等不同维度集体行动的起点是协同的目标体系，或者说意愿的共融。它不是简单的意愿集合、重叠或化约，而是将各个相关方的意愿淬化并有机聚合的过程。

从利益的角度去认识和思考合作，意愿的共融始终是局限的。它要求个人把公共利益看作个人利益实现的前提，而当个人在挫败中失去对公共利益的信心时，合作就失去了能够为其提供支撑的力量。面对复杂的成员利益，如何扩大共融意愿呢？制度或结构安排不足以回答这一问题。回到整体性思维，可以发现，正是一种源于“共同做事”的社会文化为不同的意愿提供了共生的土壤：合作是给定的、当然的，跨区域、跨组织的行动是在场的、有序的，看待和处理问题的方式是从社会整体出发的、非孤立的。治理网络中任何一方的付出不再被视为不计成本和代价的，而是受到网络中其他人或其他组织合作行为的激励回馈。

这一文化价值的形成不能依赖“设计”，而只能寄托于“演进”T. Christensen and P. Lgreid， “The WholeofGovernment Approach to Public Sector Reform”， Public Administration Review， 67（6）， 2007， pp. 1059-1066.。在演进的过程中，行动者的异质性与意愿共融可能性的反相关关系被打破了。多样化网络的参与者为了向其它主体施加影响而寻找最基本的共同话语，这使得他们跳出对某一环境问题的利益考量，试图将人的共生共在理解为一致的需求，潜在地发展和延续了人们所共同持有的意象或景象，创造出共同体的感觉。此时，合作不再是竞争或自利的手段，合作者之间也不再互为实现利益的手段，合作与合作者本身便是目的。

社会组织在协同治理中一个重要的作用空间，便是合作理念的孕育与生成。社会组织不仅是行动上的第三方机构，也具有关系上的中介性质，体现为它们是社会不同主体、不同领域交往、对话的场所。交往和对话的意义在于保护异质性，让差别成为社会互动动力的同时又保证它们不会演化成对立和冲突。人们因而有可能在多样的组织形态中找到合适的位置，通过自主的沟通对话与协商合作扩大社会共识。这样看来，合作理念的孕育是从公民的权利与责任开始的。而在社会组织的联合中，已经初步体现了这种权利的运用和责任的承担。在社群或是联盟中，组织成员是自治的，而整个联盟的自治则是由组织成员的自治汇流、赋予的。一个积极的设想是，来自组织成员的这种自治特征将通过社会组织间的协同及治理主体间的协同扩散到更广泛的社会成员。每一个组织成员都是社会成员，都是自治者，他们找到组织在联盟中的位置，同时也找到组织或个人在社会中的位置，统一地承担起治理的责任。

需要强调的是，自治的成熟并不意味着他治的终结，而是自治能够与他治统一与互动。同样地，社会自治力量的发展，并不意味着政府逐渐虚化或衰微，政府将通过服务找到自己在多元治理体系中的位置，通过服务证明自己存在的价值，在根本目标上，通过服务促进社会自治。

（二）优化子整体的弹性整合

环境治理的复杂情境要求网络式协同具有一定的弹性。弹性特征表现为通过相对宽松的组织和纪律约束、较为自由的成员出入机制和较有限度的上下层级控制，在保留环境治理网络各个子整体独特性的同时，实现组织目标一致性。

前述分析已说明差异的文化因素对网络协同的影响，各主体依其不同的信念、价值、经历、惯例采取不一致的行动目标和行为选择，由此产生的离心倾向往往被描述为权力下放的“不幸成本”[美] 詹姆斯·马奇：《决策是如何产生的》，王元歌等译，机械工业出版社2007年版。。同时，对网络内部成员趋同的担忧表明，完全弥合差异的文化又将是危险的，协同网络通常需要一定的松散耦合度来解决治理行动中的动机和信息互补等问题。更基础的是，在网络成员固有偏好、身份、目标不一致的情况下，维持联盟的存在本身即需要使网络结构变得弹性，使之免受紧密联结所要求的集中强制。也就是说，弹性联合的网络结构并非消极地放任网络内部的“不一致”，而是策略性地容忍甚至激励“不一致”从而维持网络的秩序。此时，对秩序的解释不仅是网络能否实现静态目标的清晰一致，更关注动态视角下网络对相互冲突环境的灵活适应能力。

一方面组织有必要进行分化，以有效应对被分隔开来的环境；另一方面，组织有必要进行整合，以控制离心的趋向。保罗·R. 劳伦斯和杰伊·洛奇的分析就始于这一基本矛盾，他们认为，在诸种外部变量、分化与整合的诸种内部状态、解决冲突的诸种程序三要素之间存在一种基本关系，组织结构和程序应充分考虑这种关系[法] 米歇尔·克罗齐耶、埃哈尔·费埃德伯格：《行动者与系统——集体行动的政治学》，张月等译，上海人民出版社2007年版，第132页。。对于协同治理网络，能够总结的策略是，各层级的子整体间或子整体与行动网络间，既不过分嵌入，也不过分疏离，整合与分化的合理程度取决于环境的特征。具体来说，在一层治理网络中，组织联结的紧密程度是相对的，随网络的成员构成、行动内容、行动规模和历史经验等因素而改变。在“零盟”实践中，可以观察到，相对而言，项目运作是松散的，成员管理是紧密的；基于项目，宏观的联合行动是松散的，具体的议题互动是紧密的；基于成员，秘书处与核心成员的关系是紧密的，与外围成员是松散的；稳定条件下的项目或成员间合作是紧密的，在变化、不确定的环境中是松散的。松散的联结允许各个网络节点在不同方向上进行适应及多方面、多角度地探索，紧密的联结则促进了合意的形成与协同效率的提高。在这种若即若离的网络关系中找到一个平衡点，是网络式协同治理必须面临的选择。

鼓勵与支持有条件的弹性联结对实际网络建设工作提出了柔性化的要求。在环境治理网络中，被共同认可的公共权力代表，其功能的实现方式较少指向对其它网络成员的检查、监督、批评，而是更多地依托于深入实践、深入成员的自觉和积极性。以“零盟”为例，秘书处首先是垃圾治理的行动者之一，在项目之外，秘书处则扮演了理念的引领者、社群的联结者或行动的支持者等角色。这些角色的获得并非因为秘书处的权力地位，而是基于联合行动的需要。由此，这些角色应该是流动的，在具体的合作情境中，角色的分配可以是不同的。

在更广意义上的网络协同中，政府因其特殊的合法性资源与长期的社会治理经验，更经常地承担起了网络中引领者的角色。弹性联结的网络结构在政府与其它治理主体的关系方面体现为，政府将社会与市场组织从嵌入其管理体系的状态中释放出来，同时，政府对其它参与者又并非放任自流，其有责任依据网络中既定的合作规则维护公平的谈判机制，尤其在它自身作为主要利益相关者的环境治理行动中更是如此。整个行动网络的各要素统一程度不是固定不变的，当网络中的某种功能弱化时，政府职能的跟进是必要的；而当网络自身能够实现某种功能时，政府的介入就应及时退却，此时联结的适度疏离赋予网络中的子整体在应对外部变量的诸种要求时享有较充分的自主领域。与单纯的适应环境变化不同，弹性整合的网络结构使得组织有能力与多样性、不确定的环境周旋，甚至也能够反过来对它们施加影响。

（三）实现全网络规则的嵌入

合作关系和行为只有在规则的引导下才可能是有效的，规则所引导的并非只是我们的行动，更包括这些行动与他人之间的协调[英] 齐格蒙特·鲍曼、蒂姆·梅：《社会学之思》，李康译，社会科学文献出版社2010年版，第18页。。另一个看似与之龃龉的命题是，合作与自治、自律相联系，无法依靠外在的强制力将社会成员牵引到合作的道路上。但这并非拒斥规则，而是要求合作的规则和规范必须是网络中行动者普遍认同的，即行为约束的力量内化于治理主体当中，从而激发人的自觉意识与自觉行为。但进一步的问题是，如前所述，网络中的规则往往是权力关系的反映，权力的不平衡又将产生不信任和冲突，影响网络成员对规则的认可与内化。因此，治理网络的规则体系不仅应关注制定什么样的规章制度，也应把注意力更多地转向谁来参与规则制定，及参与者如何影响规则的最终确定。在科层-集中形态的环境治理中，影响规则的权力和机会往往与行政系统内部的等级地位正相关；市场-分散形态下的治理规则突显了规则制定者相对独立的利益、需求或注意力；而网络式协同治理因其需要广泛地包容所有利益相关者，相应地要求具有开放性、包容性的规则体系。

开放式的规则制定可能是缺乏效率的，但是，规则的制定过程仍应向所有网络成员开放。关键网络成员的“缺席”将很可能削弱他们对规则的理解与认可，从而，即使他们具备了较强的行动力，却缺乏意愿参与到规则规范下的合作方案或协同行动中来。此外，网络参与者对规则的消极态度也可能源于规则本身不符合治理行动的需要。这又通常受制于时间与空间两个因素。其一，单一主体的规则设计往往只能反映此间的社会存在，而对环境治理实践的变化缺乏及时的观察与反应。多主体参与制定网络规则能够提升规则对治理环境变化的反应速度，缩短规则调试的反应周期。其二，单一主体的制度设计往往只能反映此地的社会存在，在跨域环境治理合作中，如果制度安排与地方情境冲突，就有可能变成低效的安排[美] 詹姆斯·C. 斯科特：《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，社会科学文献出版社2004年版，第282页。。通过将不同地域的治理主体纳入规则制定或修改过程，将能够避免部分治理规则因与当地环境不相符合而一定程度地失效。

使网络规则容纳各个成员的意愿并非仅是为了保证一个富有活力的网络治理结构，网络参与者对规则的积极改造也是网络式协同治理多元主体、多样资源参与的必然要求。哈耶克提出，经济效率取决于决策权威和对决策起支撑作用的知识的匹配关系F. Hayek， “The Use of Knowledge in Society”， American Economic Review， 35（4）， 1945， pp. 519-530.，这一观点在环境治理领域同样值得借鉴。应对环境问题所需的资源被不同治理主体所拥有，将它们集中到单一决策权威显得不切实际，另一条路径即将网络中的权力与权威分散化，与知识、信息的分布相匹配刘霞、向良云：《我国公共危机网络治理结构——双重整合机制的构建》，《东南学术》2006年第3期。。需要强调的是，在网络式协同治理中，不同的网络参与者彼此间施加影响的能力总是不同的，但是，权力的不均等并不意味着权力的失衡。对权力优势者来说，关键在于避免对权力弱势者不合理的控制。例如，约翰·埃切维里亚曾批评普拉特河流域的合作治理过程由于企业团体和环保团体迥然不同的参与能力而明显向发展利益倾斜J. D. Echeverria， “No Success like Failure： The Platte River Collaborative Watershed Planning Process”， William and Mary Environmental Law and Policy Review， 25（3）， 2001， pp. 559-603.。開放、包容的规则体系发挥了“纠偏”的作用，它通过规定协同的主体、范围、方式等，引导和规范多主体在协同网络中的话语权与行动权杨光斌：《一份建设“有能力的有限政府”的政治改革清单——如何理解“国家治理体系和治理能力现代化”》，《行政科学论坛》2014年第1期。。治理网络参与者，同作为网络规则的制定者，分享建构秩序的权力，也被真实地赋予参与合作的机会与能力。

格兰诺维特的嵌入性概念强调社会对经济行动的影响，即经济行为嵌入社会关系。协同网络的规则也应当是嵌入性的。规则的嵌入又具有双重的内涵，其一，是治理的持续情境化，即治理规则嵌入治理情境中，它通过联结多元的网络参与者并将其纳入规则制定过程来实现；其二，是不同治理机制的协同，即以“命令和控制”为特征的等级治理规则嵌入以“认同和遵守”为特征的社群治理规则，在网络式协同治理中，体现为国家行动者与社会和市场行动者相协调及法律法规与社会习惯和规范相契合顾昕：《治理嵌入性与创新政策的多样性：国家-市场-社会关系的再认识》，《公共行政评论》2017年第6期。。由此，网络中规则的制定不再是国家行动者的单边主义行动，它是不同的治理主体平等参与秩序治理的结果。此时，制度的主体与生活的主体之间达成了一种相对均衡的互构关系李友梅、黄晓春、张虎祥等：《从弥散到秩序——“制度与生活”视野下的中国社会变迁》，中国大百科全书出版社2011年版，第15页。，来自政府、社会或市场组织的规则制定者相互承认其合理的利益追求和行动逻辑，在彼此对话中以一种自反性的方式互动，实现各方规则系统与行动目标的和谐统一。这些凝聚了广泛的共识而对全网络具有约束力的规则承担起网络内部的共识管理和目标引导的功能张乾友：《社会治理的话语重构》，中国社会科学出版社2017年版，第218页。，而这又将反过来使行动者之间的信任得到巩固和更新，从而增强网络的向心力和行动力。

（责任编辑：潇湘子）

Abstract： Networkbased collaborative governance， as a new type of governance that is different from bureaucraticcentralized governance and marketdistributed governance， has its own advantages in environmental governance. A case study of the “China Zero Waste Alliance” （referred to as “Zero Alliance”） finds that networkbased collaboration in environmental governance consists of member networks， project networks and regional networks. Networks at different levels are nested within each other， emphasizing equal cooperation status of actors and the integration of governance behavior. Networkbased collaboration in environmental governance follows the logic of national initiative adaptation， social autonomous growth and actionembedded context. In the practice of environmental governance， networkbased collaboration enhances the performance of environmental governance， but it is also constrained by some factors， showing certain limits. It is necessary to take such measures including strengthening the cooperation consensus of the actors， optimizing the elastic integration of the subentirety and realizing the embedding of whole network rules， to optimize the networkbased collaboration in environmental governance.

Keywords： Environmental Governance； Networked Collaboration； Limits； Optimization